论新预算法视角下地方债务的问题

林慈恩（广东财经大学，广东 广州　510000）

论新预算法视角下地方债务的问题

林慈恩
（广东财经大学，广东 广州510000）

2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议重新颁布修订后的预算法，新的《预算法》自2015年1月1日起施行，在这次预算法的修改对地方政府的债务问题上有了新的突破。因为投融资体制不健全、积极财政政策的促进了地方政府债务、城市化拉动了地方政府债务的等问题出现而产生地方债务的不断发生，随着近年来预算法对其的态度转变，在新的预算法修改后的对地方债务上不仅需要条文的允许限制，在执法实施上也需要注意相关的问题，并且肯定预算法的修改有利于进一步规范地方政府举债的问题。

地方债务；预算法修改；体制政策；执行有度

一、预算法对地方债务的推行进程

20世纪80年代末至90年代初，地方政府债券一度风行，许多地方政府为筹集资金修路建桥而发行地方政府债券。为防止地方政府举债过度，1994年制定预算法时，第28条条文明确规定，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。堵上了地方政府发债的道路。但不少地方政府在发展中面临资金缺口，在土地出让金等收入之外，也开始寻求各种形式的债务性融资，这也是地方债务产生原因之一，特别是2008年应对国际金融危机以来，以地方融资平台等方式积累的地方政府性债务的规模急剧扩大，其所形成的风险逐日显现。根据审计署对全国中央、省、市、县、乡五级政府债务情况的全面审计结果，地方政府性债务的各项风险指标处于国际通行的控制标准范围内，风险总体可控，但也存在较大的风险隐患，特别是不少地方政府债务率超过100%，债务余额超过当地综合财力，甚至出现债务逾期等问题，需要加快予以规范和逐步化解。在2015年1月1日新的《预算法》正式实施，其中对地方债方面也作出了重大的修改，增加了允许地方政府举借债务的表述和五个方面的限制性规定。

二、地方债务产生的原因

（一）投融资体制不健全。

我国地方政府在投资方面存在下列问题：

1.投资的范围太宽。地方政府不但在公共产品领域进行融资，还大量涉足竞争性领域。政府这只“看得见”的手变成了“控制不住”的手，挤压民间资本，占据了本应由市场发挥作用的空间。

2.政府缺乏投资法律的约束，投资的规划机制和论证机制不健全，可选择性较强。一些地方盲目投资，兴建了许多政绩工程、形象工程。这类工程往往在决策阶段盲目立项；在资金使用和管理上不规范，造价高，收益低；从工程效果看，人民群众受益小，且极有可能成为腐败的原因。但由于此类工程有利于当政者出政绩，使得官员们都可愿意去施行。

（二）积极财政政策促进了地方政府债务。

1997 年我国出现严重的通货紧缩。为振兴经济，我国启动积极的财政政策。截至 2005年末，8 年间国家共发行了近万亿元的国债，在此基础上地方政府债务规模在很大程度上受到了积极的财政政策的影响。

在发行的这些国债中，根据相关预算法案的要求，一部分要转贷给地方。以便保证获中央批准的地方建设项目能够有充分的资金支持。此类中央转贷地方的债务总额达2450 亿元，是地方政府债务的开始。

接着中央并不为其批准的地方建设项目提供全部的资金，几乎所有项目都需要地方政府提供相应的配套资金。这个举措使得有些资金贫乏的地方政府不得不靠举债或变相举债来筹集项目的配套资金。为规避预算法和担保法的制约，地方政府通过建立由其实际控制的投融资平台公司，通过债券市场进行融资以解决项目建设资金的配套问题。

其次为应对金融危机所带来问题，自 2008 年开始国家推出了“4 万亿”的经济刺激计划。根据国家发改委此前公布的“4 万亿”投资明细，除 1.18 万亿中央预算内投资外，其余 2.82万亿需地方政府配套。这些配套资金的落实给地方政府增加了很大的财政压力，以至于配套资金中很大的部分要由地方政府举债来完成。到 2011 年，中国的经济增长速度开始放缓，且伴随着较高的通胀率。但国家仍保持这积极的财政政策，而且提出了新一轮的投资计划，规模远超 2008 年的水平。新投资计划的推出，更加剧了地方债务的扩大局面。

三、新预算法对地方债务的规定

新预算法的推行，在各个方面均有所修改。特别是各界均有关注的地方政府债务管理方面，新预算法参照国内外的经验教训，顺应现实生活的客观需要和公债风险防控的规律，在第35条增加了允许地方政府举借债务的表述和五个方面的限制性规定。在预算法上首先地方政府可以通过债券举借债务的方式筹措预算中必需的建设投资的部分资金。其次在允许的条件下，设定了五种限制。分别是限制主体、限制方向、限制规模和控制风险。

政府负债是现代市场经济国家的普遍现象，与现代国家治理的机制建设和能力提升具有内在关系。根据经典的经济和财政理论，在市场经济条件下，政府应当行使资源配置、收入分配和稳定经济等职能；为完成上述职能，必须通过法定的程序赋予政府一定的事权和财权。

从市场经济多年发展的实践经验看，世界各国都有要求由中央政府通过举债为基础设施建设、公共事业发展筹措一部分财力，并以公债的发行配合宏观政策来力求熨平经济周期波动、引导结构优化、促进经济社会发展。不仅有中央政府发行的国债，不少国家的地方政府也可依法发行地方债。据有关部门统计，世界53个主要的样本国家中，有37个允许地方政府举债。由于一些基础设施建设项目，如公路、铁路、市政设施、城市轨道交通，投资量大，投资期长，发挥作用的时间段也长，其效益具有很强的代际转移特点，完全依靠当期财政税费收入难以解决；而债务具有代际偿还的特征，通过适度举债建设，可以兼顾经济社会发展和财政收支的长期均衡，平滑处理公共工程支出负担，有机结合公平与效率，更好地造福于公众。随着经济发展，经济总量增加，政府负债的绝对规模一般也呈增长之势，公债风险的防控主要看负债率（公债余额与GDP之比）等相对数指标。所以从某些意义上讲，连续滚动的公债发行与到期还本付息的周而复始，以及公债绝对规模的上升，使得政府“借新债还旧债”已成为一种现代经济生活中的常态机制。

从上述分析可以看出，今后在新预算法执行中，我们特别需要实现观念上的必要转变。有债务不一定意味着存在风险失控问题，低债务也不一定意味着绝对安全，关键是把握好相应的尺度，抓好相关的制度、机制建设，特别是现代财政制度中应有的公债风险监管、防范、化解的制度体系和机制建设，充分发挥公共债务的积极作用，将其负面作用控制在最低，将其风险控制在可承受范围内。要控制政府债务的风险，除了条文中所大概表述的限制外，在实际执行中需要准确地作用在具体工作中。

首先要是限制政府的权力。在实际执行中，地方政府借来的钱并不都是用在改善民生的刀刃上，还有相当一部分资金用在了重复建设、楼堂馆所、“三公”消费以及各种面子工程、政绩工程上面了。如果制约权力的相关制度不同时发力，权力乱花钱、乱借钱还会继续上演。其次，要加强地方债务监管需要准确地执法。相关部门要提高法律执行力，依法治理地方政府非法举债融资，防止地方政府旧债未还又添新债。更重要的是，相关部门要前移监管关口，对地方政府盲目举债明确处罚细则，让地方官员基于违法成本考虑不敢擅自举债铺摊子、上项目，维护政府形象与公众权益。最后需要改革现行“重政绩考核、轻债务考核”，“重资金投入、轻效益评价”的考核机制。在现有政绩考核模式下，对地方领导干部的实际激励仍是其在任内提高经济增长率。在土地收益因为房地产调控而大为减少的情况下，通过借债以获得发展资金就会成为“自然选择”。由于领导干部的升迁、调任并不与债务挂钩，债务运行周期也无法与地方政府官员的任期匹配，这就意味着，无须真正为地方债务负法人之责。如果融资贷款成了每一任地方官员发展经济都离不开的主要凭借，那么，地方债务有可能出现“滚雪球效应”，增大违约风险。因此，建议干部考核制度要随经济发展情况适当做出调整，把举债、偿债、资金使用等方面的指标纳入考核指标体系，这也是保障地方财政安全，防止中央代地方买单的举措之一。

［1］张守文：《经济法理论的重构》，人民出版社 2004 年版。

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F812.5

A

1671-864X（2016）05-0051-02

林慈恩，女，汉族，珠海，研究生，广东财经大学，经济法