BOT实施中的SWOT分析<br/>——以津宁高速公路为例

BOT实施中的SWOT分析
——以津宁高速公路为例

2016-11-28高艳芳

天津经济 2016年5期

◎文/高艳芳孙钰

BOT实施中的SWOT分析
——以津宁高速公路为例

◎文/高艳芳孙钰

我国从1984年引进BOT模式应用基础设施建设以来，节约了大量资本，促进了经济的发展，但与此同时，利用BOT建设基础设施中也出现了一些问题，因此，本文先对BOT模式做了简述，应用SWOT模型分析了BOT的优势、劣势和存在的机会与威胁，以津宁高速公路为例，提出完善BOT的对策措施。

BOT；基础设施；SWOT分析

BOT模式最早由土耳其总理厄扎尔提出，对发展中国家以及发达国家都产生了一定影响。其最大的特点是政府部门与私人企业的合作，充分利用民间资本，打破大型基础设施建设中政府的垄断。我国引进BOT模式已经有三十多年，作为建设、经营基础设施最为有效的模式之一，BOT模式有着减轻财政压力、提高大型基础设施建设的效率等优势，探讨如何更有效地使其在基础设施建设中发挥更大的作用具有重要意义。

一、BOT简述

（一）BOT的内涵

BOT（Build-Operate-Transfer）即建设一运营一移交，是私人资本参与国家大型公共基础设施投资、运营的一种新型模式，目的是政府减轻财政压力。传统的BOT模式运作流程是政府针对单一项目现在及未来的现金流量为资本，与本国或国外的项目企业签订特许经营协议。在此期间内，项目交由私人企业进行建设、经营，私人企业对项目使用者收取费用以换取投资成本，等协议到期后，项目无偿转移给政府部门。政府在整个过程拥有项目的所有权。这是政府充分利用社会资本、分担项目风险、减轻财政压力的方式。

图1 BOT项目公司、项目和项目所在国政府三者之间的关系示意图

（二）BOT的几种形式

BOO（Build-Own-Operate）即建设—拥有—经营。项目公司建成以后，根据特许协议在一定期限内拥有项目的所有权，进行经营以收回成本和获取利润。

BTO（Build-Transfer-Operate）即建设—移交—经营。由于一些项目的特殊性，项目由项目公司建成之后，并不适合进行经营，所以必须得移交项目所在国的政府部门。

BOOT（Build-Own-Operate-Transfer）即建设—拥有—经营—移交。项目公司在特许经营协议内拥有项目的经营权和所有权，协议到期后，项目公司只保留项目的经营权。

B0L（Build-Operate-Lease）即建设—经营—租赁。项目公司完成对项目的建设后，经营并获取一定的利润。特许协议到期后，项目公司通过租赁的方式对项目进行经营。

（三）BOT模式的特点

BOT模式作为一种新形势下的投融资模式，较其他模式相比具有明显不同的特点，主要体现在以下几个方面：

第一，特许经营。政府为了减轻财政压力，吸引民间资本的加入，通过政府良好的信誉或者许诺项目公司在土地、税收等方面的优惠，双方签订特许经营协议来批准项目公司对项目的建设、经营。

第二，适用范围有限。我国引进BOT来吸引外国资金对基础设施进行建设，虽然减轻了财政压力，但是对于关系国计民生的具有政治色彩的基础设施不适合此方式的运作。

第三，效率高。BOT由于是公私合作的典型模式，极大地改变了由政府垄断公共基础设施建设带来的低效率性，使项目更好、更快地完成。

第四，BOT是一种有限追索权或无追索权的模式。BOT适用的都是一些大型基础设施建设项目，这些项目的共同特点就是建设周期长，投资风险大，项目所在国的政府只是承担一定的贷款责任，项目本身是风险的承载体。

（四）BOT项目的相关参与人

1.项目所在国政府。项目所在国的政府是项目的最终所有者，项目所在国政府一般给予项目公司一定的特许权，以便对项目进行融资，到期后，项目无偿地转移到项目所在国政府的手中。

2.BOT项目发起人、项目公司。在项目所在国政府发布信息进行招投标之后，进入招投标候选人的便是项目的发起人。发起人为建设项目所组建的公司为BOT项目公司。BOT项目公司是一个实体，是BOT项目特许权的所有者。

3.BOT项目的贷款方。BOT的贷款方一般是项目所在国政府的金融机构或者国外的一些财团。它们的功能就是为项目的建设提供所需要的资金。BOT融资模式建设的项目有着项目所在国政府的信用作保证，贷款方愿意将其资金投入到BOT项目中。

除此之外，BOT项目的参与人还有保险商、承包商、供货商、技术顾问，购买者等。这些项目的参与者都尽力发挥自己的优势，共同组成一个整体，使BOT项目发挥其最大的社会效益和经济效益。

二、BOT模式的SWOT分析

在对相关文献进行分析的基础上，结合政府与私人合作在我国发展的现状，应用SWOT方法对BOT项目融资模式所处的内外环境进行分析，找出BOT项目存在的优势（S）、劣势（W）、机会（O）和威胁（T），进而分析出造成BOT项目融资不理想的原因，分析如下：

（一）BOT融资模式的优势

BOT融资模式通过吸引社会资本投入到基础设施建设中来，可以减轻政府财政的压力。由于大型基础设施的建设周期长，BOT模式下，绝大部分风险转移到项目公司上，政府承担的风险和责任大大减轻。同时，引进BOT模式，社会资本投入到项目的建设当中，项目公司为了节约成本会极大提高建设的效率。其次，BOT项目很大时候都是外国企业的经营，可以为我国带来先进的技术和管理经验。最后，BOT项目以协议形式明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府和私人企业之间的利益纠纷少。

（二）BOT融资模式的劣势

贷款方风险过大，融资成本较高，因此贷款方要求的投资回报率也高。首先，项目公司很多时候都是国外的机构，在特许权期，负责基础设施的建设经营，项目所在国政府暂时失去了项目的经营权。其次，BOT由项目公司建成后，项目公司为了尽快地收回成本，在基础设施定价方面存在着一定的偏差，这导致社会成员利益的受损。最后，由于基础设施的建设周期过长，项目转移到政府手中要面对特许期限结束后基础设施老化的风险。

（三）BOT融资模式存在的机会

随着我国经济的发展，基础设施的需求随之扩大，我国推行了积极的融资政策，通过给予一定的优惠鼓励民间资本加入到基础设施的建设中来。同时，国外已经有先进的管理技术和同类项目成功的经验可以因地制宜的移植到我国的基础设施建设当中来。其次，近年来我国基础设施建设存在着效率低下的现象，为了提真正发挥基础设施的社会效益，迫切需要在更大层面上扩大BOT模式的使用。

（四）BOT融资模式的外部威胁

我国对于BOT建设相关方面的法律法规尚不健全，这在引进外资的时候存在很大的法律风险。并且我国熟悉BOT项目运营建设的人才匮乏，对项目的控制力不够。同时，金融市场的波动性大，项目所在国政府和贷款人必须有风险意识，如汇率的变动利率上涨、通货膨胀等的金融风险（见表1）。

三、BOT具体案例分析

（一）津宁高速公路项目简介

津宁高速公路是天津市高速公路网“3310”布局规划中一条重要的中心城区的对外放射线，是中心城区通往宁河县城的快速通道，津宁高速公路的建设，解决了市区没有通往宁河的道路，这在一定程度上缓解6205和唐津高速的交通压力。与此同时，这为汉沽地区到天津市区提供了便利，津宁高速起点至规划112线高速（约46公里），设计车速100km/h，双向六车道，路基全宽34.5米。

（二）津宁高速的融资模式

津宁高速的建设采用BOT模式，由华北高速集团和天津城市建设投资公司分别出资20%与80%共同投资成立津宁高速建设开发公司建设经营。建设期为2007-2009年，共投入建设资金252270万元，根据国家相关规定以及项目实际情况，通过项目融资向银行借贷163976万元，自有资金与借贷资金的比例为35∶65（见表2）。

表1 BOT项目融资模式的SWOT分析

（三）津宁高速BOT建设出现的问题

1．项目存在的风险较大。BOT项目建设需要面对法律、政治、金融等方面的风险，就津宁高速公路来说，由于都是我国建设出资，汇率、政治方面的风险的不用考虑。但是公路建设周期长，需要考虑我国利率的变动、通胀的威胁，由数据可知，津宁高速公路建设接入的资金比重很大，这都会在一定程度上影响着津宁高速公路建设的风险。

2.投资额高。虽然津宁高速公路可以分标建设，但是每一标段可能需要几亿甚至十几亿才能建成，投资额高，这增加了建设的难度和风险，从表2可以看出，津宁高速公路需要的投资总额巨大。此外，由于津宁高速穿越了沿线周围的乡村和工厂，这就决定了津宁高速公路的建设需要增加投资成本投放到治理沿线周围的环境。

3.特许期长。对于公路建设而言，特许期一般都在20年以上，这比垃圾处理、污水处理等项目的建设周期都要长，面临的风险也是很大。同时公路建设程序复杂，每一步都需要资金、原材料、技术、管理经验等方面的支持。由于津宁高速公路是有内资组成，在一定程度上要面临资金短缺、缺乏相应技术人才、收回成本时间长的问题。

四、完善BOT的对策措施

（一）改变BOT单一融资模式，转变为BOT-TOT-PPP集成融资模式

表2 津宁高速年度资金需求表单位：万元

对于大型基础设施的建设，由于BOT模式单一化，并且其本身存在着融资成本高、风险大等问题，当遇到两国汇率变化、本国通胀等问题时，BOT单一融资模式的缺陷突出。建立BOTTOT-PPP集成融资模式，相比单一的BOT模式，它可以是一种或者多种模式的组合，这使得融资模式在面对外部环境的变化时更具有适应性，如列举几种BOT-TOT-PPP的几种模式：BTOP，即建设-转移-合作-经营；PDOT，即合作-开发-经营-移交；POBT，即合作-拥有-建设-移交；DBOT，即设计-建设-经营-移交；DPBFD，即设计-合作-建设-融资-经营等。

（二）完善适合引进外资和利用内资的法律法规

我国基础设施建设应用BOT模式多年来，许多立法都还是针对外资来说的，随着我国经济的发展，国内大量民间资本也想投入到大型基础设施项目的建设中来，这就需要制定一些适合国内的资本加入到基础设施建设的法律法规，完善立法，规范BOT项目建设的每一个环节，使我国BOT项目向更好的方向发展。同时，这也鼓励了我国大型基础设施建设中内资投入的积极性，发展了我国的经济。

（三）制定合理的风险规避措施

随着BOT模式在我国发展的越来越成熟，BOT项目参与主体也越来越多元化，相比传统的融资模式，BOT模式减轻了政府的大量风险和责任，项目的风险和责任大都转移到投资者的身上，这就导致增加了项目的风险。民间资本在某些方面相比政府来说还存在一些实力上的不足，如果民间资本承担了超出自身能力的风险，这无疑不利于项目的建设。所以，必须在政府和民间资本之间寻找一个承担风险的一个平衡点，同时加强政府的监督功能，使项目顺利完成。

从公司主体来看，项目公司应着重于公司的营运水平；加强人员培训，提高员工素质和服务质量；建立健全各类规章制度，使各项管理工作程序化、标准化，降低项目实施过程中的业务风险。项目公司应要求政府以土地及其他后勤保证、限制竞争保证、经营期保证和投资回报率保证等方式降低或转移其经营风险，保障其经营收入的安全性。政府应与项目公司签订法律效力明确、投资人的救济程序安排明确的专营权协议，否则会造成BOT投资的失败。

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