论党内监督制度的完善

肖 剑 忠



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论党内监督制度的完善

肖 剑 忠

党内监督是中国共产党自我净化自我完善的主要路径，党内监督制度是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。根据党内监督的主体和对象之间关系的不同，党内监督可分为自上而下、平行和自下而上三种指向的监督。这三种党内监督分别体现了党内的集中、平等和民主三种价值导向。进一步完善党内监督制度，必须围绕坚持自上而下、平行以及自下而上三种指向的党内监督并重这一总体思路。

中国共产党；党内监督；制度完善

一、引言

在中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度背景下，党内监督无疑是中国共产党自我净化、自我完善的主要路径。与此相适应，党内监督制度也始终是中国特色社会主义制度和国家治理体系的重要组成部分。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视党内监督，党内监督取得显著成效。考虑到这些年反腐败和作风建设所遇到的诸多问题，党内监督制度仍然有待完善，以更好地堵塞制度漏洞、促进制度健康运转、提高制度绩效，而坚持自上而下、平行以及自下而上三种指向的党内监督并重，正是完善党内监督制度所必须遵循的总体思路。

根据党内监督的主体和对象之间关系的不同，党内监督可分为自上而下、平行和自下而上这三种指向的党内监督。其中，自上而下的党内监督，指的是上级党委和纪委对下级党组织的监督，其具体途径有巡视、信访处理、谈话和诫勉、询问和质询、领导干部个人重要事项报告、罢免和撤换、重要情况通报和报告等；平行的党内监督，指的是党内同级党组织之间(主要通过纪委)以及党内同志之间的互相监督，其具体途径有民主生活会、统一派驻监督以及集体领导和分工负责等；自下而上的党内监督，指的是下级党组织和普通党员对上级党组织及其领导干部的监督，其具体途径如述职述廉、民主评议、信息公开、举报、选举、领导干部任职公示之类。

显而易见，自上而下的党内监督、平行的党内监督和自下而上的党内监督，分别体现了党内的集中、平等和民主三种价值导向。从应然角度和理想状态来说，中国共产党的党内监督应是坚持自上而下、平行和自下而上三种指向的党内监督并重，每一种指向的党内监督都是健全且有效的，如此不仅可以同时实现党内的集中、民主和平等三种价值追求，更重要的是，可以让每一级党组织以及每一位党员都成为党内监督的主体，同时又成为党内监督的对象，进而可以构成完整的党内监督环形链，形成科学的党内监督体制，实现党内监督的全覆盖和可持续。

二、强化自上而下的党内监督

一直以来，由于中国共产党是一个坚持列宁建党原则、强调纪律和集中的无产阶级政党，党内外普遍认为，中国共产党自上而下的党内监督很有力、很有效。然而，从前中央政治局委员薄熙来大搞“重庆模式”，到山西省出现系统性、塌方式腐败，再到河北省委原书记周本顺在重大问题上发表违背中央精神的言论，可以看出，即便是中央自上而下的党内监督，都还有空白和力所不逮之处。习近平总书记指出：“这些年，一些地方和部门自由主义、分散主义、好人主义、个人主义盛行”①，“有的对涉及党的理论和路线方针政策等重大政治问题公开发表反对意见；有的部门和地方对维护党的政治纪律重视不够，个别的甚至对中央方针政策和重大决策部署阳奉阴违”②。这可谓有的放矢。

1.实现自上而下党内监督多种途径从钝器到利器的巨变

2004年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》为中国共产党自上而下的党内监督提供了巡视监督、领导干部个人重要事项报告、谈话和诫勉、重要情报通报和报告等多种途径和制度武器，但这些途径大都成为锈迹斑斑的钝器。以巡视为例，1996年，中纪委制定了《关于建立巡视制度的试行办法》，但由于制度规定过于简单(仅有17条，不到800字)、制度级别不高(仅是中纪委办公厅发文)、巡视频率太低、巡视内容过窄、巡视过程和结果缺乏公开以及巡视成果运用缺乏配套制度等严重制度缺陷，致使巡视制度远未达到其自上而下的党内监督功能。又如，领导干部个人重要事项报告。2010年，中共中央办公厅和国务院办公厅联合下发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，但这一制度同样存在严重缺陷，那就是习近平总书记一针见血指出的，“以前报告了，核查不够；核查了，处理不够，发现问题也不纠正”③。由此使得这一很好的制度竟然成了“稻草人”，以致因为故意或心存侥幸而瞒报乃至干脆不报的领导干部比比皆是。再如，对干部经常开展同志式的谈心谈话。这种谈话，既指出缺点不足，又给予鞭策鼓励；既是中国共产党历史上留下的好传统，又是党内监督的重要途径。但由于很长一段时期以来党内政治生态的恶化和党内生活的庸俗化，以及党内的民主推荐和民主测评使用过度带来的负面效应，使不少上级组织和领导干部抱有不想惹事、不敢得罪人、怕丢选票的心态，以至于形成了上级党委、纪委以及组织部门只在提拔时对干部谈话、平时不对干部谈话诫勉的怪象。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央深刻洞察既有的党内监督制度存在的弊端和漏洞，在其正确和有力领导下，通过制度细节的改进和制度执行的强化，上述诸多党内监督的制度漏洞得到了修补，这些党内监督途径如今大都成为有效有威的利器。例如，经过提高巡视频次、实现巡视全覆盖、增强巡视任务的针对性、实行巡视结果向被巡视单位反馈和通过媒体向社会公开及向中央政治局常委会报告、一次一授权以及2016年开始实行的“杀回马枪”等制度细节的改进，巡视制度日趋完善，如今已真正成为自上而下党内监督的锐利武器，在“打老虎拍苍蝇”、改进全党作风、严明党的纪律、确保政令畅通、维护中央权威等方面大显其能。巡视组也因此成为各地民众翘首企盼、腐败官员胆战心惊的“钦差大臣”和“八府巡按”。又如，经过开展较高比例的抽查核实、严肃处理不如实报告有关事项的领导干部、不提拔瞒报个人有关事项的领导干部等制度细节改进，领导干部个人有关事项报告制度如今已真正运转起来，成为让贪腐官员提心吊胆的反腐利剑、辨别领导干部的体检仪以及让广大领导干部培养正确从政行为规范的指示器。例如，自2015年以来，江西省原副省长姚木根、北京市委原副书记吕锡文、上海市原副市长艾宝俊等省部级领导干部，因为不按规定如实报告个人有关事项最后受到党纪处分，在被查处的省部级领导中占有相当大的比例。整个2015年，全国共有3900多名干部因瞒报等问题被取消提拔资格。④这些事实充分显示了领导干部个人有关事项报告制度经过改进后所发挥出来的巨大威力。

2.实现自上而下的党内监督覆盖范围从高层到基层的延伸

在自上而下的党内监督方面，也仍然存在一些薄弱环节和制度漏洞，其中突出的是，镇村一级干部由于不在巡视、领导干部个人事项报告等党内监督制度的覆盖范围之内，以致全面从严治党出现基层衰减甚或断层的态势。近年来，北京市丰台区花乡高立庄村原党总支委员陈伟杰出借村集体资金1.9亿元、索贿240万元，浙江省永嘉县新桥村原村委会主任余乾寿在拆迁和安置房项目中贪贿3000余万元，深圳市龙岗区“村官”周伟思在旧城改造项目中曾涉嫌收受一房地产公司逾千万元“好处费”等一系列“小村官、大腐败”案件的揭露⑤，表明城乡基层“小官巨贪”现象的确严重。这就要求强化自上而下的党内监督，不能让城乡基层成为被遗忘的角落，不能让镇村一级干部逍遥于各种有效的党内监督制度之外。随着城镇化的快速推进，镇村范围内重大建设项目和集体“三资”(资金、资产和资源)不断增多、镇村一级干部腐败风险日益增加。探索将乡镇一级科级领导干部纳入个人有关事项报告对象范围，以及实行巡视监督向镇村一级的延伸覆盖，乃势所必然。唯有如此，才能使全党自上而下的党内监督更加健全和有效，使全面从严治党的压力更好地层层传导到基层。

三、强化自下而上的党内监督

由于改革开放30多年以来对党内民主的倡导和推进，同时也由于各地基层实践的创造，党务政务公开，领导干部任职公示、述职述廉等党内监督途径越来越多地进入党内政治生活，全党自下而上的监督力量越来越强。

1.自下而上党内监督的未解难题

现实表明，中国共产党自下而上的党内监督至今存在两方面突出问题：一是一些党内监督途径被违规操作的问题。其典型是党内选举。党内选举是党员在党内享有的重要权利，也是党内自下而上监督的重要途径。但在一些基层党组织尤其是那些拥有广泛利益和诸多权力的发达地区和城郊地区基层党组织的选举中，暗地打招呼、私下拉选票、选后按票行赏等一些隐藏很深的违规选举现象，时有发生。由农村甚至发生过村党支部书记候选人为了防止竞争者与握有选票的党员接触，而将村里许多党员锁在宾馆里包吃包喝包玩的荒诞之事。二是一些党内监督途径被滥用的问题。例如，述职述廉和民主评议本是党员对党员领导干部进行监督的重要途径，但在实践中，常有一些党员不讲党性，不顾事实，只为发泄个人不满和报复领导，而对领导评分很低，评价很差；或者为了让领导早些升迁给自己腾位子，而罔顾事实给领导打满分，说领导好话。这就使述职述廉和民主评议难以真正发挥自下而上的党内监督的作用。

2.自下而上党内监督的未来探索

为进一步提高党内自下而上的监督效果，笔者以为，应在确保党的集中统一和遵守党章党纪的前提下，保障党员民主权利，拓宽自下而上监督渠道，逐步完善既有监督制度。一是强化上级党委对下级党组织选举的现场监督。具体做法可以是上级党委在下级党组织选举启动后派出督导组或观察员，全程指导和监督下级党组织的换届选举工作，以便更及时和更有针对性地解决党内选举出现的各种问题，防止党内选举违规和出偏。二是适当降低党员评分和投票在领导干部考核提拔工作中的权重。习近平总书记在2013年6月28日召开的全国组织工作会议上，严肃批评了组织和干部工作中长期存在的唯票唯分问题。这就要求，各级纪委和党委组织部门在每年开展的领导干部述职述廉和民主评议中，以及各基层党组织在每年开展的党员民主评议中，应将测评结果作为重要参考而非重要依据，更非唯一依据。与此同时，各级纪委和党委组织部门更应通过与党员的经常性谈话、对党员信访的调查分析以及对日常工作的检查和对工作目标的考核等渠道，更加准确科学地考察和选拔领导干部；对党员来说，则更应重视通过信访、举报等渠道，以便有理有据地进而有力有效地开展自下而上的党内监督。三是拓宽党员的网络监督渠道。由于网络监督具有随时随地、广泛、便捷、安全等特点和优势，因而，为了提高党内自下而上监督的成效，应运用互联网思维，考虑拓宽党员的网络监督渠道。对于党员来说，由于基本上人人有电脑和智能手机，只要遵守国法党纪和网络文明规范，其通过网络渠道以开展自下而上的党内监督就很容易。由于领导干部不仅在工作时要与普通党员和群众打交道，且生活在群众之中，一旦有违反党纪国法以及公序良俗的言行，往往会被党员和群众记录到手机上，无论这些视频、录音资料是交给纪委等有关部门，还是直接晒在网上，其结局都会对涉事党员干部产生重要影响。近年来，因为这一技术路径而被曝光受处分的党员干部确有不少。由此可见广大普通党员直接或间接地借助网络渠道开展自下而上的党内监督具有巨大威力和广阔前景。

四、强化平行的党内监督

总体而言，中国共产党的平行党内监督处于力量不强、漏洞不少、绩效不佳的状况。最有说服力的事实就是如习近平总书记所指出的：“这些年发生的一把手腐败问题，很少有同级纪委主动报告的。”⑥有专家也提到，“这么多年来，在全国各地，涉及同级党委政府主要领导的违纪违法案件，几乎没有一起是由同级纪委揭发或检举的”⑦。

1.平行党内监督多种途径的长期无为失灵

民主生活会、纪委统一派驻监督以及集体领导和分工负责等是平行的党内监督的主要途径或具体制度安排。近些年，这几种党内监督途径都存在严重的无为和失灵现象。

以民主生活会为例。1981年8月中组部下发的《关于进一步健全县以上领导干部民主生活会的通知》规定：“县级以上党委常委除了必须编入一个组织参加组织生活外，同时要坚持每半年开一次党委常委(党组)生活会”，明确规定民主生活会必须认真开展批评与自我批评。2000年，中纪委、中组部印发的《关于改进县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干意见》，决定将原来一年召开两次民主生活会改为一年召开一次民主生活会。假如各地党组织能严格按照中央规定每年开一次民主生活会，且严肃认真地开展批评与自我批评，那么，党员领导干部因为有来自党内其他同志严肃认真的提醒和批评、真诚热心的教育和帮助，因为受到党内其他同志的监督，因而能在政治问题、思想问题、作风问题和纪律问题等方面深刻反省、防微杜渐、悬崖勒马。推而广之，就能实现全党的自我净化、自我教育、自我完善、自我提升。过去陈云同志也正是因为深刻认识到党内民主生活和批评与自我批评对于强化党内监督、实现全党自我净化和自我完善的重要意义，才鲜明地提出了“只要有勇于开展批评与自我批评这一条，坚持真理，改正错误，我们共产党就将无敌于天下”⑧这一论断。但事实上，近十多年来，除了在“三讲”“保持共产党员先进性教育”“党的群众路线教育实践活动”等全党集中性教育活动期间开展民主生活会之外，各地党组织往往采取的是中央不要求我就不开展、上级不行动我就不行动的应对策略，乃至以每年不开民主生活会为常态。即便有的党组织领导班子召开了民主生活会，也只谈工作不谈思想、只谈成绩不谈错误、只批评自己不批评别人，甚或随意化、平淡化、庸俗化问题突出，缺乏应有的政治性、原则性、战斗性，从而使自我批评异化成了自我表扬，相互批评异化成了相互吹捧。习近平总书记也曾严肃批评了民主生活会上“自我批评摆情况，相互批评提希望”“你不批我，我不批你；你若批我，我必批你”⑨的庸俗化问题和异化现象。

至于纪委的统一派驻监督，早在2001年9月，党的十五届六中全会就做出了纪律检查机关对派出机构实行统一管理的决定；2004年5月，经党中央批准，中央纪委、监察部开始全面实行对派驻机构的统一管理。但由于统一派驻监督制度从一开始就存在覆盖不全(党委办公厅、政府办公厅、人大办公厅、政协办公厅、党委组织部、党委宣传部、党委统战部等重要权力部门未实行派驻监督)、监督主体和监督对象利益一体、监督机构职能异化等严重缺陷和突出问题，从而导致许多纪委派驻机构的党员干部杂务缠身，难以聚焦于监督这一主业；或者对被监督部门和领导干部的腐败问题和作风问题睁一只眼闭一只眼，没有举起监督利剑发挥监督作用；或者自己也身陷腐败、利益共享，甚至充当被监督部门和领导干部的保护伞。

集体领导和分工负责是民主集中制的具体化，也是平行党内监督的一种具体途径。但同样存在两方面的问题：一是“家长制”现象导致班子成员对作为“班长”的党组织主要负责人无法有效监督。这就是习近平总书记所指出的，“有的一把手只讲集中不讲民主，习惯于事先定调，重大问题不经班子成员充分酝酿和讨论就拍板，甚至对多数人的意见也置之不理”⑩。这些年来，我国之所以有那么多一把手违纪违法，与民主集中制执行不到位、集体领导和分工负责这一平行党内监督途径失效有着密切关系。二是“私人领地”现象导致领导班子成员之间无法开展有效监督。所谓“私人领地”现象，是指有些党组织领导班子成员，把自己分管的工作当作自己的“势力范围”“独立王国”和“禁脔”，既不想向党委报告，又不希望班子其他成员过问。如此，必然使班子成员之间的相互监督无法实现，使集体领导和分工负责这一平行党内监督途径难以发挥作用。

党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央敢于担当，勇于创新，针对党内平行监督存在的问题和缺陷，进行了一系列的制度变革。其中突出的是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》设计了党委负主体责任，纪委负监督责任，查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主等制度改革方案，从而有助于显著提高作为党内专职监督机构的纪委对同级党委平行监督的效果，为整体提升平行的党内监督的效果提供了坚实的体制保障。此外，纪委通过实现对党委、政府、人大和政协四大班子以及组织部、宣传部、统战部等党委重要部门的派驻监督全覆盖，同时普遍而彻底地开展“转职能、转作风、转方式”，从而使纪委的统一派驻监督更加有力、有效。至于集体领导和分工负责，由于2014年以来全党自上而下实行了各地区和各部门党委(党组)向党中央或各级地方党委及基层党委报告工作的制度，2015年又先后颁布了新修订的《中国共产党地方委员会工作条例》和首次制定的《中国共产党党组工作条例(试行)》，明确了地方党委和部门党组议事规则等举措，从而使集体领导和分工负责这一平行党内监督作用发挥更显著，运转更有效。

2.强化平行党内监督尚需健全民主生活会制度

相比而言，以批评和自我批评为核心的民主生活会制度，总体上尚未改变原有的中央不要求我就不开展、上级不行动我就不行动的制度运行逻辑，欲实现其持续性、自主性的良性运转，还必须开展新的探索。一是纪委和组织部门派人指导和监督党组织民主生活会。一方面，应硬性规定各级党组织召开民主生活会时纪委和组织部门必须派人参加；另一方面，应规定纪委和组织部门在党组织召开民主生活会之前对民主生活会、程序和主题提出明确要求，在民主生活会召开时派人参加并严格把关、当场点评，对各类偏差和错误言论及时提醒和严肃纠正，在民主生活会结束之后应向纪委和组织部门领导报告反馈。二是对民主生活会现场录像并存档。对民主生活会现场录像并存档，不仅有助于防止民主生活会潦草完事和步入歧途，还可以为将来的民主生活会抽查工作做好准备、提供证据。三是纪委和组织部门每年按一定比例对各地、各部门的党组织民主生活会情况进行抽查。抽查是低成本、高效率地促进管理工作的有效手段。由于所有党组织民主生活会都有视频档案存放在上级纪委和组织部门，所以纪委和组织部门对民主生活会的抽查就很简便。

注释

①②③⑥⑨⑩中共中央纪律检查委员会、中共中央文献研究室：《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》，中央文献出版社、中国方正出版社，2015年，第46、32—33、111、59、45、35页。④《3900多名干部因瞒报等问题被取消提拔资格》，《北京日报》2016年1月26日。⑤曹溢：《“村官巨贪”戏码缘何不断上演——从陈伟杰受贿案看“村官”腐败现象》，《中国纪检监察报》2014年10月22日。⑦覃爱玲：《六成省级纪委书记“空降”——纪委书记调任渐成模式》，《南方周末》2011年4月16日。⑧《陈云文选》第3卷，人民出版社，1995年，第187页。

责任编辑：浩淼思齐

On the Improvement of Inner-party Supervision System

Xiao Jianzhong

The inner-party supervision is the main path of both self-purification and self-improvement for the Communist Party of China. The inner-party supervision system is an important part of the socialist system with Chinese characteristics and the national governance system. According to the relationship between subject and object of inner-party supervision, inner-party supervision can be divided into top-down and parallel, bottom-up these three lines in the inner-party supervision. These three kinds of inner-party supervision embody three kinds of value orientation of the party′s concentration, equality and democracy. They must focus on the top-down, parallel and bottom-up three kinds of party supervision and focus on this general idea, to further improve the inner-party supervision system.

CPC; inner-party supervision; system improvement

2016-08-20

肖剑忠，男，杭州市社会科学院党建研究所副所长，研究员，浙江省党建研究会特邀研究员(杭州310006)。

D26

A

1003-0751(2016)10-0021-05