我国体育社团的制度环境与发展对策研究

郝家春，张铁明

（中南民族大学体育学院，湖北武汉430074）

我国体育社团的制度环境与发展对策研究

郝家春，张铁明

（中南民族大学体育学院，湖北武汉430074）

我国体育社团是特定社会背景下与制度环境中的产物，具有鲜明的制度环境烙印。基于此，研究中国体育社团问题需要从中国特有的制度环境出发，进而分析体育社团的制度环境的构成、特性及其对体育社团的影响。通过文献资料等方法，主要从政治制度、经济制度、意识形态3个方面进行分析；并对我国体育社团的发展对策进行理论探究，主要包括促进政府转移职能、推进政府购买服务、完善法律法规体系、优化监督管理职能。

体育社团；制度环境；发展对策

2015年7月，中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，这一顶层设计旨在加快转变政府职能，促进行业协会商会规范发展。当前，我国体育社团发展面临着多方面发展机遇，体育社团能否健全治理机制，完善自身能力建设，关系到我国体育社团能否承接政府职能转移，提供体育公共服务产品，这对于新时期我国体育治理体系与治理能力建设具有重要意义。作为体育社会组织的存在形式之一，体育社团是公民自愿组成，自主管理，为实现会员共同意愿，按照其章程以体育运动（或活动）为目的的非营利性社会组织［1］。随着市场经济不断深入发展，社会转型加速加之国际交往日益广泛，我国社会组织逐步兴起，全民健身已经上升为国家战略，因此转变政府管理职能，激发社会组织活力，发挥体育社团作用，成为我国体育制度创新与政策改革的应有之义。

1 概念界定与分析框架

1998年颁布的《社团登记管理条例》对社会团体的定义是：中国公民自愿组织，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。在我国，非营利性组织包括社会团体、基金会和民办非企业单位。而体育社团则是社会团体的一种组织形态。我国体育社团作为一种制度安排形式，它也是具体制度环境的产物，因此不可避免地受到制度环境的制约。新制度经济学派主要代表人物道格拉斯·诺思从国家理论、产权理论和意识形态3个维度来分析制度变迁［2］。其中国家理论与产权理论相对应的是政治制度与经济制度。作为一种制度表现形式，我国体育社团制度同样具有一般属性和整体规律。因此，在分析我国体育社团制度环境时，可以借鉴诺思的制度变迁理论，即从政治制度、经济制度与意识形态3个方面进行分析。

2 我国体育社团发展的制度环境分析

作为一种社会组织形态，我国体育社团也是一种具体的制度安排，它同样受到一定制度环境的制约。我国体育社团的制度环境是一系列影响和制约其产生与发展的外在基础性制度。主要包括正式的政治制度和经济制度，也包括非正式的意识形态等基本价值规范。

2.1 政治制度与我国体育社团发展

政治制度作为我国现代社会的基础性制度，刚性地规范和调节着国家、社会与公民之间的关系。因此，政治制度是我国体育社会组织发展的基本制度环境。而置身其中的体育社团必然受到我国政治制度的法定限定与刚性约束。在我国体育社团发展的制度环境中，宪法、法律等政治制度的正式规则是最根本而又最重要的制度因素，而宪法、法律之外的正式规则则对体育社团起到制约、规范与引导的作用。

2.1.1 宪法、法律等法定制度与体育社团发展 法定制度是以宪定的根本政治制度为核心，以其他配套法律为依托而演绎出来的一整套制度安排。人民代表大会制度作为我国的法定制度，其核心逻辑在于一切权利属于人民。《宪法》明确规定：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。结社自由是指公民按照一定宗旨，依照法定程序组织或者参加具有持续性的社会团体的自由。比如作为中国规模最大、层次最高的体育科技学术社会团体，中国体育科学学会在其宗旨中明确强调：在严格遵守国家宪法、法律和社会道德风尚下，广泛开展体育科技活动，促进体育科技事业的发展和体育科技人才的成长，为增强人民体质、提高运动技术水平服务。但是必须清醒地认识到，法定制度的理想状态需要近乎苛刻的条件，这也是我国体育社团发展进程中充满探索与曲折的重要原因。然后不可否认法定制度关于公民权利以及结社自由的重要意义，它不仅标示着体育社团存在的合法性，而且意味着体育社团有完善的基础和方向。诚如一些发展中国家一样，其宪定制度更多地不是反映现实，而是反映其人民对未来的渴望［3］。

时至今日，我国正在由体育大国向体育强国迈进，体育梦已经成为中国梦的重要载体。相比较我国体育事业的蒸蒸日上，我国体育事业的法制化进程则明显滞后。同时在贯彻依法治体的实践中存在法制观念薄弱、制度意识不强的不足。1995年8月29日，《中华人民共和国体育法》（下称《体育法》）由第八届全国人民代表大会常务委员会通过，自1995年10月1日正式实施。《体育法》的颁布实施在我国体育事业发展进程中具有里程碑式的意义。《体育法》的颁布实施，是我国体育法制建设进入依法治体新阶段的重要标志。《体育法》也为地方体育社团的发展奠定了坚实的法律依据。《体育法》第五章第三十六条规定：国家鼓励、支持体育社会团体按照其章程，组织和开展体育活动，推动体育事业的发展。1995年出台的《体育法》，在一定程度上符合了当时的道德国情，为自身的实现找到了一定的体育伦理价值基础，曾受到民众的一致欢迎［4］。但是随着社会实践的快速发展，以及体育领域的日新月异，学界对现行《体育法》进行修改的呼吁日渐高涨。有学者［5］研究认为现行《体育法》更多地是一部“管理法”，而不是一部“权利法”，未能明确而清晰地规定公民可以享受哪些体育权利。而由公民自愿组成的体育社团自然就会出现权利意识淡薄、权利空间模糊的境况。

2.1.2 其他正式规则对体育社团发展的影响 宪法之外的正式规则主要解决社团的行政合法性问题［6］。目前约束和规范我国体育社团的正式规则有《中华人民共和国民法通则》《社团登记管理条例》以及民政部制定的相关规章、文件，同时还有各地制定的地方性行政规章与规范性文件。其中对体育社团管理最为重要的约束规则是作为法律的《中华人民共和国民法通则》和作为行政法规的《社团登记管理条例》。

《中华人民共和国民法通则》界定了民法范围内的4类法人，即企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人。具体到社团而言，第三章第三节规定：具备法人条件的事业单位、社会团体，依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有法人资格；依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。第三十六条规定：法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。据此可以延伸理解，体育社团法人是指自然人或法人自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展体育活动的非营利性法人。通过研读《中华人民共和国民法通则》可以看出，相关条文对体育社团的约束是较为抽象的，主要是赋予了体育社团的法人地位，而具体的约束和保障性条款呈缺失状态。

为了保障公民结社自由，维护社会团体的合法权益，进一步完善和加强对社会团体的管理，1998年国务院颁布了修订后的《社会团体登记管理条例》（下称条例）。《条例》的出台进一步明确了社会团体的管理细则。作为中观制度环境层面的主要制度安排，《条例》是体育社团外在的主要约束规则。《条例》把社会团体分为全国性、地方性以及跨行政区域3种类型。在管理体制上，体育社团行政管理特点表现为“归口登记、双重负责、分级管理”。由于我国现行《条例》设置的门槛较高，尤其是在民政部门登记之前必须有一个业务主管部门的审核批准。业务主管部门权力有限，但是责任无限。体育社团日常工作业务主管部门无暇顾及，但是出了问题，业务主管部门却要承担责任。因此造成少有具备业务指导能力的单位愿意给自己找麻烦。这也是造成我国地方大量体育社会组织无法“转正”的制度困境。以湖北省武汉市草根毽球组织为例，毽球运动在武汉市群众体育中开展较为普及，存在着数量较多规模不等的自发性毽球社团组织。笔者曾经邀请一支民间毽球队来学校进行交流展示，他们良好的精神面貌以及精湛的技艺给现场大学生们留下深刻印象。通过与负责人的深入交流得知，他们也尝试过申请注册登记，但是所在区民政部门的答复是首先要找到业务主管部门。由于找不到愿意指导的业务主管部门，因此他们只能沉浸在自娱自乐的自组织状态。尽管未能注册并不影响他们活动的开展，但是无形中他们缺少了政府扶持与政策关照，继而滞后于我国体育社会组织的快速发展。

2.2 经济制度与我国体育社团发展

以产权为基础的经济制度是调整人们经济关系的基本规则。经济制度作为社会制度的重要组成部分，它的性质和发展方式决定了社会发展的不同道路。中国特色社会主义经济制度是中国特色社会主义道路的经济基础，也是中国特色社会主义制度的重要内容［7］。经济基础决定上层建筑，上层建筑服务于经济基础。因此，经济制度同样是体育社团发展的基础性制度，它同政治制度一起构成了我国体育社团的刚性制度环境。在我国经济制度的历史变迁中，我国体育社团呈现出不同的发展态势。

2.2.1 计划经济制度下我国体育社团的发展 美国制度学派的先驱凡勃伦研究认为“今天的制度，也就是当前公认的生活方式。”可见制度的存在总是具有其合理性的。计划经济制度虽然具有诸多的缺陷与弊端，但是它也具有自身独特的制度优势。我国体育领域举国管理体制正是计划经济制度在体育领域的拓展和延伸。中国体育工作者坚信，在这样一个历史时期，我们的战略选择符合国家利益和人民愿望，符合时代的潮流，对体育事业的发展也是有利的［8］。但是不可否认，计划经济制度下我国体育事业的发展成就更多地体现在竞技体育领域。举国体制最大的优势体现在办大事、办难事。我国竞技体育举国管理体制充分发挥强力的政府行政手段，统一调配全国体育资源进行目标明确的奥运攻关，在最短的时间内实现了我国竞技体育大国的国家使命与民众期望。“这种体制的优势在于可以有效地集中有限的社会资源实现预期的目的，其缺点是抑制了社会对体育的参与和支持，致使体育社团的功能未能充分发挥出来。在这一时期，体育社团几乎停止了实质性的工作，有的在十年动乱中被解散，有的仅徒有其名，没有任何实体机构和活动。”［9］随着改革开放政策的实施，我国体育社团迎来了发展契机。1992年，全国性体育社团发展到1 400个，地方性体育社团有35 601个（省、县两级）。

2.2.2 市场经济制度下我国体育社团的发展 随着计划经济制度向市场经济制度转变，“国家、社会、个人”三者的关系发生了积极的变化。“大社会，小政府”的时代诉求意味着国家权力从无限向有限过渡，伴随而来的个人话语表达、经济活动、自我组织、自我管理的空间逐步被释放开来，这也为我国体育社团拓展了制度性空间。据《2013年社会服务发展统计公报》显示，全国共有社会组织54.7万个，其中体育类17 869个。省级以下各级各类体育社团为5.3万个，团体会员21.3万个，个人会员866.5万人。以山东省为例，在所有县市区，95%以上的乡镇（办）都建立了老年人体育协会机构［10］。令人欣慰的是除了在民政部门正式登记的体育社团外，在公园、广场、公共体育场所还活跃着数量众多的草根体育组织。同时，随着新媒体时代的到来以及信息技术的迅猛发展，我国数量庞大的网络体育组织也在介入人们的体育生活方式。草根体育组织与网络体育组织已经成为全民健身中一支重要而积极的社会力量。

2.3 意识形态与我国体育社团的发展

意识形态是文化的核心，是打上阶级烙印的思想体系［11］。在制度分析框架中，意识形态是一种非常重要的非正式制度安排。它同政治制度、经济制度一起构成了我国体育社团发展的外在制度环境。意识形态是当前中国一项基础性制度，而体育社团则是这一基础性制度之上的具体诸多制度安排事项之一。意识形态决定了体育社团的性质、存在的合法性及合理性，同时也是体育社团发展的支撑与动力。

2.3.1 意识形态决定了体育社团的性质 马克思唯物史观认为，社会存在决定社会意识。新中国发展历程表明，意识形态在社会凝聚力与社会政治的合法性方面起到了重要的作用。正如毛泽东所说：“文化革命是在观念形态上反映政治革命和经济革命，并为它们服务的。”一般意义上来说，意识形态有宗教意识形态、主义意识形态和国家意识形态的分野，但是中国的意识形态属于后二者合一的特性，可以称之为复合型意识形态［12］。这种意识形态主要特征是坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，通过中国共产党的领导保障制度维护功能。具体来说通过各种政治工具灌输并渗透到公民的思想观念以及行为模式，引导或左右着公民的结社意识。当代中国，马克思主义在意识形态领域处于一元化的主体指导地位，党和政府完全掌控着意识形态的领导权。我国意识形态决定了体育社团的性质，并规范和引导体育社团的发展方向。在我国体育社会组织快速发展、协会与行政机关脱钩的大背景下，上海探索的枢纽型体育社会组织具有积极的启示意义和示范作用。目前上海体育总会管理着数量众多的社会体育组织，在枢纽式管理模式中，体育总会成为加强党建工作的支撑、完善双重管理的依托、凝聚团体会员的载体和实现共治的平台。可见枢纽型体育社会组织可以发挥意识形态和党建工作的优势，而这正是我国体育社会组织，尤其是大量民间体育组织的薄弱环节。

2.3.2 意识形态是体育社团发展的根本动力 长期以来，我国意识形态遵从国家至上和集体主义原则，而体育社团具有自发状态与个人主义特征，因此二者存在着一定的冲突和矛盾。而国家通过意识形态的灌输和渗透，使得这种矛盾和冲突得以调适与消解。和其他社会团体一样，我国体育社团具有与生俱来的外在政治要求。1952年毛泽东亲笔题词：发展体育运动，增强人民体质。这一动员和口号也成为我国体育工作的基本指导方针，也是各级体育管理部门和体育社团组织的指导思想。在当代化语境下，我国体育社团肩负着全民健身的社会责任。2014年10月国务院出台《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，正式将全民健身上升为国家战略。《意见》指出，加强体育文化宣传，弘扬奥林匹克精神和中华民族体育精神，践行社会主义核心价值观。时至今日，体育健身不再是公民个体的自发行为，同时也引起了国家顶层设计的高度重视。正如习近平总书记在会晤国际奥委会主席巴赫时指出，中国政府从全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴的高度发展体育事业。可见，在当前我国体育事业重要战略发展机遇期，国家在场的包括体育社团在内的数量众多的社会体育组织存在和发展的合法性与合理性得到进一步认可与提升。同时国家意识形态以国家战略的形式对体育社团的内在组织文化进行积极渗透与强力统领，从而诱导和推进我国体育社团朝着积极健康的路径演进。而这种诱导与推进在常规条件下也成为我国体育社团演进与发展的根本动力。

3 我国体育社团发展的对策

经过近40年的改革开放，目前我国已经进入深刻而艰难的社会转型期。党的十八届三中全会明确提出国家和社会治理现代化，而促进社会组织健康发展是实现社会治理现代化的重要抓手。但同时也要看到，社会组织数量庞大，分布广泛，在改革与治理进程中注定充满复杂和艰难。基于此，发展包括体育社团在内的我国社会组织需要标本兼治，做到长期对策与短期对策的有效融合。在长期对策方面，旨在构建一个内在稳定的制度基础，重点解决好“促进社会转型”这个核心问题，逐步实现“从社会管理国家化到国家管理社会化”的转变。制度建设是促进我国体育社团健康发展的根本措施。制度的主要功能在于事前预防，但是制度建设需要一个长期过程［13］。而短期对策方面，重点在于采取切实可行的治标之策，营造一个有利于我国体育社团健康发展的政策环境。

作为维系或改善社会秩序的行为准则，制度和政策有着广泛而密切的联系。其中一点就是二者适用的互补性。制度不管是正式制度还是非正式制度都需要较长时间的积淀。而现实社会发展日新月异，若仅仅依靠制度来约束和调节，就会出现无法避免的缺失或缺位。此时政策的相对灵活性就可以弥补制度层面的短板和不足。因此在坚持和完善我国体育社团基本制度前提下，对我国体育社团相关法律或政策做出及时跟进与适度调整是完全有必要的，这也是巩固和发展我国体育社团基本制度的重要举措。

3.1 促进政府职能转移

党的十八届三中全会《决定》指出：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标。《决定》同时指出：激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。在现有的地方体育社团管理体制框架下，存在着“政社不分，管办结合”的显著特征。以社会体育指导员协会为例，中国社会体育指导员协会首任会长由国家体育总局局长助理兼任，省级社会体育指导员协会主席由1名体育局副局长担任，而地市级社会体育指导员协会的会长则由1名体育局副局长兼任。可见尽管体育组织体系建立起来了，但是政府在整体上垄断和掌控着国家体育管理的各种权利和资源。因此政府由行政管理向有效治理的转变势在必行。1）转变思想观念，树立治理理念。思想是行动的灵魂，当前不管是政府部门还是体育社团对治理的认识不够到位。政府沿袭着“家长式”作风，体育社团养成了“等靠要”习惯。因此转变观念，解放思想刻不容缓。就政府而言，需要树立公共权力观，明确权力的委托属性。做到权为民所赋、权为民所用。对体育社团而言，需要树立主体意识观，积极发挥自身主观能动性。2）明确角色定位，实现合理分工。一个治理体系与治理能力现代化的政府，必须正确处理好政府、市场、社会3者的关系。尤其是处于强势地位的政府，需要做到“无限权力”到“有限权力”过渡，“全能型”到“服务型”转变。具体到政府对体育社团的有效治理，政府需要做到发挥宏观引导作用，转移政府相应职能，为创新公共体育服务体系提供坚实基础。

3.2 推广政府购买服务

体育社团的发展离不开政府的正确引导和必要资助。政府购买体育社会组织的服务，是资助体育社会组织的重要形式，也是构建新型政社关系，正确引导体育社团遵循政府意愿、社会需求开展活动的重要手段。而体育社团是最“接地气”的体育社会组织，它比政府行政部门更加贴近群众，因此能够便捷有效地满足群众健身需求。借鉴域外经验结合国内实践表明，推广政府购买服务具有多方面的成效。1）满足群众健身的多元化需求。相比较竞技体育和学校体育，大众体育具有业余性、自觉性、多样性以及娱乐性等多维度的属性特征。政府在满足大众多层次、多样化、多功能的体育社会服务方面存在先天的缺陷与不足，而体育社团的功能属性和角色定位正好填补政府的缺位。2）有效降低政府行政成本。随着我国体育社团的不断发展，其在替代或承担政府委托体育公共服务方面的意识和能力逐步提升。政府购买服务的工作效率不断提升的同时，有效降低了政府的行政成本，从而带来二者的良性循环。3）有力地促进体育社团的自身能力发展。政府购买的不是体育社团的组织或人员，而是其提供的体育公共服务。而购买本身是一种社会化发展方式和市场化运作手段。因此体育社团只有不断提升自身服务供给能力，才能在政府购买服务中赢得订单和份额。

3.3 完善法律法规体系

完善法律法规是政府培育和支持体育社团发展的重要手段。只有把体育社团纳入到制度化、法制化的轨道，政府的支持政策以及购买行为才能有法可依、有章可循。目前与我国体育社团相关度较高的法律法规有《体育法》《民法通则》《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》等。但是综观而论，现有法律法规没有明确规定我国社团组织的法律地位，造成社会组织地位模糊。作为社会组织的一种存在形式，我国体育社团面临着同样的法律困境。体育社团相关的配套法律法规不完善，体育社团组织在活动开展中面临财务往来不够顺畅、对捐赠者的税收优惠政策难以落实、难于留住优秀的人才等问题［13］。有学者［14］研究指出，目前我国社会组织只有行政法规层面的管理条例，有必要启动社会组织法的论证工作，规范社会组织的权利和义务、治理结构、财产问题，社会组织与政府的关系等。令人欣慰的是，《社会团体登记管理条例》修订工作已经完成，民政部已经提交国务院等候审批发布。

3.4 优化监督管理职能

美国管理学家、管理过程学派主要代表人物哈罗德·孔茨把管理定义为“管理就是设计和保持一种良好环境，使人们在群体里高效地完成既定目标。”时至今日，全民健身上升为国家战略，而要高效地完成这一既定目标，充分发挥体育社会组织的作用必不可少。我国体育社会组织发展不适应于经济社会的基本需求，重要原因在于社会管理体制改革的滞后。尤其是双重管理体制亟需改革，否则我国体育社会组织无法健康发展。根据清华大学公共学院NGO研究所的调查显示，目前我国有民间组织大约300万家，而在民政部注册的只有32万余家。这些无法“转正”的民间组织也包含数量较多的民间体育组织。管理活动包括管理主体、管理中介和管理客体，可见管理活动的作用力终端在于管理客体。因此要发挥政府有效监督的前提是让民间体育社会组织“浮出水面”。而对于如何“转正”难题，可以积极借鉴清华大学NGO研究所的对策建议，积极探索对体育社会组织实行分层管理。1）普遍备案，即引导“浮出水面”，了解存在；2）登记许可，即对于参与人数多、活动经费大的民间体育社会组织则需要政府登记许可；3）公益认可，即对于声誉好、影响大的民间体育组织，经过公益认可，政府可以给予资金募集等权利。

4 结语

作为一种制度安排，我国体育社团的存在和发展离不开既定制度环境的导向和约束。但是随着社会的发展，尤其是在国家和社会治理现代化背景下，我国体育社团的功能价值被赋予更多的期待，而现有制度环境影响了体育社团发挥应有的作用。这些客观情况的存在已经引起实践关注和理论思考。就我国体育社团承接政府职能转移来说，完善相关政策的同时，自身组织的规范发展与外在制度的顶层设计是当务之急。在顶层设计方面，需要明确政府与体育组织（包含体育社团）的合作关系，变社会组织为政府服务为向社会服务转换，改革社会团体的管理制度，提高社会组织的专业化水平，为社会组织的健康发展奠定组织保证与制度支持。尽管制度的设计和政策的完善需要渐进的探索过程，不过可以肯定的是，在体育强国和全民健身战略实施背景下，包含体育社团在内的我国体育社会组织将会呈现“角色更加明晰、价值愈加凸显、发展逐步完善、作用日益突出”的发展态势。

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责任编辑：乔艳春

Institutional Environment and Development Countermeasures of Sport Comm unity in China

HAO Jiachun，ZHANG Tieming
（P.E.College，Zhongnan University for Nationalities，Wuhan 430074，Hubei，China）

Under the particular social and institution background，the sports community of China is produced with the distinct mark of institutional environment.Thus，the special institutional environment must be taken into consideration in the research on Chinese sports communities.And then，the structure and characteristics of institutional environment and its impact on sports community also need to be further analyzed.Through the literature review and so on，we mainly expanded its analysis from political system，economic system and ideology.We made theory investigation on the development countermeasures of Chinese sports community，including the promotion of government transferring functions，the development of government purchase services，the improvement of law and regulation system and the perfection of supervision and management functions.

sports community；institutional environment；development countermeasure

G80-053

A

1004-0560（2016）04-0033-05

2016-03-09；

2016-05-12

2013年国家社会科学基金一般项目（13BTY043）；中南民族大学中央高校基本科研业务费专项资金重点项目（CSZ14004）。

郝家春（1974—），男，副教授，博士，主要研究方向为竞技体育和社会体育。