产业园区规划环评如何发挥污染源头控制作用

徐太海，赵志远

(1.大庆师范学院，黑龙江 大庆 163712；2.黑龙江大学环境科学研究所，黑龙江 哈尔滨 150080)



产业园区规划环评如何发挥污染源头控制作用

徐太海1，赵志远2

(1.大庆师范学院，黑龙江 大庆 163712；2.黑龙江大学环境科学研究所，黑龙江 哈尔滨 150080)

摘要：指出了预防是环保的第一要务，规划环评作为污染源头控制的重要手段，在环境管理过程中起着重大的作用。由于规划本身的复杂性，影响因素的多样性，实施过程中过多的不确定性等因素，目前的规划环评在实际操作过程中还有许多问题。结合近期环保部颁发的相关文件，以产业园区规划环评为例，从加强规划环评与项目环评的联动机制、切实发挥规划环评优化空间开发布局、推进环境质量改善和推动产业转型升级等多个角度分析了规划环评如何更有效地发挥源头预防作用，以对相关规划开展环评工作提供参考。

关键词：规划环评；源头控制；联动机制；环境质量；环境准入

1引言

污染防治，防在前、治在后，预防是环保的第一要务。这就要求通过规划环评在决策链前端的早期介入，将“源头严防”理念有机融入产业规划、城市规划、流域与区域规划中，环境产生严重的、不可逆影响的，实际上往往不是建设项目，而是相关规划，然而规划环评长期滞后于建设项目环评。近期出台的系列环评制度性文件从不同方面促使环评可以参与宏观综合决策并发挥源头预防的作用。其中，《关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行)》[1]提出，切实推进在规划环评中严守“空间、总量、准入”3条红线，充分发挥规划环评优化空间开发布局、推进环境质量改善和推动产业转型升级的作用。《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》[2]则是强化了规划环评的刚性约束，推动项目环评落实规划环评成果，形成联动反馈的内部工作机制。《关于开展规划环境影响评价会商的指导意见(试行)》[3]提到，在环境问题较为突出的区域、流域实行规划环评会商，推进区域、流域环境污染联防联控。以产业园区规划环评为例，从多个角度分析规划环评如何更有效地发挥源头预防作用，对相关规划开展环评工作有一定的借鉴意义。

2加强空间管制、总量管控和环境准入的产业园区规划环评

2.1强化空间管制，优化空间开发格局

加强空间管制，是指在明确并保护生态空间的前提下，提出优化生产空间和生活空间的意见和要求，推进构建有利于环境保护的国土空间开发格局。

目前处于“十三五”规划的初期阶段，也是部分规划的修编阶段，结合部分产业园区规划案例，关于工业用地普遍存在规划面积较大的问题，而过大的规模势必会造成更为严重的累积影响[4]。一个县区级的产业规划，动辄十几平方千米，某些地区产业园规划面积几乎与居民集中区面积持平，存在于土地利用与规划不符等现象，因此应结合区域特征，强化开发边界管制，当生产、生活空间与生态空间发生冲突时，按照“优先保障生态空间，合理安排生活空间，集约利用生产空间”的原则，对规划空间布局提出优化调整意见，以保障生态空间性质不转换、面积不减少、功能不降低。目前，在规划环评开展过程中，许多地区的生态功能区划、生态红线划定等工作尚未完善，在规划环评开展过程中缺乏有效的依据，因此，应加强区域生态保护规划等相关工作。

2.2严格总量管控，推进环境质量改善

加强总量管控，是指应以推进环境质量改善为目标，明确区域(流域)及重点行业污染物排放总量上限，作为调控区域内产业规模和开发强度的依据。根据规划区域及上下游、下风向等周边地区环境质量现状和目标，考虑气象条件、水文条件等相关因素，按照最不利条件分析并预留一定的安全余量，提出区域(流域)污染物排放总量控制上限的建议，作为区域(流域)污染物排放总量管控限值。综合分析环境质量改善目标、排放现状、减排成本和技术可行性，确定区域污染物排放总量削减的阶段性目标。当区域环境质量现状超标或重点行业污染物排放已超出总量管控要求时，应根据环境质量改善目标区域环境，提出区域或者行业污染物减排任务，推动制定污染物减排方案以及加快淘汰落后产能、促进产业结构调整、提升技术工艺、加强节能节水控污等措施。必要时，可提出暂缓区域内新增相关污染物排放项目建设等建议，控制行业发展规模，推动环境质量改善。

污染物排放总量控制，是将排入某一特定区域环境的污染物量控制或削减到某一要求的水平之下，以限制排污单位的污染物排放总量。污染物排放总量的确定一般而言有正推法和反推法2种方法。正推法依据是一个既定的环境目标或污染物削减目标，以限定排污单位污染物排放总量，称为目标总量控制，这种方法从污染源的可控制性出发，强调控制目标，强调技术、经济的可行性。反推法依据是区域环境容量，反推允许排入区域的污染物总量，称为容量总量控制，这种方法强调环境目标，强调环境、技术、经济三者统一。

对于产业园区而言，大气总量控制对策一般可从以下几个方面提出：保证热电厂及企业锅炉的脱硫脱硝设施投入运行，脱硫脱硝效率与运行率达到设计要求；燃煤选择低硫煤，锅炉采用低氮燃烧技术进一步削减SO2和NOx的排放量；优化产业园区内的能源结构，鼓励采用清洁能源；强化运行管理，实施动态跟踪观察，采用节煤等措施，电厂在生产过程中应该强化运行管理，提高生产管理水平，采用节煤措施，提高燃煤的利用效率，这样也可以进一步减少SO2、NOx的排放量；应积极提高工艺水平，严格限制入区企业生产工艺，至少应达到国内先进水平。

对于总量控制的综合建议，可从以下几个方面着手：全面落实总量控制要求，实施化学需氧量、氨氮、SO2和NOx主要污染物排放总量控制制度。项目开工建设必须满足的土地、环保、节能等“六项必要条件”，要控制高耗能、高污染行业过快增长，加快淘汰落后生产能力，完善促进产业结构调整的政策措施，积极推进能源结构调整，制定促进服务业和高技术产业发展的政策措施。加快节能减排技术研发，加快技术产业化示范和推广，建立节能减排技术服务体系，建立重污染行业退出机制，提高污染行业准入条件，推进环保产业健康发展，加强国际交流合作。依法关闭不符合国家产业政策、污染严重、浪费资源能源的企业。不断优化产业结构，强制淘汰化工、印染、造纸等行业的落后产能和工艺设备，鼓励发展能耗低、清洁生产水平先进的工艺。提高环境准入门槛，严格落实限制“两高一资”各项政策，强化项目“区域限批”和“行业限批”。加强城镇污水处理厂和国控重点污染企业的监督检查。完善污染减排统计、监测、考核“三大体系”，建设运行监督制度。完善中控系统和在线监测系统管理，实时监控主要生产设备、治污设施运行状况，推进减排监测体系建设。为有效控制环境污染，改善环境质量，对排放污染物实施定量化管理，实现排污企业持证排污、加强环境监管，按证排污。加强工业行业水污染物减排管理。加大工业点源污水治理力度，强化工业企业污水治理和中水回用，鼓励工业园区污水集中处理。继续加大污染治理和工艺技术改造力度，提高工业污染治理技术水平。加大资金投入力度对污水处理厂进行升级改造，推进雨污分流，加强污水处理设施运营监管，提高污水集中收集率。推行畜禽养殖污染防治，鼓励养殖小区、养殖专业户和散养户将污染物统一收集和治理，按照综合利用优先，“资源化、无害化和减量化”的原则，改进养殖方式，大力推行清洁养殖。加快建设养殖场沼气工程和畜禽养殖粪便资源化利用工程，保证区域污染物排放总量平衡。

2.3明确环境准入，推动产业转型升级

加强环境准入，是指在符合空间管制和总量管控要求的基础上，提出区域(流域)产业发展的环境准入条件，推动产业转型升级和绿色发展。

目前产业园区规划一般产业定位明确，功能分区合理，然而由于规划面积过大等问题，园区引入企业往往不能完全按照功能分区入园，存在布局不合理现象，应在充分论证的基础上加强产业园区准入条件的限制。环评应重视各项污染物的排放标准[5]，对于相同产业，由于工艺不同，其环境影响也有较大的差别[6]，如同属食品行业，深加工与初加工耗水量、污染物排放量有很大的区别，同样是制药企业，原料药生产，制药过程中的发酵工序、烘干工序等的环境影响也较其他药品生产工艺污染大，因此加强环境准入条件除了要以较为准确的总量判断和空间管制为基础以外，还应加强产业类型及污染工序分析。

按照当前的相关规定，在环境准入条件的分析上，可以从以下几个方面着手。

总体要求：引进符合国家产业政策和清洁生产要求、采用先进生产工艺和设备、自动化程度高、具有先进可靠的污染治理技术的项目，禁止工艺落后、设备陈旧、污染严重的项目入区；优先引进无污染、轻污染的企业，鼓励具有先进的科学环境管理水平、符合工业区新区产业定位的项目入区；根据本地区环境承载能力控制工业新区合理的发展规模，严格控制特征污染因子的排放总量。有特征污染因子排放的项目入区应慎重；按照《产业结构调整指导目录(2011年版)》修订版的要求引进项目。

鼓励引进项目：科技含量高、无污染或轻污染、产品附加值高、清洁生产水平高的高新技术类项目；排水量小、干扰不大、低能耗、低污染类的企业；“三废”经过治理后能实现稳定达标排放的项目；采用有效地回收、回用技术，包括余热利用、各种物料回收套用、各类废水回用的项目；利用工业区内其他企业的产品、中间产品和废弃物为原料的，或能为其他企业提供生产原料，构成“产品链”、能实现“循环经济”的项目。

限制引进项目：不符合开发区产业定位、污染排放较大的行业；高水耗、高能耗、高物耗、清洁生产水平低、水的重复利用率低的项目；加强入区项目环境管理，结合开发区环境容量严格控制入区项目污染物排放总量指标，不符合开发区污染物总量控制要求的项目限制进入开发区；结合园区产业定位，应限制发展生物发酵产业入园；从功能布局上避免交叉污染企业入区；限制产能盲目发展的产业。

禁止引进项目：不符合国家产业政策和相关规划、不符合国家环保政策、污染物排放不达标的项目；排放“三致(致畸、致突变和致癌)”污染物、难降解的有机污染物和“三废”排放不达标的项目；污水预处理达不到开发区污水处理厂接管标准的项目。

3加强产业园区规划环评与建设项目环评的联动工作

《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》指出加强规划环评与项目环评联动，是指进一步强化规划环评对项目环评的指导和约束作用，并在建设项目环境保护管理中落实规划环评的成果，切实发挥规划和项目环评预防环境污染和生态破坏的作用。意见提出重点领域应加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作，意见中的重点领域的规划环评是指包含重大项目布局、结构、规模等的规划环评，包括产业园区规划环评、公路、铁路及轨道交通规划环评、港口、航道规划环评、矿产资源开发等相关领域的规划环评。对于具有指导意义的综合性规划，其规划环评原则上不作为与项目环评联动的依据。

产业园区规划环评。应以推进区域环境质量改善以及做好园区环境风险防控为目标，在判别园区现有资源、环境重大问题的基础上，基于区域资源环境承载能力，针对园区规划方案，在主体功能区规划、城市总体规划尺度上判定园区选址、布局和主导产业选择的环境合理性，提出优化产业定位、布局、结构、规模以及重大环境基础设施建设方案的建议；提出园区污染物排放总量上限要求和环境准入条件，并结合城市或区域环境目标提出园区产业发展的负面清单。重点领域的规划环境影响报告书，应结合具体规划特征和环评工作成果，在环评结论中提出对规划所包含的项目环评的指导意见。对于项目环评可以简化的内容，应提出合理的简化清单；对于需在项目环评阶段深入论证的，应提出论证的重点内容。此外，对于已开发建设的园区应加强回顾性评价[7]。

产业园区规划环评与园区内建设项目环评各个项目相辅相成。总体上，单项工程环评要服从产业园区规划环评的相关要求，许多在规划环评中不能具体落实解决的问题在单项工程中解决，单项工程环评总的遵循原则是不能与规划环评结果相抵触。在单项工程环评时可以进行适当简化，如环境现状评价及环境容量核算可以从简，但仍应加强工程污染源分析、环保措施分析(优先落实规划要求的相应环保措施)、清洁生产分析、环境风险评价、污染物排放总量控制分析等内容。

4结语

规划环评作为污染源头控制的重要手段，在环境管理过程中起着重要的作用。产业园区规划环评目前在我国多地开展并已经起到了一定的指导作用，然而由于规划本身的复杂性，影响因素的多样性，实施过程中过多的不确定性等因素，目前的规划环评在实际操作过程中还有许多问题。在今后的相关工作中，应加强规划环评与项目环评的联动机制，切实发挥规划环评优化空间开发布局、推进环境质量改善和推动产业转型升级的作用。

参考文献：

[1]环境保护部.关于规划环境影响评价加强空间管制、总量管控和环境准入的指导意见(试行) [S].北京：环境保护部，2016.

[2]环境保护部.关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见[S].北京：环境保护部，2016.

[3]环境保护部.关于开展规划环境影响评价会商的指导意见(试行)[S].北京：环境保护部，2016.

[4]XU T H，ZHANG L，ZHANG Y． Comparison of quantitative evaluation methods in ecological carrying capacity[C]//2008 Pro-ceedings of information technology and environmental system sciences.Jiaozuo：School of computey science, Henan Polytechnic University,2008(2):359～363．

[5]宋冰，王靖淳，周军．浅谈环评审批工作中的环评报告审查[J]．环境科学与管理，2015，40(11)：191～194．

[6]XU T H，PENG X R，MA S Y． Calculation and application of the models in the Strategic Environment Assessment(SEA)[C]//Proceedings of the 2009 International Symposium on Environmental Science and Technology.Shanghai:China Encivonmenttal Science Institute, Donghua University, Beijing Institute of Technology, et，2009(2):147～149．

[7]黄影．规划环境影响评价中回顾性评价重点探讨[J]．绿色科技，2015(11)：174～175．

How to Play the Role of Pollution Source Control by Industrial Park PEIA

Xu Taihai1, Zhao Zhiyuan2

(1.DaqingNormalUniversity,Daqing163712,Heilongjiang,China;2.InstituteofEnvironmentalScience,HeilongjiangUniversity,Haerbin150080,Heilongjiang,China)

Abstract:Prevention is the first priority of environmental protection.The PEIA, as an important means of pollution source control, plays a major rolein the process of environmental management. Due to the complexity of planning, the diversity of factors, the implementation of many uncertainty factors in the process , the PEIA also has many problemsin the actual operation. Combined with the Ministry of Environmental Protectiondocuments recently, wetook the industrial park PEIA for example.From multiple perspective such as strengthening the linkage mechanism of PEIA and project EIA, making full use to the PEIA optimized spatial development layout, promoting the improvement of the quality of the environment and promoting industrial transformation and upgrading,thisarticle analyzedhow to more effectively play a preventive effect of pollution source by the PEIA .It wouldprovide reference for the relevant PEIA.

Key words:PEIA; pollution source control; linkage mechanism ; environmental quality; environmental admittance

收稿日期：2016-03-27

基金项目：大庆师范学院博士科研启动基金(编号：11ZR19)

作者简介：徐太海(1981—)，男，满族，讲师，工程师，博士，主要从事为环境保护与生态修复技术的研究工作。

中图分类号：X501

文献标识码：A

文章编号：1674-9944(2016)10-0058-03