政府在科技创新引领地方经济发展过程中的作用及举措

张广东

（周口市人民政府，河南　周口　466000）

政府在科技创新引领地方经济发展过程中的作用及举措

张广东

（周口市人民政府，河南周口466000）

在新常态背景下，经济增长从高速向中高速转化，此背景下的地方经济发展动力，各界对科技创新寄予了厚望。怎样更好发挥科技创新这个“牛鼻子”作用，需要政府明确自身的功能和定位，更加科学的加以引导，在科技体制改革、科技成果转化、创新环境监督、科技经济融合等方面提供更好的服务，为科技创新在促进地方经济发展中起到更大的引擎作用来保驾护航。

政府引导；科技创新；经济发展

1　背景及内涵

1.1当前经济形势下科技创新的必要性

目前，中国经济进入了7%左右的中高速增长的新常态，经济发展逐步呈现出新的特点：从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体，城乡区域差距逐步缩小，居民收入占比上升，发展成果惠及更广大民众；从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。“十三五”期间，必须充分考虑到这些新的特点、趋势和要求，按照适应新常态、把握新常态、引领新常态的总要求进行战略谋划。2016年中央经济工作会议指出，推进供给侧结构性改革，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是适应和引领经济发展新常态的重大创新，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。

推动经济发展有两个直接因素：一是提高生产要素配置的效率；二是增加资本、劳动力和土地等生产要素的投入。从更多依靠要素投入向更多依靠创新驱动的转变是生产力发展的必然趋势，也是经济发展新常态的一个重要表现［1］。当前，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，这既给我国发展带来巨大挑战，也给我们提供了赶超发达国家的难得历史机遇。从国际经验上看，二战后只有少数经济体从低收入迈向高收入，跨越“中等收入陷阱”实现现代化，他们的一条重要经验在于紧紧依靠科技创新打造了竞争的新优势。因此，以创新驱动发展的战略实质上也是一个打造先发优势的战略。

1.2科技创新和地方经济发展的内涵

创新概念最早由美籍奥地利学者约瑟夫·熊彼特提出，他把创新理解为“建立一种新的生产函数”，也就是把关于生产要素和生产条件的“新组合”引入生产体系，他认为，创新是发明的第一次商业化应用，只有将发明引入生产体系才能成为创新［2］。科技创新，既包括新知识、新技术、新工艺、新发现或者新发明的创造，又包括改造旧事物并使其得以出现新的组合方式出现来为生产服务。科技创新不但是科学技术知识的创新，也是生产过程中的物质和技术条件的创新，更是人力资源素质或劳动技能水平的创新。科技创新的主体既包含企业、大学和科研机构这样的直接主体，又包含政府、市场和金融机构之类的间接主体。科技创新的过程是政府为主导、企业为主体、市场、科研机构和金融组织等其他多元素要素共同参与的合力发挥作用结果，具有系统性特点。

经济增长是一国或一个区域在一定时期内产品与服务总产出量的增加，一般用国民生产总值来计量。而经济发展不仅是产出的增加，还要伴随着产出结构的改善和资源配置的优化。如果说经济增长是一个单纯的“量”的概念，那么经济发展就是多层的“质”的概念，包括国民的平均生活质量，以及整个经济结构、社会结构等的总体进步。地方经济发展是指地方由不发达状态转入发达状态，是一个包括经济增长、结构升级、技术创新、社会福利提高等在内的更为宽泛、更为深刻的过程。

1.3科技创新对地方经济发展的作用

首先，科技创新为地方经济发展创造新的增长点。地方经济发展可以凭借区域内的自然资源优势、已有的产业优势和“原始积累”来发展本区域的经济，但地方经济进一步发展的话，还需要依托区域科技创新来不断开拓地方经济新的增长点，来带动整个地方经济的增长。其次，科技创新加快经济增长方式从粗放型到集约型的转变。从社会发展历程来看，科技不仅提高了人类认识和改造自然的能力，而且推动了人类对资源的加工不断向纵深方向发展，以小投入换取高产出，实现人类的经济原则。生产者根据市场需求，从利润最大化原则出发，紧紧依靠科技进步，合理而有效地配置和利用各种经济资源，不断降低产品在生产和销售过程中的成本，以最小的投入换取最大可能的产出，企业因此实现集约增长。科技发展过程自身具有自我繁殖性和加速性，使得科技进步呈几何级数发展［3］。华为公司2015年研发投入92亿美元进行新技术和新产品的研发，占销售额的15%，已经超过苹果的85亿研发投入，占销售额3.5%。目前，华为累计中国申请专利52 550件，而去年华为消费者BG共申请专利9 000件，其中，中国申请6 200件，境外申请2 800件。在全球设立了16个研发中心、45个培训中心、36个共享中心。正是全球研发布局，让华为聚集了全球最优秀的人才进行协同创新。依靠全球创新，华为成为世界最大的通信解决方案提供商和第三大手机厂商。再次，科技创新推动区域产业结构优化升级。科技创新一方面打破技术体系的内在平衡，形成新的产业和新业态；另一方面，新产品、新技术、新材料等的发明及应用，扩大了社会分工范围，形成新的生产门类和部门。各创新主体的互动，形成新动力，推动连锁反应，加快创新扩散，推动创新从企业创新扩散到产业创新，从单个产业创新扩散到产业集群的创新，最后推动整个区域产业结构升级。最后，科技创新可以提高地方经济竞争力水平。地方科技创新不断优化创新资源配置，加强创新主体间的互动，从而提高整个区域的创新能力和创新水平，提高区域核心竞争力，使区域主导产业、支柱产业在国内和国际市场保持竞争优势。

2　政府主导的必要性及措施

2.1政府主导的必要性

中共十八届三中全会提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。科技创新的发展引领人类社会不断地进行跨越式发展，但它始终离不开政府对科技创新的重视，面对经济模式与工业技术的不断革新，科技创新也面临着各种各样的问题，政府在顶层设计上规划科技创新战略时必须符合科技创新发展的需要，引导更加多元地参与主体与竞争机制，优化创新环境，促进科技创新产业化。

国家创新系统学派的代表人物弗里曼在《技术政策与管理绩效：日本的经验》一书中，根据作者本人对日本的观察经验，首次提出并阐述了“国家创新系统”学说。他在考察日本时发现，技术创新体系主要由政府的政策、教育培训、企业及其研究与发展、产业结构等四个因素构成，其中政府的政策对其他因素都能产生影响，政府的除了通过制度安排创造有利于创新的政策环境外，还能够对科技创新的各种资源进行有效合理的配置。通过对技术创新的本质和各个层次的分析，最后指出技术赶超不只是个别技术的赶超，而是技术经济范式的转变和赶超，依赖于国家创新系统对技术创新资源的集成能力、集聚效率和适应性效率。当前，德国提出并实施工业4.0战略，是其应对最新技术发展，全球产业转移，以及自身劳动力结构变化的国家级战略；美国也于2012年启动的“先进制造业国家战略计划”，这一被称为“再工业化”的战略提出要发展包括先进生产技术平台、先进制造工艺及设计与数据基础设施，“自上而下”的重塑制造业，两国均把推进信息技术和制造技术的融合上升到国家战略，依靠政府在政策和资金层面提供强大的支持。

2.2地方政府主导的必要举措

2.2.1做好科技管理的引导和监督。科技创新要取得突破，不仅需要基础设施等“硬件”支撑，更需要制度等“软件”保障。近年来，我国科技“硬件”条件得到很大改善，而“软件”环境改善则相对滞后［4］。

第一，应更加注重科学编制科技创新战略发展规划。科技创新体系建设需要有明确规范的体系建设的时间、步骤、任务与目标等，科学合理的科技创新战略规划有助于提高创新体系运作的效率。

第二，组织重大工程建设，带动科技创新。培育一批拥有核心技术和持续创新能力的创新型大企业，充分发挥科技创新在全面创新中的引领作用。从国际经验看，国家重大工程是技术运用、技术集成和技术创新的主战场。20世纪，美国政府分别通过实施阿波罗星球大战计划、曼哈顿工程、信息高速公路工程等大项目带动了核技术、航天航空技术、电子信息技术的不断创新。2016年5月，我国发布的《国家创新驱动发展战略纲要》中，在关系国家安全和长远发展的重点领域，也注重部署一批重大科技项目和工程。

第三，健全科技创新法治建设，加大执法力度。地方政府在科技创新活动的法治建设中，具有纠纷仲裁人的身份和权力，要在协调各主体、调解各类纠纷、引导规范各式创新力量方面起到重要作用。要基于有利于区域技术创新的前提，协调解决技术和经济上的纠纷，把各主体导入到市场经济建设上来［5］。

2.2.2创造科技创新良好环境。要深化科技体制改革，坚决扫除阻碍科技创新能力提高的体制障碍，有力打通科技和经济转移转化的通道，优化科技政策供给，完善科技评价体系，营造良好创新环境［6］。一般来说，政府对科技创新的外在因素的控制力较强，地方政府可以建立良好高效的环境，为区域科技创新提供及时、有效、合理的创新要素，在区域内实现科技创新资源的合理配置，提高科技创新的效率，促进区域科技创新活动的拓展。

多年来，我国地方政府通过加大对技术进步的奖励，发展技术市场；加强高新技术产业发区建设，优先发展高科技产业；完善人才交流政策，科学优化选拔任用机制；合理分配开发与研究的投入，对科研院所、高等院校等申请相关项目等多个方面发挥政府的主导功能，极大地推动了地方科技创新的发展。

在加速迈向世界一流科技创新中心的深圳，政府利用“有形之手”优化制度环境，与市场的“无形之手”相得益彰，引领企业创新。2015年，深圳国内发明专利授权16957件，平均1天就有46件。从“3天一层楼”到“1天46件发明专利”，“新深圳速度”背后，是政府与市场合力推动深圳加快“高位过坎”的步伐，从原来的注重速度到现在的速度与效益并重，以速度更快、质量更高的方式发展。2016年3月，深圳又推出了《关于促进科技创新的若干措施》《关于支持企业提升竞争力的若干措施》和《关于促进人才优先发展的若干措施》三大政策，被外界评价为“三箭齐发”力促创新。

2.2.3提供科技创新公共服务。地方科技创新体系的合理配置和有效运转离不开政府的作用，地方政府要由管理型政府向服务型政府转变，合理运用“看得见的手”为创新活动提供公共服务。一方面，地方政府应向各创新主体提供信息服务，依靠信息化的数据平台和新闻媒体为创新主体提供及时、准确的信息；另一方面，要加强在科技宣传与学习的硬件方面的供给，比如建设维护科技中心、科技馆、图书馆、电信设施、大型科研设施、大型共用数据库等，满足公众日常需求。

2.2.4加强科技资源配置的科学性和透明度。我国现行的科技管理体制还存在着多头管理、部门分割、缺乏统筹的问题，会导致科研重复立项、科技资源配置分散和浪费；同时，科技资源分配的公开透明度也亟待提高。中国科学院科技政策与管理科学研究所课题组一项针对8 000余位科研人员的问卷调查显示，对于本地区政府部门科研资助机制，只有不到5%的人员比例认为“整个资助机制公开、透明”；而认为“过程非常不透明，各种潜规则非常严重”的比例达13%，认为整套机制存在一些不公正和不合理的占到30%。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确要求深化科技管理体制改革：尊重科学研究规律，推动政府职能从研发管理向创新服务转变；改革科研经费管理制度，深化中央财政科技计划管理改革，完善计划项目生成机制和实施机制；建立统一的科技管理平台，健全科技报告、创新调查、资源开放共享机制；完善国家科技决策咨询制度，增强企业家在国家创新决策体系中的话语权。

创新是一个系统工程，创新链、产业链、资金链、政策链相互交织、相互支撑，科技创新、制度创新要协同发挥作用，两个轮子一起转。

3　应该注重的两个问题

3.1深化改革，充分立足于发挥市场机制基础性作用

我国的财政科技投入从1978年的52.89亿元增加到2014年的6 454.5亿元，36年间增长超百倍，2015年，我国研究与试验发展（R&D）经费支出14 220亿元，比上年增长9.2%，投入强度（与国内生产总值之比）为2.10%，研发人数达到360万人年，位居世界第一；发表论文、申请专利等数量居于世界前列，这些成就有力推动了科技事业的快速发展和整体科技实力的显著提升，然而科技资源配置过度行政化、封闭低效、分散重复等问题也不断显现。我们要对落实好十八届三中全会对科技体制改革提出的要求做出回应，在科技资源的配置中充分发挥市场作用，让全社会创新活力竞相迸发。

实现科技创新驱动，根本在于体制和机制的完善。人类科技发展史表明科技创新活动兴起和蓬勃发展固然是要有发明创新者的兴趣、智慧与辛勤，但形成能有效激励创新和推动科技向现实生产力转化的体制和机制的确立才是决定性的［7］。近现代西方的科技进步正是得益于市场化的科技创新体制，比如实行科技产品商品化，以企业为科技创新主体，建立和完善专利制度和科技市场制度，建立创业板市场制度，形成风险资本等市场机制等等，这些措施强化了对创新的经济激励，调动研发积极性，与企业的自主创新积极性，加大了对创新型企业的金融支撑。正是市场化的深化和上述一整套激励支撑机制和竞争机制的更有效的作用，催生出上世纪末发达国家高技术创新大潮［8］。在国内，那些遵循市场规则开展技术创新、由市场发挥资源配置作用的民营科技企业，都显示出蓬勃的创新活力。比如，在北京中关村及其他一些高新技术园区的创客空间、民营科技型小微企业及创新孵化器孵化的科技型小微企业，经常能在市场竞争中脱颖而出，甚至拥有世界先进技术。这要求我们在技术创新中要更加注重发挥市场的作用，适当把更多的技术创新资源以市场手段配置给这些活力四射的民营企业。在政策制定时，不能忽视市场的作用，要发挥市场对科技成果的评价和筛选作用，参考实行“后补助”政策，使得政府的支持更多倾向于有应用价值、有市场前景的技术成果、创新业绩好但处在成长期的小微企业。

3.2加强成果转化，推动科技创新与经济社会发展紧密结合

习近平总书记多次指出，科研和经济联系不紧密问题，是多年来的一大痼疾。这个问题解决不好，科研和经济始终是“两张皮”，科技创新效率就很难有一个大的提高。科技创新绝不仅仅是实验室里的研究，而是必须将科技创新成果转化为推动经济社会发展的现实动力［9］。实现创新驱动发展，最终是要促进科技与经济紧密结合，要把科技成果迅速转化为现实生产力。创新的生命力在于推动和服务发展，科技创新不是发表论文、申请到专利就大功告成了，必须紧紧抓住提升经济竞争力这个核心，把创新成果落实到创造新的经济增长点上，变成实实在在的产业活动。对于推进供给侧结构性改革、实施创新驱动发展战略来说，应该充分发挥大众创业、万众创新，提高发展质量和效益，加快科技成果转移转化，打通科技与经济结合的通道，形成新的生产力。

科技成果转移转化是一个错综复杂的问题，涉及智力资源的评估、激励、管理等诸多环节，弹性大、程序多，就像一块硬骨头，改革起来难度很大。为了扭转这种局面，从修订《促进科技成果转化法》，到印发《实施〈促进科技成果转化法〉若干规定》，再到2016年5月发布的《促进科技成果转移转化行动方案》，我国推出了促进科技成果转移转化的“三部曲”。但因影响因素众多，想要真正地解决难题，就必须各方努力，齐心协力啃下科技成果转移转化这块“硬骨头”［10］。

［1］张宇.新常态下我国经济发展的新特点［N］.人民日报，2015-12-15.

［2］约瑟夫·熊彼特.经济发展理论［M］.北京：商务印书馆，2000.

［3］陈其云，覃安基.科技进步对经济增长方式转变的作用［J］.社会科学家，1996（4）：45-50.

［4］［6］［7］［9］习近平.关于科技创新论述摘编［M］.北京：中央文献研究室，2016.

［5］王卫东.转型期区域创新体系中的政府职能定位与完善［J］.宁波经济（三江论坛），2009（9）：17-19.

［8］刘诗白.以科技创新促转型稳增长［J］.经济学家，2013（11）.5-13.

［10］柯保平.科技成果转化这块“骨头”到底硬在哪？［N］.科技日报，2016-5-11.

Governmental Functionsand M easureson Technological Innovation Guiding Local Econom ic Development

Zhang Guangdong
（Zhoukou Municipal People'sgovernment，Zhoukou Henan 466000）

Based on the new normalitybackground，economic growth transfers from high speed tomediumhigh speed，people of all fields express their greatexpectations to technological innovation which is the driving force for the development of local economy.How to give a better play to the technological innovation which is honored as“the noiseof an ox”，thegovernmentshould specify itsown function and orientation tomorescientifically guide and provide betterservices regarding science and technology system reform，technological achievementt ransformation，innovation environment supervision，and scientific&technological and economic fusion，etc.，and promote thescientific innovation to playa greater supportingrole in localeconomic development.

Governmentalguide；scientific and technical innovation；Economic development

D625

A

1671-0037（2016）06-9-4

2016-5-12

张广东（1963-），男，硕士，周口市人民政府副市长，研究方向：经济与政策。