新常态下我国粮食主产区综合利益补偿机制创新研究

高昕

摘要：当前我国实施的“普惠性”粮食生产补贴政策对粮食生产的激励作用不仅越来越弱，而且在一定程度上阻碍了粮食主产区的经济社会发展。现有补偿机制的根本缺陷在于忽略了粮食主产区的经济发展基础——土地发展权。在经济转型背景下，我们应兼顾粮食安全与区域经济的平衡发展，发挥市场机制与政府调控的协同作用，筑牢粮食主产区区域发展的物质基础，建立粮食补贴“双挂钩”制度，加大适度规模粮食生产补贴力度，以土地发展权为政策工具对粮食主产区实施粮食生产、现代农业发展、农村劳动力转移和城乡一体化的“综合利益补偿”机制。

关键词：粮食主产区；收入问题；土地发展权；补偿机制

中图分类号：F304.5文献标识码：A文章编号：1003-0751（2016）10-0049-05

党的十八大报告提出的“主体功能区战略”为我国经济区域协调发展提供了科学的理论依据。然而，要真正构建“科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局”，还必须完善区域发展政策，加大转移补偿力度，实现经济、人口、资源的协调发展。为此，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》针对提高粮食生产能力和保障水平明确提出“健全粮食主产区利益补偿机制”。深入探讨当前我国粮食主产区的发展困境及现有利益补偿机制的缺憾，创新和完善粮食主产区利益综合补偿机制，是新常态下我国农业发展重要而迫切的现实课题。

一、当前我国粮食主产区发展的现实困境

为保障国家粮食安全，我国划定了黑龙江、河南、湖南、江苏等13个粮食主产区。这些地区以其独特的农业生产条件为确保我国粮食增产、保障粮食安全作出了巨大贡献。随着我国经济发展格局的调整和发展方式的转变，粮食主产区经济发展面临诸多困境。在国家视角的宏观层面，面临粮食增产潜能减弱与刚性需求增加的双重挑战；在主产区经济发展的中观层面，面临保障国家粮食安全与区域经济跨越发展的两难选择；在种粮农户的微观层面，面临持续增加收入与确保粮食生产的二元博弈。

1.面临粮食增产潜能减弱与刚性需求增加的双重挑战

随着人口总规模的扩大、城乡人口结构的调整、食品消费结构的升级以及粮食工业用途的拓展等，未来我国粮食需求将保持刚性增长。联合国粮农组织和世界经济合作组织联合编写的《2013—2022年农业展望》指出，中国粮食消费量未来10年的增长仍将略快于产量增长，消费量年均增速将比产量高0.3%。按目前我国人口基数、增长速度以及城镇化发展速度，预计到2020年，我国人口总规模将达到14.5亿人，城镇化水平将达到60%，分别比2015年年底增加7500万人和4个百分点。据此，有专家预测，届时我国粮食需求量大约为7.0亿吨，尚有1000万吨的缺口。

另外，我国粮食增产长期以来主要依赖于土地产出率的提高，属于典型的粗放式不可持续发展，

这种以牺牲资源环境为代价的粮食增产方式已经亮起了红灯，粮食主产区增产能力几近极限，生态可承受能力已达顶峰。我国人均耕地面积不足世界平均水平的一半。《中国国土资源公报》显示：截至2015年年底，我国耕地面积为20.25亿亩，比2014年减少99万亩。除此之外，粮食主产区耕地地力透支，水土流失、土壤退化、面源污染加重也是我们无法回避的现实。在不及世界1/10的耕地上，我国的化肥施用量却占到全球施用量的1/3，单位面积耕地的化肥施用量为世界平均水平的3.9倍。此外，粮食主产区水资源短缺已经严重阻碍了粮食增产步伐，淮河以北地区耕地面积约占全国的2/3，但水资源量不足全国的1/5，随着粮食主产区持续向缺水和生态脆弱的北方地区转移，单位耕地面积上水资源的占有量将进一步减少，亩均水资源占有量不足世界平均水平的一半。①

2.面临保障国家粮食安全与区域经济发展的两难选择

目前，我国粮食主产区的区域发展都面临着保障国家粮食安全与促进区域经济发展的两难选择：实施区域赶超战略势必影响粮食生产，保持粮食生产会进一步拉大区域发展差距。粮食主产区一般都是经济发展较为落后的地区，发展基础相对薄弱，发展任务更加繁重，发展愿望更加迫切。中国小康建设研究会对全国800个产粮大县的调查显示：这些产粮大县每年为我国贡献了75%左右的粮食产量，但其自身的经济发展水平多居于全国中低水平，其综合城镇化水平仅为24%，不足全国水平的一半，其中有105个为国家级贫困县，贫困人口高达3600万人。另据国家统计局数据显示，2015年全国13个粮食主产区中，除了江苏、辽宁、山东、吉林、湖北5个省人均GDP超过全国平均水平，其余的8个省区均低于全国平均水平。②

就我国目前的发展模式而言，粮食主产区要实现跨越式发展就必须加大对第二、三产业的投资力度和政策倾斜，这首先意味着要有大量的耕地转化为工业用地、基础设施用地和城市发展用地等方面的“刚性”用地，以此实现资本的积累，耕地的减少将直接影响粮食生产。其次，这意味着粮食主产区大量农村劳动力的流失，农村劳动力的流失必然导致粮食生产人口减少，粮食生产能力弱化，这也间接对保障粮食安全提出了新的挑战。同时，由于粮食生产比较效益本身远低于其他行业，不仅农民种粮积极性不高，而且地方政府也缺乏支持农业发展的内在动力，然而在国家宏观政策的约束下，粮食主产区又不得不牺牲经济跨越发展的选择。

3.面临持续增加农民收入与确保粮食生产的二元博弈

在经济起飞的初级阶段，粮食是工业化的基础和支撑，由于工业化对劳动力需求的快速增加，极易出现粮食生产的下降与供给的短缺。如果粮食出现短缺，必将引起物价普遍上涨并带动工资水平的上涨，从而使工业化成本增加，所以，这一阶段的问题被称之为“粮食问题”或“李嘉图陷阱”。此时农业生产最根本的任务就是为经济发展提供粮食保障。随着这一问题的解决，又会出现另一问题，即粮食生产中的“收入问题”。由于“食物”不具有工业产品的需求特征，即人们对农产品的需求缺乏弹性：在农产品短缺时，价格极其昂贵，一旦满足，就出现过剩，价格急剧下跌，而且由于价格的下降大于产出的增加，就导致劳动的边际产出（工资水平）降低和资本回报的下降，不再具有吸引资本进入的动力和劳动者从事农业生产的吸引力，进而影响农产品的生产与供给。粮食生产中的“收入问题”是经济发展中的规律性问题，发达国家都曾出现过这样的问题。我国在改革开放后的工业化过程中，虽没出现粮食危机现象，但也曾发生过因“收入问题”而导致粮食短缺的隐患。例如，1985年、1994年和2003年先后出现的几次明显的粮食产出水平严重下降的波动。endprint

随着我国农业发展阶段的转变，粮食生产逐渐由“粮食问题”逐渐转向“收入问题”，并呈现出二者相互博弈的态势。保障粮食安全是宏观层面的国家战略，增加收入则是微观层面农户的现实需求，虽然二者在客观上具有密切的相关性，但这并不意味着农户种粮行为的价值取向与政府粮食安全战略的逻辑导向始终处于一致状态。为确保粮食生产，国家出台了大量引导政策以提高粮农种粮积极性，但在生产成本上升、种粮利润减少的现实中，广大粮农更多是基于自身利益的考虑而放弃比较利益偏低的粮食生产，转而从事其他行业经营。一项对湖南、辽宁、重庆、广西等地的调查显示：目前只有1/3的农民有种粮积极性，农民愿意外出打工的接近80%，愿意在家种粮的只有20%左右。③在这种“增产”与“增收”的二元博弈中，如何实现粮农增收与国家利益的均衡已经成为新常态下我国农业宏观政策调节的重要任务。

二、我国粮食主产区利益补偿机制的缺憾分析

21世纪以来，为保障国家粮食安全，我国先后出台了一系列政策措施，建立了多层次的粮食主产区利益补偿机制。概括而言，主要包括宏观领域的产销区之间利益协调政策、中观领域粮食主产区的利益补偿政策和微观领域粮食主产区粮农的利益补偿政策。宏观领域的利益补偿主要是为解决产销区之间的利益平衡而采取的储备粮异地代购代销，产销区粮食购销合作以及产销区互建生产、储存、加工、销售基地等；中观领域的利益补偿主要包括对产粮大县的产粮奖励和农田水利建设资金补助两个方面；微观领域的利益补偿主要是针对粮食生产经营主体的补贴和价格支持等。

随着资本、劳力、土地、科技、信息等要素结合日益紧密，各类一二三产业融合发展，我国原有这些利益补偿机制的弊端和不足也逐渐显现出来，并严重制约了粮食主产区经济社会的发展，主要表现在三个方面。一是补偿力度相对不足。2004—2014年，我国的种粮补贴从116亿元增长到1784亿元，年均增幅为31.43%，但相对于庞大的农业生产规模和现实需求，种粮补贴依然存在很大的缺口。以国家财政部统计数据为例，2014年中央财政预算安排良种补贴中玉米、小麦和大豆补贴标准为0.66元/公顷，水稻补贴标准为1元/公顷，农民人均补贴为288元，仅占农民纯收入的3%，远低于欧美等发达国家40%—60%的水平。二是补偿方式相对单一。目前我国粮食主产区的利益补偿更多是政府主导下的单一的返哺型补偿，这种外生性的补偿方式资金主要来自中央财政，粮食主销区和消费者利益补偿供给主体相对缺位。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）》虽然也提出了一些鼓励政策引导粮食主销区与主产区之间相互建立粮食生产经营平台，实现利益补偿，但由于这些政策多是鼓励性而非强制性，因而更多地流于形式。三是补偿效应渐趋式微。近年来，粮食主产区利益补偿效应渐趋式微，其中利益失衡表现尤为突出。一方面是主产区与主销区地方政府的利益失衡，另一方面是种粮农户与消费者的利益失衡。国家统计局的统计数据表明：2014年河南省粮食产量为5572.3万吨，占全国的9.2%；浙江省粮食产量为757.48万吨，仅为河南省的13.1%。同期河南省财政年收入2739.26亿元，浙江省财政收入为4122.02亿元，二者相差1382.76亿元。在农民人均纯收入上，2014年河南省农民人均纯收入为9966.07元，而浙江省农民人均纯收入为19373.28元，是河南省的近两倍。④

目前我国粮食主产区利益补偿机制是一种外生政策的驱动，其政策效应主要依靠国家政策的强制约束和地方政府的被动接受，粮食主产区及主销区自身的主动性和积极性并没有释放出来。为了保障粮食生产，粮食主产区付出了大量的财政补贴，包括地方承担的粮食风险基金、农业科技支出、各种专项转移支付的配套资金以及落实各项补贴的地方财政支出等，导致伴随着主产区粮食的大量调出，实际上隐含了主产区补贴、地方财政收入和利益的大量流失，主要流向了经济较为发达的粮食主销区，造成了事实上的“贫困地区补贴富裕地区”的不合理、不公平现象。由此可见，现行的粮食主产区利益补偿机制是一种“治标不治本”的“权宜之计”，从根本上忽略了粮食主产区利益补偿的根基——土地发展权。粮食主产区被长期限定在从事粮食生产的战略安排上，粮食安全责任的固化和强化，造成土地、劳动力、资本等生产要素无法像主销区那样更多地参与收入效益较高的种植经济化、产业工业化、土地资本化等市场竞争，使得原本与粮食主销区省份收入水平基本相同的主产区省份在市场经济竞争中处于不利地位，区域之间的收入差距越拉越大。土地作为财富之母，在经济发展中发挥着极为重要的作用，是粮食主产区经济发展、农村增收重要的物质基础和资源保障，其发展权作为土地所有权的延伸已经成为新常态下撬动粮食主产区利益补偿机制改革的重要政策工具。但是，我国现行的法律法规中鲜见对农村土地发展权的明确规定，导致粮食主产区的农地产权虚置、农地主体虚位、农地权能残缺，进而导致粮食主产区经济发展基础不牢，动力不足。粮食主产区因粮食生产而不能在法律法规的框架内持续释放土地发展权的活力，进而导致除了粮食生产，主产区其他产业发展严重滞后。诸多外生性的粮食补贴政策和措施虽然在表面上对粮食主产区进行了补偿，但这相对于主产区为确保粮食生产而牺牲的利益以及自身发展的现实需要，也只是杯水车薪。

三、粮食主产区利益补偿机制的

创新思路及现实选择区域经济发展主要解决的是本区域经济发展的产业定位问题，如果这一问题解决不好，将会产生许多“逆配置”现象。然而，区域经济发展又与整体经济发展水平和区域布局密切相关，需要通过区域政策和市场机制加以解决。因此，创新粮食主产区利益补偿机制的前提是获得区域发展的政策资源和物质基础，持续释放土地发展权，筑牢粮食主产区经济发展的物质基础，为粮食主产区经济发展提供内生动力。进一步释放粮食主产区土地发展权的活力，需要发挥政府调控与市场机制的协同作用，强化并培育粮食主产区自我发展能力，提升粮食主产区“造血”能力，逐步完善建立以市场手段为主导的内生性综合补偿机制。针对当前我国粮食主产区利益补偿机制的缺陷和粮食主产区经济发展的现实需要，应从三个方面进一步完善这一综合补偿机制。endprint

1.建立粮食补贴“双挂钩”制度，增强利益补偿的针对性

为了鼓励农民的种粮积极性，粮食补贴政策应该建立“双挂钩”制度。一是粮食补贴和粮食产量挂钩，建立与粮食产量相联系的综合粮食补贴制度，把现行的种粮直补、农资综合补贴、农机补贴、良种补贴等合并在一起，与粮食产量挂钩。这样不仅有利于鼓励农民种粮，而且有利于提高粮食产量，提高劳动生产率和土地产出率。当然，这项综合补贴应在现有补贴的基础上进一步提高，以降低农民生产粮食的投资成本，提高种粮农户的收入水平。二是最低收购价与粮食生产成本挂钩。因为粮食综合补贴只是在一定程度上降低了农民的直接成本，但如果粮食丰收了，往往会出现粮价的下跌，使种粮者的收入减少。为了保证粮食作物的播种面积，必须让农民有稳定的预期收益，所以这个最低收购价可以使农民即使在粮价波动时，也有稳定的收入。当然这个最低价的确定，必须和种粮成本挂钩，以确保粮食生产者的基本收入水平。

2.加大对适度规模粮食生产经营的补贴，突出利益补偿的导向性

在制定粮食补贴政策时除了以上“双挂钩”政策，还要对农业规模化经营给予支持，这是由经济发展规律决定的。按照配第-克拉克定理，随着经济的发展，农业部门的产值占整个经济产值的比重逐步降低，相应地，农业劳动力在全部劳动力中的比重也应随之降低。从劳动力收入的角度看，只有进行规模化生产，在农业中保留较少的农业劳动力，才能通过规模收益的提高阻止农业收益的快速下降。例如，在初始，农业部门占GDP的比重为50%，就业占全部就业的比重也是50%，则农业部门的收入于非农业部门的收入相对平衡；假设随着经济的发展GDP总量扩大3倍，但农业部门占GDP的比重降到20%，而农业部门仍吸纳50%的就业，则50%的劳动力分配GDP20%的份额，尽管农民总体收入略有提升，但在相对收入上会有明显差距。为了支持规模化经营，政府可以对土地流转给予补贴，国外就有对退出农业部门的年老农民给予退休补贴的情形。我们应该鼓励农民把自己的土地承包经营权流转出来，同时对于新型农业经营主体，像种粮大户、家庭农场、农业专业合作社等，从融资和提高机械化水平、社会化服务等方面给予补贴，以便这些新型农业经营主体实施规模化经营，提高农业劳动生产率，加快我国农业现代化进程。

3.依托土地发展权为政策工具，凸显利益补偿的实效性

为使主产区农民保持种粮积极性，在进行粮食补贴的同时，还必须加快推进乡村区域的全面发展，让种粮农民充分享受促进城乡一体化发展的成果。鉴于粮食生产和农业发展公共产品的性质以及粮食主产区利益的损失的现实，我们可以依托土地发展权为政策工具，妥善解决弥补粮食主产区生产的机会成本和外部效应。理论上说，任何土地都内含有土地发展权，在未被开发之前，这一权利处于“沉睡”状态，一旦经济环境成熟，必将被“唤醒”，使其处于显性状态。在目前的制度安排下，由于土地的开发能够获取“暴利”，因而，利益驱动往往促使人们去主动唤醒土地发展权。如果大家都这样做，那么，就很容易导致“公地悲剧”。例如，放弃粮食种植导致粮食安全得不到保障，没有规划，过度、无序地开发导致环境恶化等。要控制这一现象的发生，必须使土地发展权维持“沉睡”的常态，其措施就是对土地发展权的购买（或者跨区转让），保持土地正常利用。

土地发展权怎么确定呢？我们要保证粮食安全首先必须保耕地，国家以18亿亩作为红线，我们可以用18亿亩耕地除以全国人口数，得出全国人均最低耕地保护数，用这个平均数乘以本区域的人口数就是该区域应承担的保护耕地的数量。如果本地区的实际耕地数低于其应承担的保护数，就意味着其他地区代替了该地区的耕地保护责任，该地区必须为此付出代价，向国家交纳耕地保护调节基金。而那些实际耕地数高于其应承担保护耕地数量的粮食主产区则应该得到补偿，这是因为粮食主产区更多地承担了保护耕地的任务，这些耕地不仅为保障粮食安全提供了基础，而且还保护了生态环境，为可持续发展保护了宝贵的土地资源，这本身就是对国家作出的贡献，其价值是非常大的。特别是那些保护了更多耕地的区域还放弃了自身的土地发展权，不改变耕地的用途也就牺牲了发展的机会。

建立耕地保护调节基金不仅体现了地区之间的公平，还有利于鼓励地区积极开垦耕地，减少耕地占用，控制人口增长。这个耕地保护调节基金应该包括粮食主产区为确保粮食安全所必须支付的成本和放弃土地发展权的机会成本：一是耕地维持和改良费用。为了使那些耕地更有利于粮食生产，必须不断投入，改良土壤，修建水利设施，防治环境污染，修复自然灾害带来的损坏等。二是农业科技研发推广费用、生态环境保护费用和农民培训费用。三是土地发展权补偿费用（机会成本）。这个机会成本包括大体相当于政府因不改变土地用途而少得到的土地出让金和土地改变用途后政府能够得到的各种税费收入，这部分基金以省为单位计算，各省内部完全可以用同样的方法在省内建立耕地保护调节基金，对承担保护耕地任务多的市县进行经济补偿。

我国农业发展已经进入“收入问题”阶段，需要从收入方面加以解决，对粮食生产的补贴应由主要的“价格补贴”转变为“政策补贴”。目前，我国粮食生产的各种补贴已经转变为事实上的“收入补贴”，从效果上看，这种“普惠制”的补贴政策不利于粮食主产区的农业发展，反而形成了“贫困地区补贴富裕地区”的倒挂现象。新常态下，我们需要对粮食主产区实施以粮食生产、现代农业发展、劳动力转移、城乡一体化为主要内容的“综合利益补偿”。基于粮食的公共产品特性和土地价值增值归公的基本理论，我们的政策选择除了继续完善针对粮食生产者的补贴，还应以土地发展权作为工具，制定针对粮食主产区的区域发展综合补贴政策。

注释

①蒋和平：《粮食安全与发展现代农业》，《农业经济与管理》2016年第1期。②④《国家数据》，国家统计局网站，http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=E0103，2016年6月11日。③周清明：《中国粮食安全问题的瓶颈与对策》，《中国乡村发现》2015年第1期。

参考文献

[1]蔡保忠，曾福生.粮食生产对经济发展的影响及利益补偿途径分析——基于我国13个粮食主产区2002—2012年数据的实证研究[J].粮食科技与经济，2015，（2）.

[2]高忠敏，等.我国现行粮食生产性补贴政策存在问题及对策分析[J].中国食物与营养，2016，（3）.

[3]程传兴，高士亮，张良悦.中国农地非农化与粮食安全[J].经济学动态，2014，（7）.

[4]胡霞.中国农业成长阶段论——成长过程、前沿问题及国际比较[M].中国人民大学出版社，2011.endprint