乡镇政府主导下的多元调处机制研究<br/>——以山东省DM乡群体性突发事件为视角

乡镇政府主导下的多元调处机制研究
——以山东省DM乡群体性突发事件为视角

2016-12-01聂玉霞纪新青

山东农业大学学报（社会科学版） 2016年1期

□聂玉霞纪新青

乡镇政府主导下的多元调处机制研究
——以山东省DM乡群体性突发事件为视角

□聂玉霞纪新青

转型时期，我国农村群体性突发事件呈明显上升趋势，乡镇政府在农村群体性事件多元调处机制中扮演着越来越重要的角色和地位。但乡镇政府主导参与的农村群体性突发事件的多元调处机制仍然存在着一些不足，探寻农村群体性突发事件的根本原因，深入研究其体制、机制的不足，建立科学合理的农村群体性突发事件调处机制，对提高乡镇政府应急能力、促进农村社会稳定、实现村民自治及建设小城镇具有重要的意义。

乡镇政府；调处机制；农村群体性突发事件

一、山东省DM乡农村群体性突发事件的现状

(一)农村群体性突发事件的含义及特征

“群体性突发事件”这个概念在不同时期不同学者有着不同的研究视角和方式，对其概念的理解也有不同的认识。较为常见的名称则是“群体性事件”“群体性突发事件”。如中国行政管理学会课题组将其称之为“群体性突发事件”，指的是“因人民内部矛盾而引发，由部分群众参与并形成有一定目的和组织的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对社会的稳定与政府管理造成影响”(中国行政管理学会课题组，2002)。[1]

而王来华和陈月生(2006)两位学者认为：在社会现实中，“突发事件”概念的含义要比“群体性事件”概念宽泛得多，很多自然灾害事件常常是突发的。相对而言，强调群体性，就是强调事件所具有的社会政治特征，有一定数量的人群参与其中，本身就带有重要的社会意义。[2]现实中“群体性突发事件”与 “突发性群体事件”二者并没有本质上的差异，在前面加限定词

“农村”，无疑将发生范围限定在农村地区。根据以上权威学术观点，可将农村群体性突发事件定义为：农村辖区范围内，有一定的组织和目的，由社会矛盾引发并形成一定规模，采取静坐请愿、阻碍交通甚至暴力冲突等行为和方式，对社会管理和社会秩序造成重大影响的事件，并往往带有群体性、突发性、冲突性的特点。

(二)DM乡群体事件的现状

DM乡地处鲁西南，位于泰安与济宁、聊城的交界地带，全乡辖有48个行政村，受儒家传统文化影响较深，尤其是受传统伦理观念影响较大，境内交通相对不便，属于经济欠发达的乡镇，也是重要的劳务输出基地。进入新世纪以来，发生过多起群体性突发事件，总结其发生机理，可发现此地区群体性突发事件的特征。

DM乡共出现过的几种农村群体性突发事件(2005-2014)(表1)：

事件起因类型描述案件统计征地、拆迁补偿、环保群体维权型5贫富分化群体泄愤型3家族纠纷有组织犯罪型2

自2005年以来，针对乡政府和乡干部的群体性事件逐渐占主要地位。进一步研究这些群体性事件有如下特征：

首先，经济利益矛盾为主。有自己明确的经济利益诉求目标，发泄不满，目的是引起政府重视，使对方妥协。在这10起事件中，无论是维权型、泄愤型还是有组织犯罪型基本上都是为了维护个人或家族、集体的经济利益而引发的，甚至有些带有政治目的的群体性事件究其实质也是为了经济目的。

其次，组织化程度越来越高。从事件组织过程来看，许多群体性事件并非是偶然发生的，有相当一部分都是经过严密组织或者事先预谋，准备充分，甚至整个过程有条不紊，从推选有影响力的“骨干”开始，由“骨干”对整个组织进行领导、指挥和操纵，他们对相关法律法规和国家政策有一定的了解，及时掌握政府处理群体性事件的动向，甚至从中谋取私利，这些都表明群体性事件组织程度越来越高。

再次，涉及范围广，其规模和数量都呈扩大趋势。在农村，事件涉及领域逐渐扩展，近几年几乎涉及群众社会生活的方方面面。伴随着小城镇的发展，小城镇建设中的房屋拆迁、征地补偿、集体资产管理、基层民主选举、治安问题、民族宗教矛盾、卫生医疗等几乎都有涉猎，事件原因也不再是单纯的经济因素，如环境污染事件增多。当然，发生此类事件，如不及时处置，事态范围会迅速扩展，失去可控性，造成难以估量的损失。在表一的10起群体性事件中2005-2008年2件，2009-2011年3件，2013年4件，2014年第一季度1件，不但数量呈递增趋势，而且规模也逐渐扩大。

通过调查发现这些群体性事件的发生，大致有以下几个原因：

第一，财富分化、利益分配不公。群体泄愤型大多数属于这一类。当前我国正处于转型期，随着对社会资源占有程度的分化，农村也出现了社会阶层的深刻变化。过去的农村中只有农民和干部之分，改革开放后尤其进入新世纪之后，新的社会阶层层出不穷，各阶层流动性较快，界限也越来越模糊，新的利益格局的形成必然会损害一部分既得利益者的利益，引起矛盾和冲突。伴随着城镇化的发展，失地农民越来越多，相当一部分处于失业状态，进一步拉大贫富差距，使得农村社会并不稳定。

第二，利益表达机制缺失。群体维权型基本上属于这类。农民在拆迁安置、征地补偿、劳资纠纷、环境保护等方面的利益受损或受侵害时，绝大多数首先希望通过正规渠道去解决问题。一旦这种表达渠道不畅，农民就会通过非正常方式来表达不满和愤懑。弱势群体表达自己利益诉求的民主渠道过于狭窄或是缺失，其对政策的敏感程度往往要弱于其他群体，甚至利益受害时还处于无知的状态，不能同相关部门进行及时有效地沟通，加上由于部分部门和行政人员依然想通过压制和掩盖来解决社会矛盾、维持社会稳定，长期积累后，基于共同利益诉求，聚集能量，形成共同利益群体，为了共同目标卷入矛盾冲突、对抗之中，并最终引发大规模的群体性事件。

第三，民主观念日益深入人心。改革开放后，民主新观念和民主精神波及广大农村，民主实践在农村轰轰烈烈地进行着，农村“两委”选举就是最好的证明。从DM乡实地调查情况来看，有的村村民在选举中表现积极踊跃，80%以上的村民都能按时按质参加选举。民主政治是以理性为基础，往往通过协商或谈判方式力求各方在矛盾冲突中相互妥协解决，体现对人的价值的尊重，保障社会中人与人之间自由平等的政治关系。伴随着民主观念在农村扎根，如果人民群众感受到自己的正当利益不被保护或受侵害时，一般首先行使民主权力，如知情权、参与权、监督权等，如果这些权利的行使收效不大，那么很有可能下一步就会演变成实实在在的集体行动，即带有暴力倾向的群体性事件。

第四，行政人员行政方式不当。现实中，农民与政府工作人员的冲突事件越来越多。调查表明，当地基层政府工作人员与农民的冲突常常发生在房屋拆迁、征地补偿的方式上，部分基层行政人员对于群众反映的问题不是调查研究、协商解决，而是不管不问，任其发展。在利益冲突时，政府通过手中的权力剥夺农民的利益，工作方法粗暴简单，为人民服务的权力变成压制农民的手段和工具，甚至部分司法机关人员与政府机关互相包庇，失去了民众的信任，导致民众处于有理无处讲、有冤无处申的无奈境地。[3]

第五，法律制度有待完善。目前现行法律法规对宅基地及农地拆迁补偿标准、农户安置、新房建设规定过于原则化，缺乏可操作的条款，甚至自由裁量权过大。如在环保问题上的法律制度也带有很大的局限性。在DM乡的1起环保型群体性事件中，乡政府也只是对本乡造成地下水污染的造纸企业通过2万元罚款草草了事，引起群众的不满。

二、乡镇政府主导下的多元调处机制分析

传统的农村群体性突发事件影响范围不大，县以上行政力量一般不太关注。究其原因是传统的农村群体性突发事件一般都是村民与村民之间因为争夺资源或宗族矛盾引发的人民群众内部矛盾和纠纷，具有组织程度不高等特征。在调处机制上也往往是通过宗族之间的谈判、协商，如果协调不成，再寻求基层行政力量的帮助。[3]因此，宗族是调处机制的主导力量。但随着现代信息技术的发展，事实证明，如处理不及时，小型的群体性事件瞬间就会演变成影响范围极广的大事件，群体事件的调处对基层行政力量提出了巨大挑战。

农村群体性突发事件由于其具有群体性、突发性、对抗性以及多变性，甚至引发农村社会秩序严重失调，因而各级行政力量普遍关注(表2)。在现阶段，乡镇政府基本上都建立了形式多样的调处机制，以便防止和应对农村大规模群体性突发性事件的发生。如DM乡社会治安综合治理办公室提出的首要的目标任务是：“通过建立多元化的矛盾化解机制，全乡调解组织网络建设得到进一步健全和完善，运作机制得到进一步规范，调解队伍素质进一步提高，有效预防和解决影响和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的水平明显提高，实现小事不出村，大事不出乡、矛盾不上交的总体目标。”其目标就是及时有效解决农村纠纷和矛盾，维护农村社会的稳定。

表2

农村社会群体性突发事件的发生是经济发展、风土人情、宗教民俗等一系列复杂因素相互作用、相互影响的结果，它需要建立网格化的治理结构。从DM乡的实际情况看，伴随其经济发展状况、村民生活观念、价值观念等方面的变迁，群体性突发事件的处理方式也在不断发生变化。为此DM乡建立了由预警机制、应急处置、信息联动机制、监督机制、金盾阵地网络工程等组成的一系列调处机制。组成应急管理领导机构，由乡长亲自任总指挥。建立起了预警、响应、善后、评估等一系列工作制度和分类管理、分级负责、条块结合、属地管理的应急管理体制，形成了统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，增强应对各种突发公共事件的综合管理能力和抗风险能力。

虽然DM乡建立了群体事件多重调处机制，但依然存在着不足：

(一)调处机制种类多但实用性差。目前，各地乡镇政府大都建立了多样化的调处机制，DM乡“综治办”建立了一线预警和防控机制——建立危机预警体系及社会信息反馈网络，以综治办为核心，各村都设立信息情报员，一旦确定不稳定因素，及时上报“综治办”。构筑多方位、立体化、多层次的情报信息网络，提高主动性，维持社会稳定。除此之外，还包括：首问责任制、信息反馈制、情况通报制、责任追究制、立体联动的应急协调机制等等。但往往在关键时候，缺乏可操作性，排查机制不排查，预警机制不预警，应急机制无法应急。

(二)调处机制需要因时因地制宜。调处机制的确立要符合该地地域的风俗习惯、民族宗教信仰，有些机制虽然制定的很好，但因为针对目标不明确，不符合当地的民俗而受到群众抵制。而有些机制由于上下沟通时间过长而失去效用。有些矛盾纠纷的调处过于走形式，政府不及时也不主动，错失矛盾解决的最佳时机而最终导致群体性事件的爆发。有些调处机制自相矛盾，职责不清，权责交叉，导致最终无法落实。例如对待劳资性群体事件做出预警时，履行预警职能的主体是工会还是企业代表，抑或二者共同履行一直以来是一个悬而未决的问题，责任不清，就会造成各方相互推诿，影响整个事件的处置。调处机制整体运行效率不高，有针对性的纠纷解决机制不能充分发生作用。

(三)解决手段单一且多控制。乡镇政府是最基层的政府，也是同群众联系最密切的政府，针对具体的群体性事件，政府应对方式大体上可归为两类：一是正面应对。采取公平、认真、不敷衍了事的态度，耐心听取群众意见和建议，认真考虑群众的利益。以缓和方式应对，力求事件自动消退。二是负面应对。采取强硬态度和激烈方式来解决问题。随着农民权益保护意识日渐提高，他们更加不愿意在事件中寻求让步，而在矛盾或事件处理中乡镇政府的建议如果不被当事人所接受，其通常会采取极端手段。比如在征地拆迁过程中，有些执法人员执法犯法，采取暴力手段进行强制拆迁，甚至动用警力和武力打压群众，极大地损害了当地政府的形象。

(四)人员和经费不足是调处机制的两大障碍因素。DM乡设有“综治办”和“信访办”，

但由于人员短缺，纠纷增多时根本无法达到“一定回复，一定回访”的标准。农业税的取消加剧了乡镇债务危机，也堵住了乡镇政府不合理的财政来源。压力型体制使得乡镇领导更倾向于投资那些见效快、利润大的经济事务中，由此导致有关机构缺少财政支持、公共服务不足、甚至陷入困境，效率无法提高。

三、完善乡镇政府主导的多元调处机制

(一)治理理念上，坚持以人为本的理论引导，实现人治到法治之转变。

山东省DM乡地处鲁西南，受家长制、一言堂等封建专制文化的影响较深，乡镇某些领导干部存在着官僚主义习气，近年来某些官员的“雷人语录”在网上频传。有些领导干部将公权当私权使用，越权甚至滥用权力，如有的企业为农村财政做出过较大贡献，村民与企业存在劳资纠纷，某些领导就对此类纠纷采取回避的态度，甚至压制群众的意见，令群众产生不满。在现实中，农民感觉不公正时，对司法本身寄以厚望，同时将其作为维护自身合法权益的最后一道防线，但司法过程经常受到政府的干扰及司法过程中存在的一些问题使农民对其失望，他们宁愿通过上访等非制度化的途径来解决问题。

要想解决这些问题，首先弄清依法行政是有效预防群体性事件的根本。正如习近平总书记在十八届四中全会指出的：全面推进依法治国，建设法治政府，必须全面推进依法行政。依法行政是法治的重要组成部分，用法律思维指导政府行政工作。[4]这就要求乡镇政府以法律为准绳，在公共事务中按法律规定程序办事。要知法懂法、维护好人民群众利益，克服长官意志、高高在上的心态，坚决反对漠视群众、脱离实际的倾向。同时，依法行政就是要解决矛盾纠纷，维护好社会和谐和稳定，排除各种违法干扰，确保依法到位。如何依法行政，对于化解矛盾纠纷、维护人民合法权利、促进社会公平正义、维持社会稳定具有重要意义。为此必须做到公正透明，不偏不倚，克服腐败，依法公正判决，使公民的参与权、知情权、诉讼权得到更好的保障。[5]

(二)治理路向上，从利益失衡逐步达到利益均衡之状态。

城镇化的发展加剧了农村社会分层，利益格局也发生了深刻的变化，农民在收入分配、财产分布、就业和工资报偿上发生了严重的利益失衡。山东省DM乡许多农民因为拆迁失去了他们赖以依存的土地，世代聚族而居的熟人环境被打乱，寄托乡情乡缘的家园也随之消失，因此导致许多农民心理失衡。失去土地的农民，或无业可就，或有业难就，成为农村闲散的“闲人”，如果不关注这部分群体的精神面貌，很可能成为群体性事件发生的潜在因素之一。乡镇政府在矛盾和冲突的调处上，要从其根源出发，考虑到利益失衡，把调处目标确定在“利益共享”上。政府在农村征地补偿、拆迁补偿、工资拖欠、失业和社会保障方面应充分考虑农民意愿，要及时沟通，协调兼顾社会各阶层、各方面群众的利益，使各方利益关系得到妥善处理，最大限度地保障最大多数人的利益。正如罗尔斯所说：公平和公正就是保障社会最少受惠者的最大利益。[6]同时建立利益共享的保障机制，利益主体之间的矛盾是冲突与博弈的过程，理论上调节矛盾的最佳方案是兼顾所有相关利益者，但在现实操作中却很难做到。因此建立利益共享的保障机制是实现利益均衡的前提，以充分发挥社会保障制度对社会矛盾的调节作用。

(三)治理格局上，实现从政府控制到社会治理之常态。

在农村社会治理中，大量有关农村社会治安和维持稳定的任务落在乡镇领导干部身上，为了完成这些任务，他们通常会采取各种措施和方法尽力解决矛盾和冲突。当前乡镇政府领导班子成员的考核中，绝大多数地区将所辖区域是否稳定与有序作为衡量其政绩的一个重要指标。因此，对乡镇领导干部的“一票否决制”也使得这些基层官员迫于压力或者为了政绩上的奖励而采取各种方式和手段来消除或压制纠纷，为的是避免承担责任。这样，在事实上形成的对基层社会的管理实质上是一种统治式管制。在这种管制下，国家对基层社会的整合曾经取得了巨大成功。需要指出的是，这种传统管制模式已不再适应快速变革的农村社会，伴随着农村社会多元化、流动性、异质化的发展，“政府面临的将不再是一个静止不变的社会,不再是仅仅依靠控制手段和秩序原则就可以治理的社会及民众，而将是复杂多变的、问题繁杂的新的世界和日益具有主体意识、参与意识的人民”。[7]面对更加多样化的社会诉求，政府越来越显得束手无策，甚至会因为权力的无限扩张和滥用而导致“恶政”现象的发生，产生合法性危机。在这种情况下，基层政府应寻求一种新的管理模式——治理。我国学者俞可平在国内较早提出了治理的思想，在其著作《治理与善治》中提出现代化治理与传统统治在理念上是根本不同的，二者的差异在于：治理的主导是协调而不是控制；治理的主体是多元的，公共机构、私人机构及二者的合作都可以成为主体，而统治的主体必然是公共机构；治理的权威并非一定是政府；而统治的权威则必定是政府。治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。[8]治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。

(四)治理形态上，实现从非制度化到制度化之过渡。

当前，中国正处于“过渡型社会”中，一些旧制度和体系仍然发挥着一定的作用，新制度尚未建立起来。这使得基层政府在处理农村群体性突发事件时，要么“无章可循”，要么沿用惯例，使得非制度化现象非常普遍，从而进一步引发新矛盾，致使社会不安。任何一个社会的稳定与发展，离不开制度的制定与实施，用制度规范来调整社会利益格局、维系社会公平、促进社会和谐。因此，乡镇政府在突发群体性事件处置过程中必须走“制度化”路径。但是目前乡镇社会制度建设的状况还不尽如人意，它与中国社会实现公平正义对制度的需求之间还存在不小差距。这需要乡镇政府从群众需要和社会实际出发，创立能够维持社会稳定和发展、促进公平正义的一系列制度规范如社会保障、社会救助、社会福利等，促使城乡基本公共服务均等化。对改革中出现的新问题要抓紧制定相应制度规范进行调节，通过加强权力的监督和制约，通过制度整合来带动农民群众利益的整合。

(五)治理手段上，实现单一的行政控制到多元协同的治理方式之完成。[9]

事实上近几年发生的群体性事件主要由经济利益及民生诉求引起，相当一部分是群众愿望与合理需求没有得到满足的而引起的。然而，从实际情况来看，乡镇政府在处理事件时常常采取非理性方式，用强制手段打压群众，致使其演变成为政府与民众的暴力冲突。应当看到，农村群体性事件的起因并无规律，涉及社会工作的方方面面，政策性强，因而单靠乡镇政府孤军作战效果并不理想。从山东DM乡最近几年的群体性事件的处置来看，基本上是乡镇政府“独家掌控”，当然这与其地域中非政府组织欠发达有关系。但无论如何，需要从社会运行的整体性和系统性出发，积极培育新型社会组织，建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的协同机制，充分调动各方面力量和资源，形成协调有序、公私结合的工作机制，运用思想、政治、经济、行政手段和法律措施等多种方式，形成强大合力，为解决群体性事件提供重要保障。

[1] 中国行政管理学会课题组.我国转型期群体性突发事件主要特点、原因及政府对策研究[J].中国行政管理,2002,(05)：6.

[2] 王来华，陈月生.论群体性突发事件的基本含义、特征和类型[J].理论与现代化,2006,(05)：80-81.

[3] 张慧卿.乡民社会群体性突发事件的发生机理与调处机制[J].巢湖学院学报，2011(05):6-11.

[4] 摘自习近平总书记在党的十八届四中全会上的讲话，2014-10-24.

[5] 杨涛.转型期群体性事件的成因及调处机制研究[J].重庆教育学院学报，2009,(07):8-12.

[6] 徐大同.20世纪西方政治思潮[M].天津：天津人民出版社，1991：48.

[7] [美]道格拉斯.C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海：上海三联书店，1994：156.

[8] 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：81.

[9] 王连喜.关于构建基层社会矛盾调处机制的思考[J] .特区实践与理论，2012,(7)：47-49.

2015-11-09

山东农业大学人文社科青年项目“城镇化背景下乡镇政府公共服务优化研究(13XSKC005)”、山东农业大学人文社科重点项目“泰安农村群体性突发事件管理体系研究(13XSKA004)”和山东省社科规划项目“城镇化背景下的村庄合并”(14DZZJ03)的阶段性成果。

山东农业大学文法学院，山东泰安，271018