司法体制改革的横琴实践

◎罗恬漩



司法体制改革的横琴实践

◎罗恬漩

珠海横琴新区是粤港澳深度合作示范区，横琴新区人民法院是新一轮司法改革的典型，许多改革措施剑指目前我国司法体制顽疾，受到社会各界广泛关注。自2013年底横琴法院挂牌至今，改革历程中暴露问题和克服问题同在，因此阶段性回顾、总结横琴法院的改革之路，对进一步在我国全面推进司法体制改革大有裨益。

一、法官员额制改革

横琴法院是全国最先落实法官员额制、完善人员分类管理的法院。目前横琴法院有正副院长3人，专职办案法官8人，由于正副院长也要办案，实际上共有11名法官员额。法院还给每名法官配有审判辅助人员、司法行政人员等，通过实行“法官优而精、辅助人员专而足”的人员配备模式，保证法官专心从事审判业务，即法官不再根据案件类型分担不同任务，而是审理所有类型的案件，法官助理、书记员以法官为中心，为法官分担庭前准备、调查取证等事务性工作，让法官有充足的时间和精力专心从事审判核心业务，且横琴法院的法官助理都曾是其他法院的业务骨干，至少有三年以上工作经验。

在横琴法院法官员额早期改革设想中，曾有三种量化员额制的标准：第一是按经济活跃程度，根据GDP来测算案件数量，多少GDP量配备多少法官；第二是按各地人口计算，根据占人口一定数量百分比配备法官；第三是按案件量计算，以每名法官年办案量为标准确定法官数量。横琴法院在综合考虑保障审判质量、法官能力等因素基础上，以每位法官年均办案250件为标准确定11名法官员额，如果案件量增加，则相应调整法官数量，保证每名专职法官的办案量适度，不影响审判质量。

横琴法院的员额制改革方式是较为独特的，因为其他已经出台员额制改革方案的省市，大多将法官员额与法院现有人员编制挂钩，如一些省市将法官员额定在人员编制的39%，暴露出的问题是在减少法官数量的同时增加每个员额法官的办案数量。相比之下，横琴法院以法官年办案数量来确定员额的方式，可以有效保证办案质量，防止法官疲劳办案。到目前为止，横琴法院法官数量尚能满足法官年均办案250件的标准，但值得注意的是，横琴法院员额比例有其特有的体制灵活性优势，也与横琴新区刚起步有关，而未来是否能够坚守250件的办案标准，值得拭目以待。

二、法院去行政化改革

司法改革中去行政化一直是热点与难点，横琴法院是全国首个不设审判庭的法院，法官独立办案，不隶属于任何内设机构，这种改革举措也解决了审判庭运作中行政化色彩过浓的问题，实现“审判权运行机制去行政化”，这一举措走在全国前列。值得注意的是，在横琴法院筹备之初曾有很彻底的去行政化设想：即不设副院长，只设助理，但该方案没有获得组织部门同意，最终方案妥协为将助理改成副院长。

目前，横琴法院将工作人员划分为审判人员和行政人员，行政人员即使曾经拥有审判资格也不能再审理案件，只负责法院行政事务。具体而言，在行政机构设置方面，横琴法院目前内设只有“三办一局一队”五个机构，即司法政务办公室、审判管理办公室、人事监察办公室、执行局和司法警察大队。“三办”集中履行传统法院多个行政部门的职能，实现了最高人民法院提出的审判管理、政务管理、人事管理集中管理的改革设想，优化了法院内部职权配置，权责主体更加明确，更加符合审判权运行的规律和审判的专业化特点。

而在审判机构设置方面，除了法官独立办案，建立审判团队，推行“法官+法官助理+书记员”的运行模式之外，还设有法官会议、考评委员会和审判委员会。针对长期以来广为诟病的审判委员会委员缺乏亲历、判而不审的问题，横琴法院的每个法官都是审判委员会委员，遇到需要审判委员会审判的案件，不再采用会议制的方法，而是由审委会委员单独组成合议庭审理，解决了“审者不判，判者不审”的问题，彻底否定了行政领导本人未参与审理案件情况下的批案权，让100%的案件都由审案法官判决，契合中央司法改革的“让审理者裁判，由裁判者负责”的精神。此外，横琴法院通过组建法官会议研究确定法官工作量的分配、法官承办案件的类型、专业合议庭的设置等重大审判事务，推行法官自我管理，实现法院管理工作民主化。

当然，去行政化的关键不仅仅是法院或合议庭独立，更在于法官独立，鉴于目前司法改革仍处于初始阶段，大部分省市法院司改方案尚未具体化，横琴法院贯彻法官独立办案的改革举措无疑具有很好的示范作用，如广东佛山中院在2014年中将院长、副院长和审判委员会委员直接编入合议庭直接参与案件审理，将部分庭长、副庭长与9名优秀法官选任为审判长，按照“1名审判长+2至3名合议法官+若干名书记员”的模式组建相对固定的审判团队，去除审判庭内行政化。但以上也只是在一定程度上满足法官办案独立的需要，若法官的薪金、升迁还受行政因素影响，依旧无法真正实现法官独立。

三、法官级别和薪金改革

法官级别和薪金问题是本轮司法改革中法官群体最为关注的问题之一。法官的级别与薪金，从小处说关系到法官的个人社会地位和实际利益，往大处谈关系到去行政化效果和司法权威。而在横琴法院设立之初，就有不少报道重点关注于法官的级别和薪水：如副处级法官，年薪将超过三十万等等。

虽然从新闻报道字面看，法官级别和薪金是两个改善的方面，但实际上，横琴新区副处级干部的年薪都是这个水平，因此，横琴法院真正改革的是提升普通专职办案法官为副处级干部，并不存在待遇上的特殊性。可以说，在当前法官没有独立薪水体系的情况下，级别问题突破不了，法官的待遇就很难跟上。在早期横琴法院的改革方案中设计法官单独序列，但碍于缺乏珠海市的统筹，最终以“副处级法官”方案替代。但无论如何，横琴法院“副处级法官”只是一种特殊安排，而非圆满结局。

法官级别和薪金等保障问题是司法改革的难题，因为关系到其他行政机关的“奶酪”，虽然横琴法院提高法官行政级别并不是治本的办法，也只能通过提高法官行政职级的变通方式提高法院薪金待遇。尽管如此，目前横琴法院依旧面临编制不足的问题，即编制文件中并没有写明八名专职法官的副处级编制，现在横琴法院就有部分法官占珠海中院的编制，以后若再招聘法官，还需要解决编制问题。而在这方面，深圳正在推行的法官单独职务序列管理可能更具借鉴意义，其内容包括：法官待遇和法官等级挂钩、不与行政级别挂钩，法官可根据任职年限、资历和工作业绩等晋升等级，实行严格的法官员额制度和独立的法官薪酬体系等等。

通过提级来提高待遇是目前横琴法院的妥协做法，但由于横琴法院是新设法院，没有太多历史包袱，且横琴新区有政策照顾，因此在提级措施上可以享受便利条件；而对于其他绝大多数法院来说，在当前法官与行政职级挂钩的情况下，横琴法院的模式难以照搬。这也充分说明了充分有效的司法改革需要顶层设计，实行法官等级与行政职级脱钩，建立有别于其他公务员的法官单独序列管理及工资制度，方能真正去行政化，赋予法官职业尊荣，让法官真正独立。

四、错案责任终身追究制

如何有效、合理地监督审判权是司法改革设计中不能回避的问题，横琴法院探索和试行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，从司法公开、流程监督、审判组织、纪律监督、错案追究等方面建立了五大监督机制。其中最受关注的莫过于错案责任终身追究制。

错案责任终身追究制是强化对法官监督的体现，意味着一旦专职法官审理案件出现错案，将立即启动追究程序，即使专职法官退休，以前审判的错案也将会追究责任。这一理念虽然受到普通百姓欢迎，但仍面临司法界、学术界的拷问：“没有独立审判怎么独立负责？”即法官的终身职业责任，必须以法官的独立为前提，若独立审判改革没有完成，就不能独立负责。而该问题到横琴法院可以具化为：横琴法院的司法改革是否足够彻底，以至于法官能够完全独立审判，如果答案是肯定的，错案责任终身追究制则是法官应当承担的职业责任；如果答案是否定的，则要求法官承担错案终身责任是强人所难。

如果依照目前横琴法院司法改革所承诺给予法官独立的办案条件来看，确实能够保障“让审理者裁判”，实现基本的审判独立，因此“由裁判者负责”也在情理之中。但若横琴法院在实践中降低了原有改革标准，未能为法官保障独立审判，则不应让法官承担错案责任终身追究的风险。相应的，总观目前我国各地区法院司法改革情况，较少有其他法院能够提供横琴法院法官享受的独立审判条件，因此，欲在我国全面推行错案责任终身追究制仍有很长一段路要走。

（罗恬漩，中山大学法学院博士后研究人员/责编张栋）