我国农村水环境综合治理思路及建议

任 亮，张晓峰（.水利部综合事业局，00083，北京；.北京国泰节水发展股份有限公司，00083，北京）

我国农村水环境综合治理思路及建议

任 亮1，张晓峰2
（1.水利部综合事业局，100083，北京；2.北京国泰节水发展股份有限公司，100083，北京）

随着农业生产方式的改变以及城镇化和工业化的发展，我国农村水环境污染日益严重。针对当前农村污染治理防控水平较低的现状，深入分析农村水环境污染原因和管理体制问题，研究提出了我国农村水环境整治的基本思路和政策建议。

农村水环境；污染原因；政策建议

农村水系是我国农村大地的 “脉管系统”，也是大江大河流域水系的重要组成，农村水环境的改善直接决定了农村经济的可持续发展、农民生活水平的提高，也直接影响着我国大江大河水环境的改善。改革开放以来，随着农业生产方式的改变以及城镇化和工业化的发展，农村面源污染、畜禽养殖废物排放、生活垃圾和乡镇企业排放等造成了农村水环境的严重污染。因此，深入分析我国农村水环境污染的原因和管理体制问题，提出我国农村水环境综合治理的基本思路和政策建议，对推进水生态文明建设、改善农村人居环境、从源头防治江河湖泊污染、保障国家粮食安全具有重要的现实意义。

一、农村水环境污染现状

从近年的统计数据和实地调研来看，我国总体水环境形势依然严峻，《2015中国环境状况公报》显示：全国国控地表水监测断面中，Ⅳ、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面占到35.5%，其中海河、辽河、淮河、黄河流域污染较为突出；地下水监测点中，较差和极差的监测点占到61.3%，其中对北方平原区17个省（自治区、直辖市）浅层地下水的监测显示，水质较差和极差的比例占到了79.6%，水质评价结果总体较差。

我国水环境中主要污染指标为化学需氧量和氨氮等，其中来自农业源的排放占到了较大比例 （见表1）。2011—2014年，全国化学需氧量排放量中农业源排放比例在47%以上，并略有上升，而在海河流域，这一比例更高达60%以上，长江中下游地区比例略低，为37%以上；全国氨氮排放量中农业源排放比例在31%以上，海河流域在37%以上，长江中下游地区在32%以上，并且这些比例都在逐年上升。我国污染物总的排放量在逐年减少，但是来自农业源的污染物排放比例均呈现上升趋势，这也间接说明了我国工业和城市污染治理水平不断提高，但农村污染治理和防控水平同期却在下降，这造成了我国农村水环境的严重污染，并且直接影响到农村地表水和浅层地下水水质，使农村饮水安全和粮食安全受到威胁。

表1 全国化学需氧量、氨氮排放量、农业源排放量及比例

二、农村水环境污染原因分析

通过调研发现，农业生产中大量施用化肥、农药，规模化畜禽和水产养殖，农村生活垃圾随意排放等是我国农村水环境污染、湖泊水库富营养化的主要影响因素，而农村污染治理防控水平较为低下。

1.化肥和农药大量施用

农业生产中大量施用化肥和农药是农村水环境污染的主要来源之一。据统计，我国农作物亩均施肥量从2000年的17.69 kg/亩 （1亩=1/15 hm2，下同）涨到2014年的24.16kg/亩，增加了36.6%，远高于世界平均水平（8 kg/亩）。从近年的统计数据看，这一指标仍然呈较明显的上涨趋势。化肥的过量施用和利用率低，使得养分随农田排水、地表径流或渗流大量流失，造成地表水和地下水的富营养化。同时，由于化肥过量施用、化肥配比不科学，引起土壤理化性质变差，耕地生产力下降，农作物无法保持高产，从而导致农民逐年增加化肥施用量的恶性循环。

农药的大量施用带来的水环境污染问题也非常严重，据统计，我国农作物农药施用量从2000年的8.19 kg/hm2上涨到2014年的10.92 kg/hm2，增加了33.3%，远高于发达国家耕地农药平均施用量（7 kg/hm2），这一指标从2007年以来维持在较高水平。农药的利用率较低，喷洒的农药只有1/3左右附着于作物上，其他的经过雨水冲淋或地面径流等途径进入水环境，破坏了水生态系统，对饮水水源造成一定污染，同时农药残留在农作物上，直接影响食品安全，威胁城乡人民的身体健康。

图1 我国农作物亩均施肥量年际变化情况

图2 我国农作物每公顷农药使用量年际变化情况

2.畜禽水产养殖污染严重

我国农村畜禽水产养殖产生的废弃物和废水也是水环境的主要污染源之一。畜禽粪便的淋溶性强，能通过地表径流污染地表水和地下水，使水体变黑发臭，导致水中的鱼类或其他生物死亡，对水环境造成严重破坏。根据最新估算数据，1978—2011年，我国畜禽粪便的产生量增加了1.35倍，至2011年达到了25.45亿t，而得到清运和无害化处理的仅仅占到1.2%，2011年全国工业固体废弃物产生未综合利用量仅为12.54亿t，这说明我国畜禽粪便直接排放的比例极高，是自然水体水环境恶化的重要污染源。

水产养殖是我国大小水系重要的农业生产支柱产业，也是我国部分农民经济收入的主要来源，随着水产养殖业的迅速发展，养殖污水排放量剧增。我国人工养殖淡水产品量从2000年的1 308.88万t增长到2013年的2 802.43万t，大部分传统养殖模式为超容量高负荷养殖，生产过程存在着不合理投放饲料与渔药使用行为，大大超过了水环境容量和自净能力。根据中国环境公报显示，江河重要渔业水域主要污染指标为总氮、总磷、高锰酸盐指数，这些会导致藻类大量繁殖，加重江河湖库的水体富营养化。水产养殖业在我国已成为水环境污染不可忽视的重要因素之一。

3.作物秸秆处理方式不合理

近年，作物秸秆造成的农村水环境污染现象呈现明显增多趋势。我国作物秸秆主要来自粮食作物、油料作物、蔬菜瓜类蔓藤残余、糖渣和糖料作物茎梢、棉秆等，大量学者通过农作物产量数据和草谷比估算，我国每年秸秆产生量为6.5亿～7亿t，约有60%的秸秆得不到有效综合利用，就地焚烧、乱堆乱放的现象经常发生。尤其是近年，人民群众和政府对空气质量的关注度极高，农民焚烧秸秆现象得到了很大遏制，然而由于秸秆得不到有效利用和处理，直接堆放到农村河道的现象非常普遍和严重，造成了农村水环境的迅速恶化，严重污染了下游大江大河水质和浅层地下水水质。作物秸秆处理不合理现象已经到了政府部门必须予以统一考虑和解决的地步。

4.农村生活废弃物随意倾倒

我国农村人口数量庞大，产生的生活废弃物数量惊人，而且由于农村污水和生活垃圾较为分散，收集和处理配套措施缺乏，随意倾倒和排放对农村环境造成了严重污染。根据估算，2014年我国乡村生活垃圾达到19 419.7万t，到2014年年末，仍有近40%的村对生活垃圾未进行处理；按照人均排放污水30～40 L/d计算，全国农村每年产生的生活污水高达67.7亿～90.3亿t，而到2014年年末，全国仅有9.98%的村对生活污水进行了处理。这种大量持续的随意排放，严重超过了自然环境的自净能力，导致居民聚居点周围水环境质量严重恶化，浅层地下水几乎不能饮用。

5.乡镇企业排污严重

我国农村乡镇工业主要集中在造纸、印染、玻璃制品、建材、冶炼等高污染、高能耗、低层次落后技术产业领域，绝大部分企业没有污染防治设施，使污染问题较为突出。同时农村乡镇企业承担着为地方创造税收、增加农民收入的责任，导致地方政府在监管此类企业污染排放中有意无意地严重缺位。随着城市及周边对环境的管理愈加严厉，一些高污染企业也向环境管理较为松散的农村转移，这种趋势和现象在近年越来越明显，从而使得农村接纳地的环境污染程度明显高于城市中心区，并不断加重，污染范围也呈快速蔓延趋势。

三、农村水环境管理和治理存在的问题

1.管理体制不顺畅，监管力量薄弱

农村水环境直接取决于农村生产、生活的各个方面，根据现有的政府部门行政职能设计，水环境管理体制中涉及环保、水利、农业、建设、卫生等部门，长期以来在职能分工或者上位法中并没有对主管部门与分管部门做出规定，形成了监管中的职能重叠或者职能冲突，实际操作中容易形成监管漏洞。例如地方环保部门负责严查焚烧秸秆，就地焚烧的现象减少了，农民直接大量堆放进河道，而河道的管理隶属于地方水利部门，由于水政执法队伍薄弱，地方环保执法力量不再监管河道污染，导致河道水环境严重污染，大气污染直接转移到水环境污染。同时，县级环保监管力量薄弱，很难全面、及时、有效地对农村水环境进行监督管理，导致污染现象不断发生。

2.一些地方对水环境保护的重要性和长期性缺乏认识

水环境污染具有流域传输和地表向地下传输的属性，并且治理难度较大，但是一些地方政府“重经济轻环境”的思想仍然严重，相对于眼前的经济增长和政绩，水环境治理和保护的重要性并不急迫，对乡镇污染企业环境执法严重缺位，认识不到水环境污染对于经济可持续发展、粮食安全、人居环境的长远影响。一些地方政府干部考核中，生态建设考核分值所占比例较低，经济建设考核得分仍然是重中之重。

3.小流域管理力量单薄，存在互相推责现象

目前，我国建立了流域管理体系，但是对水环境的管理权限十分有限，尤其是在小流域管理方面，无法顾及水环境的统一管理，而一些小流域本身就跨不同行政区域，下游政府埋怨上游政府没有履行水环境保护职责，导致对下游水环境造成严重污染，但都不反思本地水环境污染和管理存在的问题，这种互相推责现象普遍存在于同流域的省、市、县之间，这种推责无益于水环境问题的解决，只能使问题更加复杂。

4.农业源污染较为分散，客观上管理难度大

农业源污染来自农田的农药、化肥流失，畜禽养殖粪便排放，水产养殖废水直接排放，生活废弃物随意倾倒，作物秸秆随意堆放，而这些污染排放分散无规律，客观上造成监管难度大，各种投入和监管力度的加大很难收到立竿见影的水环境改善效果，需要长期投入大量人力和物力，这也是地方政府在农村环境改善上很难作为的重要原因。

5.减少水环境污染的农业生产方式难以推广

近年，为了减少传统农业生产方式对水环境的污染，很多研究机构都在节水节肥、减少农药施用量、养殖废弃物资源化利用等方面做了大量研究，小范围的示范推广取得了良好效果，但是由于缺乏政策导向和农村传统生产模式的制约，使得推广难度较大。尤其是农民固有思维认为，减少化肥和农药的施用，意味着农作物减产，对推广科学的农业生产方式有抵触心理。

6.生产生活废弃物无资源化利用或者无害化处理的出路

农业生产废弃物的处理一直是农民较为头疼的问题，农作物秸秆一直以来主要是就地焚烧，但是由于近年空气污染成为焦点，各地严禁秸秆焚烧，个别地方建设了生物质发电厂，回收秸秆进行发电，而大多数地方没有为秸秆资源化利用找好出路，导致近年秸秆丢弃到河道的现象非常普遍，严重污染了水环境。目前，我国大多数乡镇在农村垃圾收集和无害化处理设施建设方面非常薄弱，乡镇政府对农村生活垃圾处理管理缺位和村民环保意识薄弱都是造成农村生活垃圾随意丢弃现象的主要因素。

四、农村水环境治理政策建议

1.基本思路

首先要科学合理地确定区域内农村水环境综合整治目标，对治理区进行合理划分，制定相应的标准、对策、措施，提供必要的技术支持及政策保证。其次要“控源减排”，对各个农业生产污染源实施控制，实现达标排放，不能做到达标排放的要坚决进行技术整治，从而减少农业生产的污染排放，最后达到区域内水环境污染协同控制。根据治理区域各个农业生产污染源分布特点，从循环经济的角度出发，充分考虑废弃物资源化利用和无害化处理，对不同农业生产污染源进行协同控制和管理，处理好经济发展与环境保护之间的矛盾，实现水资源的可持续利用。

2.具体建议

（1）理顺管理体系，健全法律法规

农村水环境管理责任不明确是造成管理体系不顺畅、监管存在漏洞的主要原因。2015年，国务院发布了《水污染防治行动计划》，其中对农村水环境保护和治理做出了明确的分工，由牵头部门和配合部门组成，从根本上理顺了农村水环境管理体系，同时要根据“水十条”把任务逐级分解到基层行政管理部门，打破一些基层单位固有的管理惯性和思维。同时，尽快构建科学合理的农业水环境污染防治法规体系，使农业水环境污染的防治工作有法可依、有章可循。逐渐构建起由政策框架法、单项实体法和程序法等构成的完整法律框架，因地制宜地完善地方法规，加强农业水环境污染防控的针对性和可操作性。

（2）建立全流域生态补偿机制

流域生态补偿机制是一种基于经济手段的环境资源有偿使用机制，是一种激励和约束相容的机制。2016年，国务院办公厅发布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确流域全面开展生态保护补偿机制，并且确定由水利部门牵头完成。水利部门应以流域机构为抓手，全面统筹担负起流域的水资源分配、水资源开发管理和水环境管理工作，建立全流域省级生态补偿机制，管理协调流域上下游省级政府之间污染总量控制目标和补偿方式。同时省级政府应将目标任务分解到流域支流和小流域，建立省内的流域生态补偿机制，由各市县政府负责流经行政区域内河流、湖泊的水环境质量。

（3）摸清污染底数，总体规划，重点突破

县级以上政府要对区域内的农业水环境污染情况和污染源进行全面摸底，根据实际情况对本区域农业水环境整治进行总体规划，要对主要污染源进行深入分析，制定专门治理计划，重点突破。同时要处理好污染源治理与农业生产和经济发展的关系，减轻农民在水环境治理中的负担，甚至能够通过引导实施作物废弃物和畜禽粪便资源化利用来增加农民收入，推动农村水环境治理的良性发展。

（4）政府主动引导，推广成熟减污技术

针对化肥污染，要加强推广测土配方施肥、节水灌溉等易于操作、接受的成熟技术，减少化肥的施用和流失；针对农药污染，要推广抗病虫害强的作物品种，并培训农民减少农药使用量。针对畜禽粪便、作物秸秆和农村生活垃圾，政府要主动承担起废弃物资源化利用和无害化处理的责任，通过生物质发电、秸秆还田、制作生物肥等方式，减少农村废弃物的乱堆乱放，减少对水环境的污染。建议政府在政策和资金上给予一定的支持，在推广初期对农民进行相应的扶持和补贴，保障农民的经济利益免受损失，得到农民认可后，相关技术的推广将更加顺畅。

（5）增加基层管理力量，增加水环境考核比重

将“水十条”等中央要求的任务分工层层分解到基层单位，把任务分工的落实情况作为主管和分管部门考核的一项重要内容。适当改变考核形式，针对农村水环境整治情况进行整体考核，考核结果直接关联到主管和分管部门，增加水环境考核在整体工作考核中所占的比重。通过考核机制的约束和激励逐渐改变基层部门和干部的政绩观。同时，由于环保监管力量的薄弱和不同部门之间的“各行其是”，使得农村水环境的监管始终存在漏洞，基层政府应该按照“水十条”新的任务分工，实行各行政主管部门联合执法，建立市县级的农村水环境综合整治联合队伍，共享执法力量，形成监管合力。

（6）加强农民专业技术组织建设

通过农民专业技术组织的宣传和培训，让农民更全面地了解污染途径和严重危害性，增强污染防治的自觉性。建议尽快建立农民专业技术组织相关的法律法规，明确其功能定位、法人地位、管理职能等，充分发挥其在环保宣传、化肥农药管理和技术培训等方面的作用。同时政府要为此类组织提供信贷、培训、信息交换等方面的支持，让农村水环境的参与者行动起来。

[1]中华人民共和国环境保护部. 2011—2014年中国环境统计年报[R].

[2]朱建春，张增强，樊志民，等.中国畜禽粪便的能源潜力与氮磷耕地负荷及总量控制[J].农业环境科学学报，2014（3）.

[3]国家统计局，环境保护部.中国环境统计年鉴2011[M].北京：中国统计出版社，2011.

[4]毕于运，高春雨，王亚静，李宝玉.中国秸秆资源数据估算[J].农业工程学报，2009（12）.

[5]谢光辉，王晓玉，任兰天.中国作物秸秆资源评估研究现状[J].生物工程学报，2010（7）.

[6]姚伟，曲晓光，李洪兴，等.我国农村垃圾产生量及垃圾收集处理现状[J].环境与健康杂志，2009（1）.

责任编辑 田灵燕

Approaches and suggestions for integrated management of water environment in rural areas of China

//Ren Liang,Zhang Xiaofeng

Along with changes of agricultural production methods and fast development of urbanization and industrialization,water environment pollution tends to increasingly severe in rural areas of China.Confronting the situation of low level of pollution control in rural areas at present,in-depth analysis is made on causes of pollution as well as defects of management system.Further studies are conducted on basic principles and policy suggestions for water environment restoration in rural areas of China.

water environment in rural areas;causes of pollution;policy suggestions

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1000-1123（2016）17-0019-04

2016-08-20

任亮，工程师。