工会帮扶工作社会化服务发展历程研究：一个探索性的分析框架

2016-11-29诸晴中国劳动关系学院北京100048

人间 2016年14期

诸晴（中国劳动关系学院，北京　100048）

诸晴
（中国劳动关系学院，北京100048）

工会困难职工帮扶工作的发展，一直紧跟经济体制改革、党政工作变化。根据救助、维权和服务三个维度考察，本文认为工会帮扶工作的发展可分为单一救助阶段、救助转型阶段、专业多元服务阶段和社会化服务阶段。每个阶段的特点相对鲜明，其中单一救助阶段普及率低、救助为主；救助转型阶段横向普及、广度增加，救助为主、服务为辅；专业多元服务阶段纵深发展、三级帮扶，救助、维权和服务三位一体。社会化服务阶段要进一步完善“全面覆盖、分级负责、上下联动、区域协作”的新体系，在向社会化、市场化服务转变过程中，立足救助、维权和服务三位一体帮扶并逐步突出服务职能。

困难职工帮扶；单一救助；救助转型；专业多元帮扶；社会化服务

一、研究背景

近年来，帮扶工作取得了不错的成绩，以已建立送温暖工程基金的基层以上工会数为例，其数量从6，185上涨为12，914，约增长108.8%，可以说数量不断增加，规模不断扩大，内容更为丰富，不过在实际操作过程中也遇到缺乏工作主动性和连贯性，信息反馈不及时，重形式轻结果，重物质轻精神等问题［1］。这些问题的实质在于工会自身从“行政化”运作向“市场化”运作转变过程中，强大的“行政化”力量滞后性的阻碍［2］。在经济改革形势下，工会困难职工帮扶工作想要进一步保障职工基本生活、维护职工经济劳动权益、促进社会稳定和和谐劳动关系的形成，必须顺应市场经济发展规律，做好自身的组织结构转型［3］。对于工会帮扶工作发展过程的研究，可以让我们更加了解工会困难职工帮扶工作的发展历程，顺势做好现阶段帮扶工作的转型和工会自身结构的改革。

二、分析框架

目前，困难职工帮扶工作的研究偏重经验总结，大致分为两类：一类是以“就事论事”为主的叙述性研究；另一类是以“就工会论工会”为主的制度性研读研究［4］。现有研究内容主要从各级工会帮扶系统的独立运作与联动、帮扶工作现有困境等角度入手，鲜少进行发展历程的考察。面对工会帮扶工作组织变革和多元发展的崭新局面，本文试图结合经济变革情况，从工会困难职工帮扶活动中救助、维权和服务的维度出发，对工会帮扶工作的发展阶段进行探索性分析，并对各阶段的演化过程进行归纳和总结。

笔者认为，在经济变革和组织内部变革的相互作用下，工会困难职工帮扶工作的服务职能逐步凸显，具体表现为单一救助阶段、救助转型阶段、多元服务阶段和社会化服务阶段。单一救助阶段，帮扶工作普及度低、以救助为主；救助转型阶段，普及广度增加，“解困工作”同“再就业工程”结合，服务职能开始凸显；专业多元的帮扶阶段，形成维权、救助、服务三位一体的新格局，并依托困难职工帮扶中心展开工作；社会化服务阶段，形成更“精细化”的网络系统，多元化服务趋向社会化服务方向。

三、发展阶段

（一）1978-1992年：单一救助阶段，探索送温暖活动。

困难职工帮扶工作最早始于1981年哈尔滨铁路局齐齐哈尔工务段工会将部分职工生活困难补助费无息贷给贫困职工发展家庭副业进行生产自救［5］，它的开始和中国经济战略调整有着密切的关系。

在文化大革命期间中国经济遭受了不小的打击，原则上应改变经济发展战略，但事实上整个60年代后期和70年代初期始终延续50年代封闭式的经济战略。1976年制定的“十年规划”（1976-1985）忽视了学习国外技术和重新依赖物质刺激促工农更努力、有效工作的迫切性，同正在出现的以物质刺激为基础的外向性需求相矛盾。因此，在1978年12月发表的十一届三中全会公报提出调整工业发展的中心，要把力量集中在提高农业产量和人民生活水平上［6］，即将党和国家的工作中心从“以阶级斗争为纲”转为“以经济建设为中心”，重视农业、轻工业和对外贸易的发展。同时期中国工会第九次代表大会提出，工会要将工作中心转移到思想“拨乱反正”和保障工人福利，要求各级工会组织尽可能改善工人的劳动、居住、饮食和卫生条件，并且开展互助活动［7］。在这样的号召一下，各地工会也开始探索和尝试职工互助活动。据不完全统计，1985年-1990年间全国10万多个基层单位扶助贫困职工250多万人，140万人连同其家属脱贫人数达600万［8］。

首先，帮扶工作的重点是救助。根据1983年6月全国总工会对8个城市2000多职工家庭状况调查显示，有42%的职工处于生活较为困难或仅能维持正常生活的状态，职工生活较为困难，这也决定了该阶段工会帮扶工作形式相对单一，体现以“扶”为主的救助职能。以哈尔滨轴承厂为例，轴承厂从三月初到四月末期间，在全厂定期生活困难补助户中，将24，700元贷款总额分发给已被批准的26户发展家庭副业生产，包括16户发展养殖的16，950元、6户发展商业网的5，350元、2户从事服务业的1，500元、2户从事农业900元，其中有8户当年收入在300元以上，4户在500元以上，5户超过千元。困难职工生活水平明显提高［9］。在国家总体资源极其匮乏的情况下，提倡这种以“扶”为主的救助工作，将职工困难补助费无息贷给职工发展家庭副业创收，不仅可以明显改善和提高困难职工物质生活水平，保障职工生活、提高生产积极性，还能挖掘闲散劳动力价值和潜能、增收创效。

其次，帮扶工作的维权职能的需求开始展现。改革开放通过双轨制培育增量，以逐步弱化一体体制的存量刚性，释放企业自身的活力。一方面，“悬置效应”大大促进乡镇企业发展；另一方面，国营企业承包制改革既通过“上缴利润定额包干和递增包干”完成行政指令任务，又通过“利润比例分成”赋予企业一定的自主性，实现工资总额和实现税利挂钩。在一定程度上，既有效利用国营企业在国家资源配置上的优势，又在一定范围内规避了行政体制制约以及国家对职工权益的规定［10］。也就是说，企业脱离一定的行政约束，对于职工的权益保障或者对职工合法权益的侵犯逐渐增强，工会困难职工帮扶工作在维护职工方面的需求的增长，要求帮扶工作除了做好救助工作外还需要开始重视维权职能。

（二）1992年-2001年：救助转型阶段，送温暖工程将“解困”与“再就业”的结合。

1994年4月，全国总工会将一年一度的送温暖活动拓展为“送温暖工程”。此时的帮扶活动仍以救助为主，取得不小成效。据不完全统计，截至1997年，全国已有省级工会27个、地市级工会450个和区县级工会2，200多个，共建立送温暖工程基金16.5亿元。在近400个地市、1，500多个县（市）和12.5万个基层单位建立困难职工档案，并且有10万多名各级党政工领导干部与2万多个困难企业、近50万户困难职工家庭建立联系，并且通过开展多种形式帮困活动，每年使30万户困难职工家庭摆脱贫困［11］。

与此同时，“国营企业”改革致使大量职工下岗分流，为帮助下岗分流职工实现再就业。1998年底，全国总工会十三届二次执委会议在国有企业改革进入攻坚阶段和实施三年解困目标的关键时期提出，各级工会要在实施“送温暖工程”中承担起对特困职工的“第一责任人”职责。送温暖工程进一步将“解困”与“再就业”相结合，各级工会困难职工帮扶工作在进一步开展救助工作，建立特困职工档案、建立党政干部和工会领导联系困难职工家庭、多渠道筹送送温暖慰问款、兴办解困贸易市场和生产自救基地等帮助职工解困，另外还开始提供提升职工劳动技能的服务，如兴办职业培训机构、职业介绍机构，在保障基本生活的情况下帮助下岗分流职工相对尽早且较好地实现再就业。

由于职工身份变化、企业运行市场化，帮扶工作跟随劳动关系转型势头，也产生维权需求。一方面，“国营企业”变为“国有企业”，国家开始着手运用资本和市场的逻辑来调整和组建国有企业的整个体系。同时，在下岗分流的过程中国家通过买断工龄的方式给予下岗分流职工微薄的补偿，结束职工的“国家职工”身份。职工的工资、社保、福利等各项权利不再归国家代理，而是根据每个企业的具体情形来确定，企业职工的身份转为形式上的公有制和实质上的带有雇佣性质的合同制相结合的身份。另一方面，按资本寻租方式运行的民营企业和私营企业大量出现，以劳动力成本最低为原则从广大内地农村地区招工。不仅劳动力成本很低，且不将劳动力教育培训、养老保障等成本不列入企业成本支出，也无需承担过多的社会风险。外来务工人员没有社会制度的保障、法律的维护，也无法取得地方共同体的保护，这些原子化的个人很难形成全体性力量进行维权，更重要的是面对企业内普遍性的侵权行为为了工资职工往往选择忍气吞声。个体的力量微薄、维权成本过高、技术过于复杂，在权益受到侵害之时，很难依靠个人力量进行维权，工会困难职工帮扶工作作为联通职工与工会的直接桥梁需要提供维权方面的帮助。 2000年底，全总十三届三次执委会议明确送温暖工程要从帮扶特困职工向维护困难职工群体权益上延展。

（三）2002年-2011年：专业多元帮扶阶段，困难职工帮扶中心全面铺展三位一体帮扶。

在进入全球体系过程中，国际生产分工的底端效应和社会结构的分割作用，使得订单制或代工制下的劳动经济仅仅注重资本输入过程，而劳动管理体系和社会保障体系建设严重滞后。在全面市场化改革过程中：1）国有企业改革使劳动关系全面市场化；2）非公有制企业招工、用工大多依赖于复杂的劳动关系，但就市场的组成要素、行业规范、法律制度、社会维护等诸多方面都发育极不成熟，劳资关系很难得到有效的自我调节；3）作为农村劳动力转移的主体，广大农民工因户籍限制和城乡差别，无法享受相应的社会保障政策和劳动管理制度的保护，劳资双方产生不可调和的矛盾。这三方面作用加上贫富差距的极具增加，使得付出大量劳动、为社会财富的积累做出巨大贡献的职工无法得到相应的回报，相对剥夺感大大增加，劳资矛盾突出。另外，在法律保障仍然稀缺。《劳动合同法》的出台在一定程度上遏制不法企业，维护职工的某些权益，但是在实施过程中却发生一定的偏移，劳务派遣和逆向劳务派遣都钻了《劳动合同法》的空子。因此，归根到底，劳资矛盾的不可调和还是因为社会管理制度和法律制度没有跟上经济发展的转型，致使职工的合法权益无法得到保障，微薄的个人力量不足以支撑起维权的重任。

2002年，天津市总工会率先成立困难职工帮扶中心。通过设立专门办公场所，配备专职工作人员，提供信访接待、政策咨询、生活救助、就业帮扶等“一条龙”服务的帮扶模式，开展救助、维权和服务三位一体的全方面的帮扶活动。首先在救助方面，组织更加体系化、制度化，包括困难职工动态管理制度、特困职工包保帮扶制度、三级帮扶网络制度、救助标准调整制度和帮扶资金使用管理制度等。在服务上更加多元化，更从源头帮扶，包括生活、医疗、助学、就业等各方面的帮扶。其次，在维权方面，开始注重农民工的帮扶。不仅开展相关的法律援助、劳工争议调解等，还成立“农民工之家”提供活动场所。可以说，工会困难职工帮扶工作在服务方面发生一些重大转变：1）帮扶对象：从困难职工为主，逐步向进城务工人员、困难职工子女等群体拓展；2）帮扶重点：向满足困难职工群体的多元需求方向转变，特别是心理帮扶，而不仅限于生活和提升再就业能力的帮扶［12］；3）帮扶职责：由以参与和办事向源头参与、帮扶救助、强化监督和督促落实延伸［13］；4）帮扶方式：以困难职工帮扶中心为主要平台的扁平化帮扶代替原有的纵向系统内分散帮扶［14］。

（四）2011年-至今：社会化服务阶段，服务职能要求不断加强。

新形式下的劳动关系问题突出，其一是劳务派遣和假派遣，其二是劳动纠纷剧烈上涨。社会保障缺口使劳动中介和调解组织明显不足，面对劳动纠纷而产生的集体行为，往往只通过高压手段“镇压”，而非从根源入手及时疏通矛盾、协调社会关系。由此可见，想要进一步推进和谐劳动关系发展，构建组织参与、社会支持、公共服务与公民建设合理的劳动关系结构，工会帮扶工作从四方面为协助劳动关系的治理努力：第一，发挥中介作用，加大国有企业的参与和民营企业的建会力度，通过帮扶工作在不同部分之间、企业之间、职业与企业之间通过困难职工帮扶中心进行“黏合”、“协调”。进一步进行困难职工帮扶中心体制改革，扩展三级帮扶体系，使之形成更独立化、系统化、精细化的帮扶网络，删除垄余结构，使信息能更及时有效地传递和反馈，减轻行政化影响；第二，为职工提供解决劳动纠纷和劳动冲突的法律援助和谈判代理机制的帮扶，有效扩大法律援助的队伍，投身推进多形态和多样态的解决劳动纠纷的公共服务机制的建立，通过困难职工帮扶中心提供多元化中介性服务，帮助职工正确、有效进行维权，疏通劳动关系同时，注重推进社会保障制度的确立、重整，发挥监督作用，并及时将最新的保障知识推送给职工，进行真正的保障性服务；第三，以帮扶网络为依托，建立企业和地方社区的连接深入社区、职工家庭，形成社会支持的保护带。将职工-企业-社区各方资源进行连接，除发挥职工的“自我造血”功能，更是整合社会资源为“职工”所用，是一种“粗放化”帮扶向“精细化”帮扶的转变，从中开辟出一条社会化服务性帮扶的路子。最后，在“党委领导、政府重视、各方支持、工会运作、职工参与”的创新社会管理的要求下，工会通过帮扶工作帮助职工积极参与社会治理工作。不仅在工会自身力量上帮助建立职代会，更通过帮扶工作从源头上确立劳动关系的润滑剂和安全阀。

因此，2011年以来，各级工会积极探索构建救助、维权、服务三位一体的帮扶工作新格局，着力打造以“全面覆盖、分级负责、上下联动、区域协作”为目标的帮扶工作新体系，进一步健全网络帮扶体系、加强平台专业化建设、完善制度规范化管理、增强工作信息化管理，着力推进创业力度、法律服务、心理疏导、人文关怀等多样化的帮扶服务。2014年10月，中国工会十六大强调积极有效深化维权帮扶工作，采取“党委领导、政府重视、各方支持、工会运作、职工参与”的社会化服务模式，加强工会在参与创新社会管理中的作用。党的十八界三中全会进一步提出深化改革，实现从社会管理向社会治理的转变。

［1］牛路难，工会保障帮扶工作现存问题及对策，中工网，2013年。

［2］凌萍：《走出一条帮扶资源社会化的路子》，中国工会财会，2014年第10期。

［3］总工办，《工会帮扶工作发展规划（2012-2015年）》，工会帮扶工作管理系统，2012年。

［4］吴建平、吴谦琦、邓雅丹、梁芷韵，近些年来中国工会研究的趋势与问题——对《中国劳动关系学院学报》（1992—2011年）的内容分析，中国劳动关系学院学报，2013年。

［5］王娇萍：《温暖之路——纪念工会送温暖活动开展20周年和困难职工帮扶中心建设10周年》，中国工运，2012年第1期。

［6］费正清，费维恺编，《剑桥中华人民共和国史——中国革命内部的革命（1966-1982）》，北京：中国社会科学出版社，2007年第4版。

［7］王永玺等编：《简明中国工会史》，北京：中国工人出版社，2005年第1版。

［8］《新编中国工会百科全书》编委会：《中国工会百科全书（第七卷）》，中国城市出版社。

［9］工人日报工会编辑室编：《工会工作改革探索》，北京：工人出版社，1985年第一版。

［10］渠敬东，傅春晖，闻翔著，《组织变革和体制治理：企业中的劳动关系》，北京：中国社会科学院出版社，2015年第1版。

［11］归鸿倩：《天津市工会帮扶工作研究》，天津大学硕士学位论文，2012年。

［12］《创新职工服务——深圳市坪山新区坪山办事处》，2013年。