我国校园足球资源困境与公私合作——基于多重制度逻辑视角

郑 娟，陈华敏，郑志强

（1.江西师范大学政法学院，江西南昌330022；2.江西财经大学旅游与城市管理学院，江西南昌330013；3.江西财经大学体育学院，江西南昌330013）

我国校园足球资源困境与公私合作
——基于多重制度逻辑视角

郑 娟1，陈华敏2，郑志强3

（1.江西师范大学政法学院，江西南昌330022；2.江西财经大学旅游与城市管理学院，江西南昌330013；3.江西财经大学体育学院，江西南昌330013）

为促进我国校园足球持续健康发展，对当前面临的资源困境及缓解机制进行研究。基于多重制度逻辑的理论框架，认为我国校园足球在当今制度情境下面临着相互冲突的多重制度逻辑，主要包括政府逻辑、市场逻辑与家庭的逻辑，当前存在的资源困境则是由于政府单一逻辑主导的资源配置机制与校园足球所处的多重制度逻辑的不协调所造成的。具有“混合组织”特性的公私合作模式，能够创造性地整合多重制度逻辑，进而从治理结构、资源配置主体及方式等层面阐述我国校园足球采用公私合作模式进行资源配置的基本策略，以期缓解资源瓶颈。

校园足球；多重制度逻辑；资源困境；公私合作；混合组织

校园足球是培养足球后备人才和促进青少年身心健康的重要途径，国家层面一直给予高度重视，从2009年6月正式启动以来，连续出台了一系列政策措施加以保障。2015年3月，《中国足球改革发展总体方案》强调改革推进校园足球；2015年7月，教育部等6部门联合出台了更为具体的《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》。目前，校园足球活动已经覆盖了中国大陆境内所有省、自治区和直辖市，全国开展校园足球联赛的学校达到6 326所，每年完成校园足球比赛10万余场［1］。但是，发展资源不足一直成为制约校园足球持续健康发展的掣肘，李卫东［2］、李纪霞［3］等通过实地调研发现“师资薄弱、经费不足、场地设施落后”是校园足球发展的主要问题。何强［4］也认为资源短缺与目标任务繁重是我国校园足球面临的主要矛盾。已有研究俨然得出较为一致的结论，即资源因素成为制约校园足球活动水平的瓶颈，在成因的追溯上，往往归咎于管理体制不完善、政策保障不足等，大多从校园足球项目本身寻找因由，对校园足球与其所处的制度情境之间的关联缺乏关注，从而在解决途径上主要强调进一步加大投入［5］，或是建议引入社会力量［6］，但缺乏具体的实施机制。

多重制度逻辑理论从宏观制度情境出发，为解释制度变迁提供了一种全新的视角。中国体育正处在全面深化改革中，校园足球所处的制度情境相较于以往任何一个时期都更加复杂多元。本文基于多重制度逻辑的理论框架，从两个方面展开探讨：1）我国校园足球在组织场域上同时受到相互竞争与冲突的多重制度逻辑的影响，现行的资源配置机制却是秉持着政府单一主导的制度逻辑，资源困境便是制度供给与制度需求之间的失衡表现。2）公私合作（Public Private Partnerships，简称PPP）模式作为资源配置机制的制度创新，其“混合组织”（hybrid organization）的特性能够整合多重制度逻辑的冲突，从而成为突破我国校园足球资源困境的可行机制。

1 理论工具：多重制度逻辑理论

“制度逻辑”是新制度主义理论中的重要概念，在早期研究中，强调单一主导的制度逻辑塑造组织行为，诸如率先提出这一概念的Alford和Friedland［7］认为西方社会中的每一项重要制度都包含一个中心逻辑，即“一系列物质实践和符号结构，建构特定制度秩序中的组织原则，可供组织与个人进行描述”，比如资本主义的制度逻辑就是积累和人类活动的商品化，官僚政治的制度逻辑就是通过立法活动与科层组织对人类活动进行理性规制［8］。制度逻辑表现为一套规则、价值和实践，能够影响和塑造组织情境的“游戏规则”，促使活动在制度情境中的组织及个人形成特定的行为机制，这就为宏观上的制度安排与微观上的主体行为之间提供了一种沟通与解释机制。多重制度逻辑是在早期研究基础上的进一步拓展，从更为宏观的制度情境出发，认为制度情境往往是多元的、复杂的，通常同时有多重制度逻辑长期并存，共同影响着组织行为。在多重制度逻辑之间，没有哪一种逻辑能够完全统领整个组织场域，这里的组织场域是宏观制度情境与微观行为主体之间的中介，是一种实践空间，抽象的制度逻辑在其中能够显现为具体的行为和实践。

多重制度逻辑的竞争博弈关系在组织场域中会形成一种内在张力，对组织活动的可持续发展构成威胁，要求组织必须做出战略选择以维持生存和发展。面对多重制度逻辑的内在冲突，学界日益主张采取整合式的制度创新予以应对，即深入分析各种制度逻辑的内在价值，破除既有的制度束缚，创造新的组织结构和程序对多重制度逻辑进行有效整合，从而提升组织的可持续发展能力。Pache和Santos［9］提出从可能存在冲突的制度逻辑中，提取部分“原初”规则，整合到一种混合型实践中，有利于实现组织的可持续发展。因此多重制度逻辑不仅是一种制度性约束力量，更是一种制度性战略资源［8］212。

Battilana和Dorado指明混合组织通过建立一个共同组织身份能够在多重制度逻辑之间实现平衡［10］。混合组织是介于市场与国家之间的一种中间型组织，是一种“利用多种现存组织的资源和治理结构的组织安排”［11］，在这种组织中政府与市场都在发挥作用，能够克服单一组织在运营效率及资源稀缺等方面的不足。PPP是公共部门与私人部门之间建立合作关系，通过资源分享和风险共担，以有效提供公共产品的一种制度安排，是混合组织在公共部门的拓展。Saz Carranza和Longo［12］研究表明公私合作组织同时承载着市场逻辑（提升交易效率）和国家逻辑（提升公共福利），吸纳利益相关者参与，并创建共同空间进行沟通，能够有效地整合这两种冲突性制度逻辑。

可见多重制度逻辑理论为制度变迁提供了一个分析框架：首先，“制度逻辑”可以用来解释制度对行为的影响，每一种制度逻辑都有其特定的行为规则。其次，在复杂的制度情境下，存在着相互竞争的多重制度逻辑，这种竞争会产生一种内部张力，要求组织进行制度变革予以适应。最后，具有中间型组织特性的混合组织成为应对多重制度逻辑的一种战略选择，公私合作模式是混合组织在公共部门的拓展，能够创新性地整合多重制度逻辑，促进组织的可持续发展。

2 校园足球的资源困境：单一制度逻辑的约束

新中国成立后，“政府通过计划手段配置资源、运用行政手段发展项目”的举国体制支配着中国体育的发展，校园足球从其启动之初即承担着振兴中国足球事业、深化学校体育改革的重任，政府的逻辑一直占据着中心地位，从其组织体制和资源配置方式上得以呈现。2009年，国家体育总局和教育部联合下发了《关于开展全国青少年校园足球活动的通知》和《实施方案》，两部委联合成立了青少年校园足球活动工作领导小组，正式启动全国青少年校园足球活动。国家体育总局每年从体育彩票公益金中提取4 000万元用于校园足球发展，2013年增加到5 600万元。2015年，《中国足球改革发展总体方案》《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》等一系列政策连续出台，中央财政专门在教育部设立了“青少年校园足球扶持专项资金”。地方上，各级政府出台实施意见和划拨经费予以部署推动，比如内蒙古、重庆、北京、昆明、青岛等地也纷纷设立校园足球专项经费。可见我国青少年校园足球主要采取的是由政府部门主导、依靠财政经费支持布点学校、通过行政力量予以推动的计划型资源配置方式。然而，在政府财政能力与治理能力有限的客观制约下，政府的单一支持致使在经费、场地、师资等发展资源上严重短缺，这种单一逻辑主导的制度安排日益束缚着校园足球的持续推进。

2.1 发展经费来源渠道单一，资金短缺

校园足球的经费来源可以依靠中央财政拨款、地方配套、市场开发及社会资助等，但从目前情况来看，我国校园足球的发展资金主要依靠财政经费，来自市场开发和社会资助的经费份额极少。虽然各级政府不断加大对校园足球的支持力度，然而仅仅依靠政府财政可谓杯水车薪，2020年要达到2万所校园足球特色学校，如果按每所学校每年最低运行成本10万元进行测算［13］，则至少需要20亿元，单靠财政支出不可能支撑校园足球的既定发展目标，而我国每年却有将近占GDP总额一半左右的社会资本没有得到有效开发。

2.2 政府动力不够，足球场地缺乏

足球场地是校园足球得以进行的基本配备，但目前在一些大中城市，尤其是中心城区，学生人均运动场地面积严重不足。调研显示，2014年南昌校园足球学校有54所，将近一半学校没有符合标准的足球场。在当前城市土地总量有限、价格飞涨的形势下，划拨空地兴建足球场需要付出昂贵的经济代价，尤其是处于大城市和商业中心的学校。2014年，南昌住宅成交均价为8 034元／平方米，兴建一块约800平米的五人制足球场，“机会成本”至少640余万元，如果放在北京、上海、广州等大城市，更是以千万计，极少有地方政府愿意付出如此代价。

2.3 足球教练员总量不足，闲置人才比率高

如果按每所校园足球学校至少要配备1名专职教练员的标准要求，2020年至少需要2万名足球教练员，2025年则要达到5万名。2014年教育部主导校园足球后提出将足球纳入体育教师“国培计划”，计划在2015年初步培训6 000名校园足球师资，3年内即可达到2万名，但是量的提升只是弥补师资的初步阶段，原先非足球专业甚至非体育专业出身的教师难以通过短期培训达到专业执教水准。而且调研显示，许多基层教练员由于待遇和环境等问题流失严重，这些都直接影响校园足球的规范发展。与此同时，每年却有将近45%专业运动员退役后难以及时安置［14］。

3 校园足球的多重制度逻辑

Smith和Lewis［15］指出资源稀缺性是让潜在的制度逻辑显化的触发器，我国校园足球在政府单一逻辑的主导下，完全由政府依靠行政手段配置资源的制度安排日益力不从心，当前所面临的资源困境便是在于其背后所潜藏的多重制度逻辑与现实的资源配置机制的不相适应所造成的。从制度情境上看，我国改革开放和经济社会发展进入新时期，市场在资源配置中起着决定性作用，体育发展方式由行政主导向行政服务和市场推动相结合、政府办体育向扶持引导社会办体育进行转变，在变革的时代背景下，校园足球正在经历着多重制度逻辑的冲击。

3.1 政府的逻辑

政府是是公共资源的分配者，寻求公共利益、提供公共服务是价值旨归，政府在制度逻辑上通过制定政策和发布行政命令，由各级政府的科层组织体系加以贯彻实施。校园足球是学校教育的重要组成部分，在其战略定位上，根本任务是立德树人，提高国民的健康素质，二是推进素质教育、引领学校体育改革创新的重要举措，三是夯实足球人才根基，提高足球发展水平的基础工程，因而，在价值属性上归为教育公益性事业，由政府部署推动是政府使命和校园足球价值的必然要求。我国校园足球自启动以来一直贯穿着政府的制度逻辑，由中央政府出台政策，明确发展目标、主要任务和保障措施，地方各级政府自省、市、县到乡镇根据中央部署结合本地情况制定具体的实施细则。但从近几年的发展情况来看，单靠政策推动和财政支持的校园足球发展较为缓慢，缺乏足够的资源来源，动力不足，发展不平衡。

3.2 市场的逻辑

20世纪90年代，我国正式确立建设社会主义市场经济体制，市场在资源配置中更具有效率，获得普遍认可。足球运动是一种具有强烈对抗性、严格规则性、较高观赏性及不确定性的竞技体育运动项目，在市场经济条件下，足球运动的竞技性和娱乐性促进了足球产业价值的开发，以比赛为核心，从球员培训、转会、媒体转播、门票、广告赞助、体育用品、场馆建设，到体育博彩、球迷虚拟社交增值服务等，使足球成为具有超强聚力的市场掘金池。在国际体育市场上，足球市场竞争最为充分和完全，被视为“世界第17大经济体”，全球年产值超过5 000亿美元，占体育产值比重超过40%［16］。国际足球市场的兴旺发达充分说明，在足球项目上，市场所具有的配置资源的优势不可动摇。中国足球运动早在1993年率先按照市场的逻辑推进职业化改革，即已经意识到政府单一主导的逻辑难以承担国足冲出亚洲的任务，作为承载振兴我国足球事业突破口的校园足球，同样规避不了市场逻辑的冲击。

3.3 家庭的逻辑

校园足球从学校足球发展而来，是与新型足球学校、职业俱乐部、社会足球等并列培养足球后备人才的重要路径之一，但又是在普通学校，以普通学生为潜在培养对象的体育教育活动。校园足球以学校为场域，“育人”是第一宗旨，是让“踢球者能够成为身体和精神都更加优秀的公民”［4］7，作为一项集体项目，足球所具有的团队、拼搏、协作、尊重、竞争、应变精神，使之成为素质教育最有效的载体。具有排他性的教育产品，家庭个人理应参与到教育成本的分担中［17］。在英国，校园足球在其教育理念上不执着于发掘“足球苗子”，而是重视培养全面发展的人，让所有孩子都有机会踢球，足球的这一教育功能是获取家庭支持的关键要素。因此，在过去10年，英国足球总会培训和认证了40万名教练，其中绝大多数是面向普通孩子的初级教练，百分之八九十是没有任何体育教学背景的学生家长［18］。志愿服务也是英国校园足球的一大特色，校园足球活动所需的大部分教练、裁判和赛事服务人员都来自志愿者，学生家长是主要来源。在我国，由于受到应试教育体制的影响，过于重视文化课程学习，体育在教育体系中一直处于被忽视的位置，但是随着近年来国家对学校体育工作尤其是校园足球重视程度的不断提高，加大体育课程在考试体系中的地位，家庭的参与将是校园足球持续发展的社会根基。

4 公私合作：多重制度逻辑的整合

4.1 公私合作：混合式的资源配置机制

PPP是一种介于国家与市场之间的中间型结构，有别于纯粹市场交易进行资源自由配置的机制，也不同于科层制组织内部行政计划式的配置机制，是公共部门和私人部门之间建立的以合同为基础的混合模式，主要由政府部门发起，通过招标形式择优选择合作者，并签订具有一定期限的正式合约，对项目运行全过程进行责任分配。PPP基于混合组织模式，充分利用公共部门和私人部门的禀赋优势，形成一种利益合作关系，能够创造性地整合校园足球所面临的多重制度逻辑。

我国校园足球属于体育教育事业的重要组成部分，公益性是其根本属性，在资源配置中不可能完全采用市场机制，仍然需要政府部署把关，保障校园足球培育“全面发展的人”的人才目标的实现。然而，当前所遭遇的资源困境又是缘于政府单一主导的资源配置机制与其所处的多重制度逻辑的不匹配，意味着不能再继续沿用这种行政计划式的制度安排。具有“混合组织”特性的公私合作制依托合约形式使得公私部门通过合作和资源分享寻求总体利益最大化，在政府逻辑与市场逻辑之间维持协调与平衡。一方面，政府从全方位的包揽者转变为项目的安排者和监管者，在顶层设计层面由政府制定校园足球项目运行规则及服务标准，并对市场承接主体的能力及服务质量进行评价监测，保证资源配置符合校园足球的公益性目标，减少“市场失灵”的潜在风险。另一方面，2025年我国校园足球特色学校要达到5万所，这将是一个庞大的足球市场，具有巨大的商业价值，通过PPP模式进行资源配置，打通校园与市场，灵活运用市场竞争方式，无论是外包、补助还是特许经营，由私人部门承接一部分原先由政府负担的职责，引入私人部门的资金、技术及闲置专业师资，能有效缓解政府财政的捉襟见肘，让有足球天赋的青少年能够有动力和平台追求自己的足球梦想。

以拥有高质量校园足球体系的英国为例，即建立了政府、学校、职业俱乐部、非营利组织、私人企业及家庭个人等构成的公私合作体系，实现了师资培训、场地设施及人员资金等资源的优化配置。例如英国足球总会实施了一系列促进校园足球发展的计划，《特许标准计划》、“学校—俱乐部链接”计划、“三狮军团”项目等，要求学校与足球俱乐部建立合作伙伴关系，职业俱乐部提供师资培训和发展通道，实现校园足球、社区足球和职业足球的对接。在经费来源上，形成了政府、社会组织、私人企业的多元化资源配置体系。2014年，英超、英足总以及英国政府再次合作，宣布未来3年通过足球基金会投资1.02亿英镑用于新建或者休整体育设施［19］，还包括由赞助商支持的项目，比如麦当劳特许标准装备计划（2014—2015），该计划专门为特许标准青少年球队提供免费的足球装备［20］。

4.2 公私合作制下校园足球的资源配置模式

4.2.1 治理结构 在校园足球中落实PPP，一是政府需要对全寿命周期内的各个环节进行宏观掌控，整合资源，保证校园足球的均衡、健康发展，二是要充分激发市场活力，让市场资源能够进入到校园足球中来，因而在治理结构上需要把握政府逻辑与市场逻辑的协同。首先在国家决策层面，需要设立一个合作中心，而不是由哪一个部门单一主导，可以由教育部牵头，同时吸纳财政部门、体育部门、中国足球协会、学校代表、足球社团代表及职业俱乐部代表的参与，负责战略规划、可行性评估、组织协调、信息统计及绩效监测等。在具体施行上，主要由地方政府发起，通过提供组织保障及扶持政策积极鼓励学校与足球社团、职业俱乐部进行公私合作，引导社会资本及技术资源进入校园，梳理校园足球优秀苗子进入职业俱乐部的通道。合作中心及地方政府部门需要加强监管职责，建立全方位跟踪机制，动态把握校园足球运行情况，尤其是在资金使用及服务质量、价格的监管上。

4.2.2 资源配置主体 PPP意味着在资源配置主体上必须打破政府单一主导的局面，而是多元化主体的协同参与，采取一系列措施能够让政府、学校、足协、职业俱乐部、体育社团、商业组织及公民个人等参与进来。政府财政性经费不完全直接拨款给布点学校，而是通过政府向体育社团、职业俱乐部或商业组织购买师资培训及场地服务等方式向其提供资助。布点学校不宜采用自上向下的方式，而是自下向上，由学校向教育部门提出申请，满足一定标准方可批准为校园足球特色学校。教育部门设定遴选标准，标准设定中可根据条件要求学校与足球俱乐部建立合作伙伴关系，获批后可获得一系列权益，诸如来自校园足球发展基金的各项资助，政府发放的足球场地使用券及师资培训课程等。提倡志愿者服务，让学生家长共同体验校园足球的教育功能。

4.2.3 资源配置方式 在校园足球PPP的资源配置方式上，灵活运用特许经营、政府购买服务、凭单制等方式。融资上，设立由财政资金引导，足球协会、职业俱乐部、商业组织及个人筹资的校园足球发展基金，主要用于校园足球设施建设及各项奖励。建立并搞活各级学校足球联赛，打造品牌赛事，通过冠名权特许经营方式积极吸引社会资本进入。通过BT等方式利用社会资本建设和运营足球场地，或是政府定点一批足球场馆和场地设施，包括公共足球场地、学校足球场地及社会足球场地，由政府付费购买场地使用券，而后发放给学校，学校凭此券即可到政府定点场馆低价或免费使用足球场地。师资培训上，更多采取政府购买方式，可通过各职业或业务俱乐部向学校提供有较高资质的教练培训，或是聘任尚未得到妥善安置的退役运动员到校园任教，由政府支付师资费用。

［1］袁雪靖.稳步推进健康有序——校园足球的2014［EB／OL］.（2015-01-01）［2015-12-26］.http：／／www.sport.gov.cn／n16／n1152／n2069890／6058084.html.

［2］李卫东，张廷安，陆煜.全国青少年校园足球活动开展情况调查与分析［J］.上海体育学院学报，2011，35（5）：22-25.

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［14］朱彦.中国运动员现状：近半数无编制，45%退役后失业［EB／OL］.（2010-01-20）［2015-12-26］.http：／／sports.sohu. com／20100120／n269711883.shtml.

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［18］慈鑫.英国校园足球理念［J］.教育，2015（9）：79.

［19］袁尚殷.英国向草根足球投入1.02亿英镑新资金［EB／OL］.（2013-10-25］［2015-12-26］.http：／／voice.hupu.com／soccer／1536176.html.

［20］The FA.FA Charter Standard Programme［EB／OL］.（2015-03-01］［2015-12-26］.http：／／www.thefa.com／my-football／community／fa-charter-standard-programme.

责任编辑：乔艳春

Resources Dilemma and Public-Private Partnership of Cam pus Football in China：Under Perspective of Multiple Institutional Logics

ZHENG Juan1，CHEN Huamin2，ZHENG Zhiqiang3
（1.School of Political Science and Law，Jiangxi Normal University，Nanchang 330022，Jiangxi，China；2.School of Tourism and Urban Management，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，Jiangxi，China；3.School of Physical Education，Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，Jiangxi，China）

In order to promote the sustainable and healthy development of the campus football in China，the current resources dilemma and the relief mechanism were studied.Based on the theoretical framework of multiple institutional logics，it is considered that the cam pus football is confronted with multiple institutional logic，which mainly involved the state logic，market logic and family logic.The existing resource dilemma is due to the conflict between the resources allocation mechanism of government administration and the multiple institutional logics.Multi-institutional logic conflict is the cause of institutional innovation，and the public and private partnership mode，which can creatively integrate multiple institutional logics，can effectively alleviate the resource dilemma.From the aspects of governance structure，the main body of resources allocation and the way，we expounded some basic strategies about the implementation of public private partnership in the cam pus football to ease the bottleneck of resources.

campus football；multi-institutional logic；resource dilemma；public-private partnership；hybrid organization

G80-053

A

1004-0560（2016）04-0017-05

2015-12-28；

2016-05-26

2014年国家社科基金项目（14BTY011）；2015江西省高校人文社科项目（TY1513）。

郑 娟（1984—），女，讲师，博士，主要研究方向为公共事业管理。

郑志强（1971—），男，教授，博士，博士生导师，主要研究方向为体育经济与管理。