林业执法改革的途径与方法探讨

张茂付，吴夏华，孟俊国

(浙江省庆元县林业综合执法大队，浙江 庆元 323800)



林业执法改革的途径与方法探讨

张茂付，吴夏华，孟俊国

(浙江省庆元县林业综合执法大队，浙江 庆元 323800)

分析了林业执法改革的重要性与紧迫性，探讨了林业执法改革的途径和方法，详细阐述了庆元县木材检查总站创新完善行政执法体制机制，包括转变木材运输监管队伍职能，进行改革的主要做法和发挥的成效，以期提供参考。

林业；行政管理；转型升级；执法改革

1　引言

庆元县是中国生态环境第一县，是浙江省乃至全国重点林业县，全县森林面积251.7万亩，占土地总面积的87.6%，森林覆盖率高达86%，活立木蓄积1100万m3，农民人均收入60%以上来自林业及与林业相关产业，林业在县域经济占有重要地位[1]。

近年来，为有效整合执法队伍，适应集体林权制度改革的需要[2]，庆元县针对国家木材运输监管政策调整后，木材运输检查工作量大幅降低以及林业行政执法体制职能交叉、多头执法的实际，积极应对，大胆创新，以木材运输监管队伍为基础，成立林业综合执法大队，转变监管队伍职能，赋予新的地位和使命，有效理顺了执法体制，提高了林业行政执法水平。

2　林业执法改革的必要性和紧迫性

2.1林业执法改革是党中央对林业行政执法工作提出的新要求

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出“创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任”。这是党中央对林业行政执法工作提出的新要求。新行政诉讼法及相关司法解释都进一步严格了行政执法资格准入和执法主体适格等司法审查标准，对行政执法提出了更高的标准和要求。现阶段我国林业行政执法体制由于历史、经济等原因存在诸多不足，如权责不清、权力分配混乱等，严重影响了我国林业执法活动的有序开展，进而在一定程度上制约了我国林业事业的发展[3]。

2.2林业执法改革是党中央对林业行政执法工作提出的新要求

木材运输监管队伍长期从事木材运输执法工作，林业行政执法经验相对丰富。在2008年前为顺利完成林业“两金”征收，保障林业发展正常运转，基层木材检查站(巡查大队)在保护森林资源和维护林区治安稳定等方面发挥了不可替代的作用。2013年，国家对木材运输监管政策进行调整，凭证运输的范围减少，木材运输检查工作量大幅度降低。以主要交通线路的基层木材检查站为例，日常工作依法检查木材运输证、森林植物检疫证等工作量平均都减少3/5左右，有的木材检查站甚至出现全年零记录的情况。

面对这种形势，庆元县清醒地认识到，如果不进行改革，木材检查站即面对被边缘化的趋势，一大批执法人员将面临被内部分流消化或下岗的危机。建立健全林业的法律体系,实行依法治林,依法兴林,是适应我国现代林业建设可持续发展的需要[4]。为此，根据浙江省林业厅森林资源处领导到庆元考察调研时的指导意见，庆元县主动适应引领新常态，深化改革创新，率先在全省提出基于木检执法队伍设立林业综合执法大队的构思。此举得到了各级领导和部门的大力支持，浙江省林业厅将庆元县纳入第二批林业综合行政执法试点单位。

3　林业执法改革的途径和方法

3.1完成整合机构，破解边缘化困局

我国林业行政执法现存的问题，其重点不在于修补，而是应从整体体制方面入手来改革执法机制[5]。2013年12月，经庆元县机构编制委员会批准设立“庆元县林业综合执法大队”，为公益一类事业单位。实行“三块牌子、一套人马”，即“县林业综合执法大队、县木材检查总站、县木材运输巡查大队”合署办公模式。下设2个执法中队(巡查中队)，5个木材检查站。执法中队(巡查中队)负责林业行政案件查处和县乡道木材运输巡查监管职责；木材检查站仍然负责木材运输监管职责。

3.2职能划分，强化林业执法大队执法、监管能力

在林业行政执法职能整合上，调整为县林业综合行政执法大队具体承担林业行政执法、木材运输监管职能(森林公安局、森林植物检疫部门原有职能不变)；局林政科、乡镇(街道)林业工作站等部门承担行政管理任务，局法制科承担执法监督任务。同时，明确林业行政案件的现场检查(勘验)按照属地管理原则由案件所辖林业工作站负责。其他科室和单位不再承担林业行政执法职能。林业的可持续发展战略就包括了林业行政执法,如果能做好林业行政执法,对于林业的未来有着决定性的影响[6]。

3.3依法实践，顺利推进林业综合改革

为顺利推进庆元县林业综合改革，根据浙江省政府《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的意见》文件精神和浙江省林业厅安排部署，庆元县制定了《庆元县林业综合行政执法试点方案》，将综合行政执法工作与林业部门职能转变和机构改革，事业单位改革，规范行政权力运行，加强事中事后监管有机结合，总体设计，分步实施，重点突破，有序推进。建立健全《执法责任制》、《执法错案和过错责任追究制》、《林业监察巡查制度》、《重大林业违法案件审查备案制度》等，进一步规范林政执法案件的执法办案程序及执法案卷管理工作，提高执法办案能力。建立健全《林业综合执法内部运行机制》、《档案管理制度》，进一步完善内部管理制度，提升管理水平。建立健全首问负责制、限时办结制、执法公开制，进一步完善对外服务制度，增强执法人员公仆意识和服务意识。中共中央、国务院作出了《关于加快林业发展的决定》，是我国实施以生态建设为主的林业发展的法律保障。建立完善林业综合执法与公安执法等部门联动机制，实现林业综合行政执法机构与林业主管部门、专业管理机构之间资源共享，形成协调、高效的执法运行机制。

4　庆元林业综合执法改革试点成效分析

随着我国市场经济建设和政治体制改革的不断深入,各项林业行政管理制度按照依法治林的方略逐步建立起来[7]，庆元县林业综合执法大队组建以来，明确了木材运输监管队伍新的地位和新的使命，极大地调动了执法人员的工作主动性和积极性，多次开展全县性严打涉林违法专项行动，加大林业执法打击力度，当地涉林行政、信访案件发案率明显减少，为林区经济社会建设和森林资源保护发挥了重要作用。

4.1有效保障执法的公正性和权威性

合理配置执法力量、科学划分执法权限，是完善执法体制、提高监管效能的基础。庆元县林业综合执法改革后明确了林业综合执法大队和法制科、林政科、野生动植物保护站、乡镇(街道)林业工作站等单位(科室)之间的执法监督、行政处罚、技术检验职能分工，明确了森林公安分局和林业综合执法大队的职责，从体制上有效保障执法的合理性、公正性和权威性。

4.2有效提高执法效率和办案质量

改革后将分散的执法职能集中到林业综合执法大队，实行专业化管理，再通过培训学习和执法实践，不仅提高了执法的效率，更提高了办案的质量，有效的打击了涉林违法犯罪，促进了森林资源的保护。针对严峻的森林防火形势，执法大队积极主动开展火灾隐患排查，严厉打击野外非法用火，全力查处森林火灾行政案件，充分发挥了警示和震慑作用，有效遏制和减少了森林火灾的发生。建立健全森林资源防控体系，主动参与排查、化解、调处山林权属纠纷，努力构建平安和谐林区，有效保护了森林资源安全，实现了林区资源监管总体稳定。如2014年9月，在接到“有人将利用客运班车贩运活体野生动物至福建出售”的群众举报后，执法大队立即设立多道执勤点进行全天候严密布控，成功拦截嫌疑客车，当场查获国家二级保护动物野生眼镜蛇1条、省一般保护陆生野生动物王锦蛇等25条蛇类活体。

2014～2015年，庆元县林业综合执法大队共受理并办结林业行政案件105起、查处非法运输木材案件472起，依法移送刑事案件5起，化解涉林矛盾纠纷25起，排查案件线索29起,没有发生行政复议或行政诉讼案件。

4.3有效解决木检执法职能转化问题

庆元县木材检查总站经编办核准编制40名，现有在职人员39人，随着国家对木材运输检查政策的调整，木材运输证、森林植物检疫证等日常检查数量大幅度减少，木材运输检查职能开始渐渐弱化。改革以木材运输监管队伍为基础成立林业综合执法大队，赋予监管队伍新的职能，实现了其职能转变，同时保障了林业行政执法队伍的稳定和工作的推进。

5　结语

庆元县在林业综合执法改革中做出了一些有益的探索和创新，继续坚持以林区问题为导向，以生态建设为引领，紧紧抓住理念更新、机制完善、科技运用、能力提升等关键点，积极探索，大胆实践，在推进林业综合执法改革工作中创造积累经验。改革后进一步理顺林业行政执法体系，规范林业行政执法行为，加大林业行政执法力度，提高林业行政执法效率[8]。笔者认为，林业综合执法改革必须在机制方面有所突破，应以省为总体，以县为单元，扩大试点，推进林业综合执法改革循序渐进。

庆元县以木材运输监管人员为基础的林业综合执法改革是贯彻党的十八届三中、四中全会关于深化综合行政执法体制改革的要求部署，加快政府职能转变、加强事中事后监管的重要举措。改革坚持先行先试，将内设的多个执法单位和执法队伍加以合并，由新的综合执法机构统一行使行政处罚权，形成权责明确、监管有效、保障有力的林业综合执法管理体制，建设一支政治坚定、行为规范、业务精通、作风过硬的林业综合执法队伍，切实维护林区社会稳定，努力构建生态林业发展新优势。

[1]张成岳.庆元林业——山农致富的希望[J].浙江林业,2006(11):12.

[2]吴夏华.庆元县林业局“一周一课”强化行政执法队伍建设[J].浙江林业，2013(6)：28.

[3]郝志一.我国林业行政执法体制研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2014.

[4]王瑛娜.我国林业综合行政执法研究[D].哈尔滨：东北林业大学，2010.

[5]薛丹丹.林业行政执法研究[D].长春：吉林大学，2007.

[6]赵长柏.强化林业行政执法的相关措施分析[J].北京农业，2011(36)：110～111.

[7]谌东华.林业行政违规现象的探讨[J].福建林业科技，2006(3)：207～210.

[8]刘冠宇.关于推进林业综合行政执法改革的思考[J].北京林业管理干部学院学报，2006(2)：28.

Approach and Methodology of Deepening Reformof Forestry Law Enforcement

Zhang Maofu, Wu Xiahua, Men Junguo

(QingyuanPrefecturalForestryComprehensiveLawEnforcementSquads,Qingyuan,Zhejiang323800,China)

Deepening the reform of administrative management system and promoting the construction of the rule of law in Zhejiang Province,according to the adjustment of the state's policy about the wood transportation based on warrant, Qingyuan County promptly built an agency of the comprehensive law enforcement, in which the wood inspection agency is the main party, in order to reinforce forest resources conservation. In this paper, we detaily introduced Qingyuan County's master station of the wood inspection's main practice and actual performances in innovating and improvingthe system of administrative law enforcement,intransformingthe wood transportation inspection agency'sfunctions.It is an attempt for further widespreading the reform of forestry law enforcement in the whole province.

forestry; administrative management;transformation and upgrading;reform of law enforcement

2016-06-23

张茂付(1978—)，男，工程师，主要从事林业资源监管和生态保护工作。

吴夏华(1973—)，男，工程师，主要从事林业资源监管和技术推广工作。

S7

A

1674-9944(2016)15-0216-03