社会共治食品安全的理论基础及实践指导

◎余聪



社会共治食品安全的理论基础及实践指导

◎余聪

摘要：食品问题作为一项复杂的公共问题需要社会共治，食品安全的社会共治是理论与现实的必然选择。建议主要依靠政府、媒体、社会组织、第三方认证和检测机构、食品生产者、消费者等主体参与，通过各方的努力实现食品安全社会共治。

关键词：食品安全；社会共治；公共治理

长期以来，我国对于食品安全的监管方式一直强调政府的权威管理，但频发的食品安全事件一次次让食品安全问题成为社会热议的焦点。稀缺的执法资源和繁重的执法负荷之下，保障食品安全亟须治理工具的多元化转变，以逐步脱离传统的治理框架，不断从行政性规制走向社会性规制。新《食品安全法》强化了“食品安全社会共治”概念，我国食品安全治理模式也由此发生转变，从自上而下的政府治理转向社会多方参与的社会共治。社会共治原则的提出，创新了市场监管方式和社会管理模式，对今后的食品安全监管和治理具有重要意义。

公共治理理论与食品安全社会共治的契合

食品作为人类生存的能量来源和社会前进发展的物质基础，关系到社会稳定和经济发展。食品安全涉及社会中绝大多数不特定公众的共同利益，因此具有公共产品的性质。食品安全管理是公共管理的重要部分，可以把公共治理的观点作为食品安全问题研究的基础思路和方向。

1.解决双重失灵背景下的产物

公共治理的兴起，伴随的是西方政治学家对传统公共行政和新公共管理的理论批判和范式重构［1］。公共治理理论是在政府、市场双重失灵的背景下产生的，它有助于解决政府对市场监管失败的现象，以及市场无法解决的本身存在的市场缺陷问题。同时它在参与机制中引入第三部门，形成多方参与的治理格局。第三部门的兴起为社会治理注入了新的力量，政府不再是单一的依靠，多方主体的出现增加了各方平等对话的机会，也增加了通力合作、共同解决问题的效率。我国从2004年颁布《关于进一步加强食品安全工作的决定》确立分段监管，到2013年食品监管大部制改革后的国家食品药品监督管理总局正式挂牌，其间经历了2008年“三鹿奶粉”事件后我国食品安全严峻态势的暴露。从2013年食品安全宣传周活动提出“社会共治”到2015年《食品安全法》正式确立食品安全的社会共治原则，正是基于食品安全事件屡屡发生，造成民众对食品企业的信任危机和对政府监管能力质疑的背景。

2.差异化的主体定位

公共治理理论的核心是参与主体的多元性。它一方面解决了治理理论大而宽泛的问题，有利于明确治理的对象和范围，另一方面脱离了以政府为中心的治理方式，让更多社会主体得到参与的机会，有利于显示公共行政领域的公共性。社会管理方式的变革与国情密切相关，社会共治要想落地生根，就必须契合我国食品安全的现状。因此“社会共治”这一新概念的提出，必然要在现有理论基础之上有所变化。社会共治的提法之所以不同于公共治理，正是因为这一新原则的落脚点在社会，参与的多元主体中社会主体是中心。虽然社会共治是多元主体的共同治理，但不代表所有主体都要发挥相同的作用，其创新和发展之处在于主体定位更强调社会作用，是结合实践发展的因地制宜的新理论。

3.公共治理是社会共治发展的必经阶段

公共治理不同于传统的政府管制，是脱离传统威权管理模式的一次飞跃。而社会共治的提出，特别是应用于食品安全领域的社会共治，是基于我国国情而产生和发展的。由于我国的食品行业受到传统文化及制作工艺的约束，在标准化的管理和运用上欠缺经验，而社会共治针对这一情况，既考虑到政府管制的负效应，也考虑到公共治理在我国社会环境中的局限性，可以说社会共治是脱离多元管理模式的再次飞跃。公共治理作为西方较为成熟的公共行政管理经验，与社会共治理论有天然的契合，能够为食品安全社会共治提供借鉴和参考。但是在实践应用的过程中，需要结合我国食品行业的发展情况，更加重视和强调社会力量的作用。

公共治理是一个过渡阶段，是公共管理在食品安全领域的应用。要想全面实现社会共治，必然要在公共治理的基础上，发挥社会主体的作用。因此本文认为公共治理是社会共治发展的必经阶段，能够为其提供理论上的指导，食品安全社会共治是公共治理理论在食品安全领域的实践发展。

食品安全社会共治的解读及实践指导

1.原则解读的广义与狭义

食品安全领域社会共治，对其可以有两种理解。广义理解是其同公共治理一样，是多元主体参与的合力型治理，由政府公权力主体、社会性主体以及企业和消费者私主体共同组成。不同点在于社会共治中更倾向于发挥社会性力量。在我国当前的国情下，对于政府公权力主体而言，由于监管不力，大量的食品安全事件都是由媒体曝光，政府被动地陷入出现问题-引起关注-修改相应的法律法规、加强监管-再出现问题-再引起关注-再修改相应的法律法规、加强监管的应对怪圈之中。而私主体的管理也存在问题：一是食品行业中，主体多为小而分散的个体经营者，在逐利性之下缺少自我管制的意识；二是私主体管理力量有限，无论是管理资金还是管理经验都存在问题；三是即使是大型的食品生产企业，在几次的大型食品安全事件发生后，公众对其也降低了信任程度。因此更好地发挥社会性力量，是解决食品安全问题的一次新转机。狭义的食品安全社会共治仅指社会性主体的参与，包括媒体、第三方机构和行业协会等非公权力机构，这样的理解下完全彰显了社会共治的社会性和公共性，强调了社会力量发挥作用。但是从新《食品安全法》中建立的四项新制度中可以看出，行业协会建立健全行业规范和奖惩机制、消费者组织的社会监督制度主要依靠社会力量完成，食品安全有奖举报制度、食品安全信息公布制度主要由政府完成，这些制度的实施不能仅仅凭借社会力量完成。

综上，对于食品安全社会共治应做广义理解，但多元主体的核心是社会性力量。在公共治理理论作为理论基础的前提下，食品安全的社会共治是以社会性主体为核心的，与政府公权力主体、企业消费者私权利主体共同形成的非均等性治理。

2.公权力主体逐渐减弱作用

公权力主体是以政府为主导的国家力量，基于国家权力并以强制力作为后盾。在食品安全治理理念的转变中，前期的基本思路是简政放权，主要通过引导各方有序参与到食品安全治理中，发挥消费者、行业协会和新闻媒体等方面的作用，形成食品安全社会共治的格局，实现路径是培育第三方力量并完善具体制度［2］；中期过程中，公权力主体的定位是平等的社会治理的参与者，这一阶段不再是行政指导或者行政管控，而是逐步限制公权力；后期公权力主体的主要任务是完成公权力的释放和再造［3］，从发挥主要作用逐步走向平等参与，再到发挥次要作用的共同主体。从传统的政府治理到公共治理理论，再到社会共治理论的发展，相当于政府作为多方治理主体从全面监管到参与监管，再从发挥参与主体的核心作用转向发挥次要作用，政府的主导功能逐步弱化。在我国食品安全应对的路径选择上，公共治理是必须经历的一个阶段，我国要想完全从传统的监管一步跨越至社会主体为治理中心，存在一定难度，无法短期内实现转变。因此政府在这一过渡和转型过程中，更多地承担后盾作用，总体把关并监督，从台前的指挥者转向幕后的服务者。

3.私权利主体意识提高并觉醒

私权利主体主要包括消费者群体和公司企业，消费者群体是食品安全的直接参与者和最大的利益相关者，更多是为了保障自身的健康安全，而企业作为食品生产者更加追求经济利益。社会共治原则的指导下，二者在不同利益诉求的驱动之下，思想意识转变也走向不同方向。

依照传统的行政管理模式，由政府直接施加约束和限制，可以明确奖惩规则，保证交易建立在平等自愿的基础上，保证社会的有序稳定，达到单纯依靠市场机制难以达到的资源最大化。但是政府管制带来的负效应也不可避免，在政府人为制造的资源短缺情况下，极易发生官员的寻租活动，同时也带来了巨大的反腐败成本。市场环境中的食品生产企业，作为经济理性人，追求利益的欲望使得企业竞争中出现恶性竞争和短视性，关注于眼前的利益而忽视了未来的长远发展，甚至会置食品安全于不顾，从事有毒有害、不符合食品安全标准的产品生产和销售。企业法制观念和社会责任感日趋淡薄等一系列问题都促使企业应提高自我管理意识，承担更多的企业社会责任。从消费者群体角度出发，消费者在社会共治原则之下，成为一个庞大的群体并有着巨大的表达力量。食品安全社会共治原则之下，应该让消费者更多参与到监管过程中，保障消费者进行监督举报的权益，提高诉求表达意识。同时从法律实施的角度，由于信息不对称，食品企业违法成本低，政府存在执法成本和执法能力等多方面的约束，因此鼓励消费者参与监督，可以增加潜在违法者的防御成本，提高政府的执法能力［4］。

4.社会性主体占据主导力量

社会性力量是食品安全社会共治中独立于公私主体的第三方监管力量，包括媒体、非政府组织和非营利组织等。根据2015年中国食品行业舆情分析报告，食品行业报告渠道中95%是通过传统媒体，这说明公众知晓食品安全事件的主要途径是通过媒体行业，而不是政府的公布信息。在全球化发展的整个食品生产、贸易和消费等链条中，任何一个国家或地区发生食品安全事件时，其负面影响与危害都可能对世界其他国家或地区构成实质性威胁，食品安全涉及的链条正逐步延伸和扩展。全球食品供应链中的食品安全问题涉及多个国家，在应对食品安全危机时需要越来越多的相互合作，国际社会迫切需要有效的国际食品安全公共治理［5］。而国际社会中，各个国家享有主权，交往与合作中发挥重要作用的正是国际组织。目前要发挥社会性力量的主导作用，前提和基础是社会的发育与成长，培育相关的社会组织更是重中之重。相关的食品行业协会的建立已经初具规模并积极发挥指导，然而第三方检测机构的缺位正逐步造成政府地位的尴尬，食品行业正在热切地呼唤第三方检测机构的大规模诞生。

社会共治的进程是从政府的威权统治，逐步转向政府与企业的合作，再逐步转向政府、企业和社会组织的共同协作。通过公权力主体、社会性力量和私权利主体三大行为参与方的动态协调，以社会共治理念统筹食品安全工作，最终实现“善治”目标。

参考文献■

［1］何翔舟，金潇. 公共治理理论的发展及其中国定位. 学术月刊，2014，（8）：125-134.

［2］邓刚宏. 构建食品安全社会共治模式的法治逻辑与路径. 南京社会科学，2015，（2）：97-102.

［3］刘飞，孙中伟. 食品安全社会共治：何以可能与何以可为. 江海学刊，2015，（3）：227-233+239.

［4］应飞虎. 食品安全有奖举报制度研究. 社会科学， 2013，（3）： 81-87.

［5］江虹，吴松江. 《国际食品法典》与食品安全公共治理. 北京：中国政法大学出版社，2015.

中图分类号：C913

文献标识码：A

作者单位：（中国计量大学法学院）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.07.016 ■ 编辑：云霞