信托机制在农民土地隐性权益保障中的应用研究

王 凯，王筱明

(山东师范大学 地理与环境学院，山东 济南 250014)



信托机制在农民土地隐性权益保障中的应用研究

王 凯，王筱明

(山东师范大学 地理与环境学院，山东 济南 250014)

摘要：指出了将农民土地权益划分为显性权益束和隐性权益束，分别体现在土地流转和土地征收中的农村集体用地所有权权益上。借助土地流转信托经验，将信托机制引入土地征收中，可解决征地矛盾，协调征地各方利益，发挥了征地补偿款可持续效益，作为农民集体的受托人最大程度保障农民权益。研究结果表明：土地征收中的信托机制可视为土地流转信托的最终环节，当农民因征地补偿不合理而产生土地权益诉求时，信托机构可作为农民的代表者，形成有力的法律主体，保障农民的土地权益；在农民得到巨额补偿款后，引入信托机制，发挥信托财产管理能力，使补偿款发挥持续性的增值作用，将农民依附于土地的权益转化为信托的收益，保障农民未来的生活。

关键词：土地征收； 隐性权益； 土地权益保障； 信托机制

1引言

近几年党和政府对农民土地权益关注度越来越高，2013年中央1号文件的征地改革，党的十八届三中全会明确了农村土地制度改革任务和方向，2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅颁发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》等一系列政策无一不体现国家对农民权益保障的高度重视。同时在中央农业利好政策的鼓励下，各地推动土地流转的积极性很高，此时与利益诉求有高契合度的信托机制发挥了显著作用，极大地提高了农业生产效率，盘活了农民的土地资源，保障了农民的权益。随着我国城镇化的快速推进，对土地征收的探讨研究不断深入，有关征地拆迁的新闻报道持续升温，学术界也给予了极大的关注，但是关注点都在于补偿不足带来的征地矛盾冲突，对征地补偿带来的一夜暴富进而产生负面影响的关注度很小。然而无论是被征地农民利益受损问题还是农民因征地暴富过度货币化安置的困境[1]，都给社会带来了不稳定因素，不利于和谐社会建设。因此，设计出保护农民权益机制的重要性不言而喻。目前少有学者将2者统一研究，忽视了它们之间存在的共同关键点，即没有真正农民权益的代表者，无法形成有力的法律主体。将信托机制引入到征地补偿中是解决征地问题的创新，既能保证社会公平，促进构建和谐社会，又可以使失地农民生活有可持续的保障。

2农民土地隐形权益研究

农民土地权益的界定与很多因素有关，包括我国土地所有制、征地制度、城乡二元结构、社会保障体系等[2]。虽然目前学术界对农民土地权益的内涵没有明确的界定，但是进行了深入的探索，甚至涉及农民土地环境权和文化权，但就目前形势，研究此类权益为之过早，因此根据已有的关于农民土地权益的研究成果，将农民土地权益划分为土地显性权益束和隐性权益束，显性权益束包含法律规定的集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权带来的收益；隐性权益束包含程序权、社会保障权、土地发展权。

显性权益束主要体现在土地流转中农地的承包经营权和宅基地使用权带来的权益。隐性权益束往往被人们忽视，程序权包含知情权、参与权、监督权。虽然《土地管理法》第48条和第49条明确规定政府补偿安置方案应听取农村集体经济组织和农民的意见，对征地补偿费用的收支情况向该集体经济组织成员公布，接受监督。但在实际操作过程中，知情权往往是事后通知，更不要提及参与权和监督权。调查显示，只有38.1 %的农户征地前看到过征地公告，93.1 %的农户不知道村集体掌握的补偿款具体数额，87.1 %的农户不知道村集体对于补偿款的用途[3]。由于农村集体是经济组织不是法律组织，因此即便农民知道享有这些权利，在没有法律主体的情况下，当对其产生诉求时也很难实现。二元城乡结构背景下，农村的社会保障功能差，部分地区处于缺位状态，因此，土地对于农民的重要性不言而喻，土地承担着农民的生活保障、就业保障、养老保障等功能。土地征收一次性的货币安置无法体现土地的保障价值，即便目前讨论的热点“土地换社保”，虽然在某种程度上体现了失地农民的社会保障权利，但仍与城镇社保体系存在较大差别，保障水平低，由于保险精算基本要素及参数确定缺乏统一的标准和依据[4]，致使“土地换社保”仍需进一步完善。另外，“土地换社保”是政府主导型的保障措施，没有尊重农民土地财产的相应权利，强行将土地补偿款划入到社保中。并且此种社保是以养老保险为基础，没有针对其他年龄段的设计，这都是不得不考虑的问题。土地发展权的归属，国际上并不统一，英国的农地发展权归国家所有，美国的农地发展权归土地所有者所有，我国农地发展权归属问题，学术界有不同的主张。张安录主张将农地发展权归农地所有者，发展权可像其他普通商品一样在市场上自由交易，强调市场在资源配置中的作用[5]；万磊主张城镇土地的发展权归属政府，农村土地的发展权归属农民集体，政府再用税收杠杆来均衡各方利益[6]。胡兰玲认为我国农地发展权应该归属国家，如果农地发展权私有，则对于私人来说这笔收益是不劳而获的暴利，这对社会公共是不公平的[7]；就胡兰玲的观点笔者认为是不妥的，与城中村的巨额拆迁款相类似，对于私人来说只要是合情合理合法获得的财产都应该给予。农村土地所有权属于农民集体，然而在政府垄断土地一级市场背景下，农村土地被征收时，农民没有任何话语权，失去了土地所享有的发展机会，如同具备升值潜力的资产无论是否征得所有人同意都会被低价买走，这显然是不合理的。目前征地范围远远超过了法定的公共利益范围，因此产生的巨额级差收益不能全归政府，当然土地发展权带来的收益也不能全归个人，国家对征收的土地进行开发，完善周边的公共配套设施，产生的增值开发利益属于公共利益，应当归还社会，如果没有政府的投资开发，土地的潜力价值也不会被挖掘出来。因此，土地发展权带来的收益不能笼统的划归于国家或土地所有者，而应以按相应的比例在各利益主体间进行合理分配。

3土地信托应用现状

信托制度起源于英国中世纪的土地用益关系，其产生和推广是基于转让人和接受人之间的相互信任。通过各项具体业务的开办，管理社会各阶层主体财产，实现保值增值，发挥其财产管理者的作用。土地信托是土地所有权人为有效利用土地，提高不动产的开发与经营效率，将土地信托于受托人，由受托人对土地进行专业规划与管理，将开发经营的利润作为信托受益分配于受益人，实现农民土地权益的市场化、资本化和凭证化。

目前我国农村土地主要以家庭为经营单位，缺乏规模效应，多数农村年轻劳动力向城市转移，大量农用地闲置撂荒，长期处于效率低下状态，农业规模化、集约化、农村要素市场化问题突出，这为土地流转提供了机遇[8]；土地流转作为近几年出现的新生事物，随着相关金融政策和农村土地政策的推出，农业发展领域与金融领域不断融合，将碎片式的农村土地与资本元素联接，托付于有资质的信托公司进行管理运作，形成巨大的集中采购优势、市场规模优势和金融服务优势，筹集土地流转完成规模化运营所需的资金，解决资金与土地资源的匹配问题，推进农业规模化经营，提高农业生产效率，实现农民土地权益的长期收益。土地流转信托是适应农村集体土地，尤其是农用地改革趋势下农村生产力发展而产生的一种创新型生产关系。《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》中提及的改革完善农村宅基地，完善宅基地权益保障和取得方式，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地等一系列方向，在确权的背景下，均可借助信托将土地使用权转变为收益凭证在内部实现土地使用权转让、赠与、继承；信托通过实现土地市场化定价，对《意见》中赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能的改革发挥巨大作用，有助于经营性建设用地的增值。土地流转信托自2013 年10 月首次推出后，各信托公司均积极跟进，但由于法律层面的局限性，土地所有权与使用权分离等问题，土地流转信托项目进展缓慢，模式没有被大规模的复制和推广，土地流转信托仍处于初期探索阶段。但土地流转信托带来了积极效益，激发了农村土地资源潜在价值，更全面的体现农民附着于土地的权益等优势已经显现。借助土地信托流转经验，将信托引入至土地征收中，解决征地矛盾，协调征地各方利益，作为农民的受托人可以最大程度的保障农民的权益。

4土地征收中信托机制的必要性

引入信托机制，维护土地征收中农民的土地权益。首先，根据《土地管理法实施条例》，土地补偿费归农村集体经济组织所有，村集体经济组织收到土地补偿费后，应当按照《村民委员会组织法》规定召开村民会议，在本集体经济组织成员内部平均分配此款。然而由于村干部权力过分集中，缺乏监管，法律意识、专业知识及党性修养一定程度上的缺乏以及“村账镇管”的财务管理机制漏洞，用之于集体的土地补偿费和分配于农民的安置补助费很容易被截取挪用，损害农民的土地利益，因此村一级的违法贪污现象往往是引发征地矛盾的直接因素。农民法律意识淡薄，自身土地权益被侵犯也很难察觉，即使有诉求，但作为弱势群体，发言权未受到重视，无法形成监督力量，致使集体资产损失，农民利益受到侵害。引入信托机制，由专业人员对用之与集体的土地补偿款进行科学规划，提出合理的使用方案，同时也能弥补对补偿款缺乏监管的漏洞；其次，农村集体土地产权虚位导致的征地权被滥用，按照《宪法》规定，土地属于国家和集体所有，农村土地归农村集体所有，但对“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则规定不明确，对集体概念和范围缺乏明确的界定。农民集体本身是一个政治经济学概念，不属于立法上的法律主体，由于集体土地所有权主体不明确，地方政府在土地征收中占据绝对强势，在政绩考核和土地财政利益的驱使下，征地权过度使用，征地范围过大，远远超过法律规定的国家公共利益范围，自然会损害农民的土地发展权。针对征地纠纷的诉讼机制不健全，司法救济权没有足够的保障。农民没有能力了解征地补偿相关知识标准，维护自己权益，而且很多地区的补偿款主观随意性较大，各地征地区片价或年产值补偿标准不一致，同一地区标准甚至不一。对于农民而言，不仅个人力量弱小、法律意识薄弱，最重要的是维权成本太高。即便出现个人利益诉求，最后往往不了了之。信托公司具有明确的法律主体，有权利、义务、能力维护委托人资产，能够提高农民和集体在征地中的地位，加强其与用地单位的谈判能力，集中解决补偿中出现不合理的问题，有助于农民取得土地发展权的权利[9]。

引入信托机制，科学管理农民财产，保障失地农民未来的生活。农民因征地暴富是农民隐性权益束中社会保障权的特别体现。土地征收可视为土地权利全部转换为最终收益。目前社会中不仅出现补偿不足带来社会的负面影响，也有过度货币化安置农民对巨额征地补偿款非理性使用带来的社会负面影响。随着城市扩建，产业园区的发展壮大，对城市郊区或城乡结合部的土地征收时，农民会一次性获得巨额的征地补偿款，由于此种补偿方式没有在时间维度上针对发展问题作出考量，带来很多负面社会问题。面对巨大的人生转折，在缺少正确消费引导的情况下，部分农民非理性地、铺张地、攀比地使用拆迁补偿款，引发种种乱象，更加值得关注的是“拆二代”，这些未成年的孩子们在暴富之后，心态发生巨大变化，比富、奢侈、厌学的现象比比皆是[10]。固然有当下社会大背景的影响，但更重要的是，农民理财意识的缺乏和有关方面引导的滞后。如何理财、实现补偿款可持续发展，使财富能得以延续，成为很多农村存在的实际问题。为了保障失地农民的长远生计，有必要引入信托机制，将补偿款分为一次性补偿和持续性补偿，一次性补偿拨付于农民，持续性补偿交于信托，由其管理运营使农民的补偿款保值增值，避免农民一次性获得巨额补偿造成的挥霍浪费，从而保障失地农民未来的生活。

5土地征收中信托机制的应用

土地征收中信托机制的引入可视为土地流转中的最终环节，即处于流转的土地面临被征收的情形下，信托机构接受集体委托，形成有力的法律主体，对补偿程序、方式、标准比例有更专业的知识，能够更全面有效地维护保障农民土地隐性权益。

隐性权益束之程序权：①政府发布征地意向公告后，信托公司短时间内得知被征地块面积、坐落、补偿标准、安置方式等，并将专业文字信息译化成农民可以理解的信息，传递于农民，保障农民的征地知情权。②信托公司做好农民工作，及时普及法律知识，如抢栽抢种者不予补偿；并将农民的意见集中处理反馈回政府，确保农民的参与权。③在征地过程中，对政府按照征地区片价或者年产值等标准对被征土地及其附着物进行补偿时实时监督权，将其结果反馈回农民，直至后期补偿款的落实并监督其分配使用，对整个过程实时公布，确保农民的监督权。而且作为农民与政府的沟通桥梁，在矛盾冲突发生前及时遏止。土地补偿款落实之后，信托机构接受农民集体委托，管理村一级土地补偿款，通过账户管理系统化，对补偿款进行分配、使用、监督，既能明确农民得到应有的利益，又能防止少数村干部从中截留违规挪用资金。通过专业人员科学规划设计，将补偿款用与集体发展。

隐性权益束之社会保障权：将集体剩余资金托付于信托，进行管理运营，产生可持续收益，使农民土地保障权转化为信托的持续性收益，同时支付于信托机构的管理运营费用。由于城郊或城中村拆迁，农民会获得巨额的拆迁款，为使其发挥可持续的保障作用，集中部分拆迁款由信托接管，进行资本运作，通过多元化的资产配置，统一管理经营，集中量化，使不可分割集体所有权向可分割的按份共有集体所有权转变[11]，集体资产的产权地权转化成股权，实现资本升值，把农民手中的钱变成可再生的资本，抗击通胀保值增值。同时可尝试部分农民与信托第3方企业对接，让农民获得股东和职工的双重身份，实现农民就业和企业活力结合，使得农民更快的在城市化中实现身份的转换，完成人与土地同步的城镇化。信托资金风险仅次于国债和定期存款，但起步门槛较高，这与目前的农民手中握有巨额补偿款却难觅升值渠道的现状吻合。固定收益信托产品拥有一套严密有效的风险防范机制，通过资产抵押、股权质押、担保公司、个人连带责任保证等，使投资风险降为最低。针对农民补偿款的管理使用，可借鉴互联网金融模式，对资金的使用方向、投入项目、收益情况要公开透明，由此破解资金、理财需求、投资渠道、知识理念4者之间的循环难题。由于信托以信任为基础，需要做好农村致富带头人或有公信力长者的工作，改变农民的理财观念，提高农民投资理财能力，同时引导合理消费，避免出现农民因征地暴富后引发新的社会问题。

隐性权益束之土地发展权：信托公司中具有专业知识的团队对被征收地块进行资产评估，协商安置方式，并作为“拆迁中介”的角色，进行整体拆迁谈判[12]，维护农民利益。同时在了解民意与政府导向前提下，为农村土地改革提供新方向，为确定土地发展权收益分配的合理比例提供依据。

6结语

土地征收中的信托机制是创新土地收益分配的新思路，是安置多元化的体现，能够促使风险与收益结构更加合理，调整机制框架以实现和谐发展。信托机制在农用地流转、农用地征收补偿款分配、宅基地征收资产评估、拆迁补偿款的可持续发展等方面能够起到重要作用。引入信托机制，需要政府的引导介入，警惕伪信托公司混入，对信托公司进行评估，落实高标准的进入准则、严格的退出机制，以确保行业的规范性、专业性。同时对人才的专业能力要求较高，即需要土地方面的知识，如土地征收资产评估、程序流程，又需要对征地补偿款的管理监督等金融方面的知识。因此在未来农村土地市场规模日渐增长的驱动下，应着重培养兼具土地与金融的综合性人才以满足市场的发展需求。随着农民权益重视度不断提高，土地确权，城乡建设用地市场等进程地推进以及相应法律法规的完善，土地信托将会蓬勃发展。

参考文献：

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[6]万磊.土地发展权的法经济学分析[J].重庆社会科学，2005(9).

[7]胡兰玲.土地发展权论[J].河北法学，2002(3).

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[10]黄中廷，陈涛.从共同共有到按份共有的变革[M].北京：中国农业出版社，2004.

Application of Trust Mechanism in Ffarmers’ Land IimplicitRights Protection

Wang Kai,Wang Xiaoming

(CollegeofGeographyandEnvironment,ShandongNormalUniversity,Ji’nan250014,China)

Abstract:Farmers’ land rights can be divided into explicit rights bundle and implicit rights bundle, which reflected in the rural collective land ownership rights of land transfer and land acquisition. With the experience of land transfer, trust mechanism is introduced into land acquisition to resolve land conflicts, coordinate land rights of all parties and produce land compensation sustainable benefits. As collective farmers’ trustee, trust institution can give maximum protection to farmers’ land rights. Conclusion: trust mechanism in land acquisition can be regarded as the final link of land transfer trust. When farmers have land rights demands because of the unreasonable land acquisition compensation, as a representative of farmers, trust institution can be a powerful legal subject to protect the land rights of farmers. After farmers get a huge compensation payments, trust mechanism can give playto trust property management capabilities to enable compensation to play the role of sustainability value-added. It can convert farmers’ land rights into trust benefits to protect farmers’ life in the future.

Key words:land acquisition; implicit rights; land rightsprotection; trust mechanism

收稿日期：2016-04-02

作者简介：王凯(1989—)，男，山东师范大学地理与环境学院硕士研究生。 通讯作者：王筱明(1970—)，女，副教授，博士，主要从事为土地评价与规划相关专业的教学与研究工作。

中图分类号：

文献标识码：A

文章编号：1674-9944(2016)10-0241-04