审判权运行机制的改革进路

◎石东洋 潘红

审判权运行机制的改革进路

◎石东洋 潘红

当前审判权运行机制中存在审判组织体系运行机制不完善、行政化色彩浓厚等问题，按照“让审理者裁判、由裁判者负责”的总要求，科学合理区分审判权与审判管理监督权，进而优化配置审判权，让审判权运行真正遵循审判规律，保障法官依法作出独立判断，探索建立“由审理者裁判，由裁判者负责”的审判权运行及其配套机制是改革的应然方向。

一、审判权的实践特性及运行机理

审判权的运行有其内在规律，审判权运行机制改革，必须遵循审判规律。这就要求改革体现审判权力属性，遵循审判权作为判断权和裁量权的权力运行规律，要求审判权行使主体尊重审判活动规律，特别是要依法独立行使审判权，遵循审判的判断性、亲历性等原则，保障审判权良性健康运行。

1.审判权系判断权，要求法官独立作出判断。审判权的本质是判断权，其判断权的属性，必然要求赋予判断主体高度的独立性。公正是司法最大的价值追求。要实现司法公正，首先要保证的就是审判独立。审判是职业法官个体化的脑力劳动。法官作为审判工作的实际从事者，其作为直接体现了司法的走向。审判独立最终还是要落脚在法官独立上。审判活动是高度专业化和个人化的活动，这要求必须由直接参与案件审理的法官独立做出裁判，任何人都不能干涉法官的审判活动。法官独立、公正地行使审判权，才有助于维护司法的独立，保障司法公信，更好地实现司法公正的法律价值目标。

2.审判权行使须遵循审判的亲历性。审判权的判断权属性，要求审判权运行必须具备程序性、亲历性等基本要件。亲临审理是裁判的基本内涵，是对裁判者的基本要求。审判权运行中的直接言词原则衍生审判的亲历性原则。直接证词原则要求法官对证据的采信，必须在法庭上经过质证的方式作出判断。审判所要解决的问题是关系到当事人权利乃至生命，甚至是关系到社会公平正义的重大问题，决定了法官要通过直接听取当事人及其他诉讼参与人的言词陈述，直接接触、审查各种证据，才能做出正确的案件定性和裁判。法官必须亲历审判，参与到案件审理的各个环节，才能辨明案情真伪，才能对错综复杂的法律关系作出准确判断和认定，进而依照法律规则作出具有权威性的裁决结论，从而以终局的方式解决纠纷和争议。在审判权的运行过程中，强调审判亲历性，就是要实现案件审理和裁判的统一、实体和程序的统一。

3.审判权行使须保障裁判的一致性。法官在解释、推理、认定事实、适用法律过程中，常常要受到自身和外部各种因素的影响，对事实和法律适用的判断难免出现个性化的差异。要保持法律适用的一致、稳定，法官就应自觉地去尊重、遵循先例，使之成为事实上的一种约束力。对于被识别为相同类型的案件，应有相同裁判，只有司法裁判的一致性，才能保证社会经济有序、稳定、健康地发展。因此，合理规范法官行使审判权，统一裁判尺度，保障同案同判，才能确保审判质量。

4.审判权运行要求审判权配置的科学性，行使主体权限明确。审判权配置事关审判工作的顺利推进，是人民法院工作的核心，在诉讼爆炸和司法改革的大背景下，人民法院要公正、高效地行使其审判职能，关键是在审判流程的各个环节和审判组织内部，明确审判工作人员的工作权限，使之职责明确，各司其职、互相配合、互相监督，从而实现审判资源的优化利用，提高整个审判组织运行的质量和效率。

5.审判权运行要求主体责任明晰，确保监督到位。审判权规范运行，须以接受监督制约为必要前提。审判过程中对于事实和法律认知存在差异性，办案责任的产生极其复杂，往往有主客观的多方面因素。成因虽然复杂，但责任承担主体应尽量明晰。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》指出，法官依法履行审判职责受法律保护。非因法定事由，非经法定程序，法官依法履职行为不受追究。同时，又强调法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责。按照司法规律或原则的要求，通过审判流程管理、案件质量评查、审判业绩考核以及院庭长的审判监督指导等，对审判活动及审判活动相关事务、审判权及审判权运行方式进行监督和制约，确保审判公正、高效、廉洁。审判权行使主体责任明晰，才能监督到位，确保审判权健康运行。

二、传统审判权运行机制存在的问题

1.“审者不判”，审判独立难以实现。

基层法院中普遍存在裁判文书由院庭长签发的习惯性作法。以Y法院为例，2015年1月以前，院庭长一直在签发本人未参与审理案件的裁判文书，有的院庭长经常就自己未参加审理的具体个案，向独任法官或合议庭成员发表倾向性处理意见，甚至有的院庭长可以变更独任庭、合议庭的裁判结论，导致了独任庭、合议庭虽然审理了案件，但无法独立对案件作出判断，不但增加了办案环节，而且降低了办案效率。2010年至2014年，该院院长办案共计5件，分管领导办案30件，五处基层法庭庭长办案60件，机关业务庭庭长办案80件。可见，院庭长基本上呈现的行政管理领导的角色，对于案件审理以审核为主，亲自办案较少。行政领导对本人未参与审理案件行使签发权，事实剥夺了法官独立做出判断的权力，不符合司法改革中“让审理者裁判，由裁判者负责”的精神。

2.“判者不审”，审判权运行行政化色彩浓厚，违反审判的亲历性。

审判是法院工作的中心，但法院推行请示汇报、案件审批等工作方式，导致判者不审的现象。一是院庭长判而不审。一个案件要经过庭长、分管院长、院长审批或者审判委员会讨论，法官必须依据庭长、分管院长的指示裁判，否则案件就无法结案。对案件真正作出裁判的不是一线法官，而是不参加案件审理、不了解庭审证据质证情况的院领导。二是审判委员会判而不审。审委会运作行政化色更浓，审判委员会人员组成行政化，讨论案件范围缺乏过滤机制。以Y法院审判委员会职能发挥、讨论事项为例，审判委员会讨论案件比例过高。2010年至2014年该法院审委会研究讨论案件总数为600件，其中民商事案件和行政案件共计520件；讨论法院管理、审判业务文件40个。讨论个案比例过高，难以聚焦审判执行工作中的重大问题和重大疑难复杂案件的法律适用问题。不利于审判经验的研究总结和真正具有普遍、指导意义问题的归纳，使得审判委员会总结审判经验的职能偏废，甚至出现同案不同判现象。从审委会的工作方式看，审委会讨论案件主要采取看材料、听汇报的方式，极少通过旁听庭审、观看庭审录像等方式了解案件情况，割裂了审理权与裁判权，违背了审判结合的司法要求。

3.权限不明，审判事务职责分工不合理，违反审判权配置的科学性。

审判组织职能不明确。首先，是合议庭评议规则、运行机制不完善，引发各种问题。Y法院有法官93人，其中院领导13人，一线法官只有46人，占全部法官的49.5%，部分业务庭室人手不足，审判员通常只能组成一个合议庭，年人均办案近300件，案多人少。由于参审力度不足，合议庭运行中经常出现“合而不议”，合议庭成员庭前不阅卷，承办法官往往单独阅卷；合议庭成员对案件熟悉度不高，匆忙应付开庭，庭审时不发问，评议时不发表意见。由此合议庭运作也会“形合实独”，承办法官实质上独自裁决。合议庭运作实质上异化为“承办法官制度”，形式上共同参与、集体决策，但实际上是案件承办人唱“独角戏”，其他成员的作用严重虚化。合议庭陪审员也经常出现“陪而不审”的现象，部分业务庭必须有人民陪审员参与才能组成合议庭，但人民陪审员业务知识缺乏，通常只是开庭时在审判台坐坐而已，实际不参与审理。第二，是审判职能与行政管理职能混同。合议庭、审判委员会既承担审判职能，又承担行政管理职能，导致法院内部工作未实现专业化，审判组织之间职责不明，制约审判流程的科学、规范运作。第三，是审判委员会、合议庭、独任庭等审判组织间权限不明、运行关系不清。当审判权由多个主体分别或共同行使的情况下，审判权的权重自然不同，审判权配置失衡问题较为严重，审判组织间权责不明、关系不清，导致独任制与合议制转换混乱；合议制案件提交审判委员会较为随意。

审判工作人员职责分工不科学。首先，审判核心事务与辅助事务未作合理区分。诉讼中的大部分审判事务与辅助事务集中由法官承担，非审判核心事务耗费了法官大量的时间和精力，使得法官无法专司核心审判事务。第二，核心审判权与辅助审判权未做合理界定。法官在法院中的主体和核心地位不突出，关系定位不清，职责不明确，法官行使核心审判权未得到肯定，挤压法官裁判权行使空间，从而影响了审判效率，造成审判资源不必要的浪费，法院人员没有真正发挥其效能。

4.监管失范，程序监控失效，法律适用不统一违反裁判的一致性。

首先，审判管理权与审判权混同，审判管理权侵蚀审判权。目前法律没有对审判权、审判管理权以及行政事务管理权的权力边界进行合理界定，这就造成审判人员与司法行政人员相互改任等司法行政化现象。法律没有设定院庭长进行审判管理的权限及方式，导致审判管理权干扰审判权独立运行的问题。第二，诉讼程序监控失效。独任庭向合议庭转换程序混乱，造成诉讼上的低效率；审判权行使的监督制约和办案质量的全程管控弱化，院庭长并未做到主动对分管部门或本部门案件审理的程序监控和节点管理。第三，案件审理层层汇报、逐级请示，导致各业务部门裁判尺度不统一，甚至同一业务部门不同审判组织间法律适用不统一。第四，案件质量评查、绩效考核激励机制不完善。案件质量评查流于形式；审判绩效考核激励机制不完善，法官积极性不高；部分审判辅助人员因职业待遇、晋升空间有限，纷纷离职，影响审判权正常运转。

5.责任不清，审判权责任追究主体、程序不明确，违反权责统一性。

司法实践中，审判责任不清表现在：第一，院庭长审批案件的责任缺失。法院领导干部亲自办案少，过问案件多，过问不留痕。院庭长通过行使审批权，将自己的意见呈现在案件的结果上，但在卷宗上也看不出任何痕迹，责任无从追究。第二，合议庭内部成员间的审判责任不清，审判长与承办法官、合议庭其他成员的责任设置不均衡，未建立起合议庭共同负责制。第三，审判委员会讨论决定案件的责任不明。审判委员会的定案责任机制缺失；对委员的讨论意见缺乏考核评价和错案追究机制，审判委员会的集体负责制可能造成实际上的无人负责。第四，责任界定范围和追究机制缺位。责任界定范围不明确，错案追究制度很难深入开展；错案认定标准过于简单，使法官办案的心理负担加重；错案追究程序不合理，错案追究制度缺乏相应的监督机制，严重挫伤法官自由裁量权的合理行使；定案环节多，发生错案时，责任主体不明，难以追责到位。久而久之，法院内部的审判责任约束松懈，乃至实际瓦解，各主体既不需要对审判过程负责，也不需要对裁判结果负责，案件出了问题，相互推诿、责任不清、无人负责。

三、审判权运行机制改革的目标进路

审判权运行机制改革的目标在于建立权责明晰一致，分工合理，监督有序，配套齐全的审判权运行机制。那么这就要求：

1.明晰审委会、合议庭、独任庭各审判主体间的权限及运行关系。强化独任法官、合议庭的审判职权，取消院庭长审批案件制度，还权与独任法官、合议庭，使其享有完全、独立的审判权；独任庭依简易程序审理简单案件；除适用简易程序的案件外，都应组成合议庭依照普通程序进行审理。审委会的权限职能应落脚到提炼审判经验、总结办案技能、统一裁判标准、制定规章制度上来。严格遵循法定的审委会、合议庭、独任庭等各审判主体间的运行关系，严格限制简易程序转普通程序审理案件的条件，规范合议庭案件提交审委会讨论的过滤程序，改革审委会以讨论个案的方式对独任庭和合议庭进行案件指导的传统模式，由审委会制定相关审判管理文件，宏观上加强对独任庭、合议庭的案件指导。

2.明晰法官、庭长、院长之间的审判权与监督权、管理权的权限及运行关系。审判权与审判管理监督权是相互制约、彼此独立的平行关系，审判权作为审判权力运行体系中的核心，不能直接被审判管理监督权所改变，但要受审判监督权所制约。明晰院、庭长审判权与审判管理权，院庭长的审判管理监督职责主要体现于对案件审理的程序监控和节点管理，对案件审理程序变更、审限变更等程序事项的审核批准、对审判业务工作的监督指导等方面。院、庭长在其职权范围内履行审判管理监督职责，确保独任法官、合议庭独立公正行使审判权。

3.明晰法官与审判辅助人员之间的职责权限及运行关系。“让审理者裁判”，前提是让法官回归核心审判权，专注于审判工作。对法院的核心审判事务与辅助审判事务进行合理界定，明确法官与审判辅助人员职责分工，以人员分类为基础，构建以法官为核心，法官与审判辅助人员分工协作的审判分工模式，优化审判资源配置。通过为法官配备审判辅助人员，减少法官的事务性工作负担，使其专注于审判的核心事务。法官助理、书记员听从法官的工作安排，对独任法官负责，接受独任法官的监督和管理，各司其职、各尽其责、相互配合、相互监督，共同保障诉讼活动顺利进行，形成职责权限清晰，权责统一的审判团队运行格局，真正“让审理者裁判，由裁判者负责”，确保司法公正。

4.落实审委会、合议庭、独任庭各审判主体的办案责任和非法干预审判权运行的违法违纪责任。落实“谁办案谁负责”，建立科学、合理、公正的办案责任认定机制，明确各类审判主体办案责任的种类、标准和追究程序，细化审委会、合议庭、独任庭需要承担的办案责任的具体事项及免责事由。建立责任豁免机制，明确规定不应承担责任的具体情形，强化责任追究的同时保障法官的正常履职行为。建立健全非法干预防范机制。落实过问案件登记制度及全程留痕制度，建立领导干部批示、干预审判活动、插手具体个案处理的纪律和责任追究制度；落实错案责任终身追究制度，倒逼法官公正、独立行使审判权，抵制外界的不当干预。明确和细化法官的记录义务，对外部说情、打招呼干扰办案等情形如实记录并报告，规范正常司法监督行为。

（石东洋，山东省聊城市人民政府法制办公室干部；潘红，山东省阳谷县人民法院书记员/责编张栋）