新疆民生立法审思

江晓燕



新疆民生立法审思

江晓燕

民生立法，是发展和改善民生的制度保障。文章在全面分析新疆现有民生立法现状的基础上，结合新疆地方立法实际，总结归纳新疆民生立法的特点与存在的不足，提出完善新疆民生立法的建议，探寻构建新疆民生保障法律体系的基本路径。

民生 民生立法 地方立法

中央新疆工作座谈会指出，要把保障和改善民生作为新疆全部工作的出发点和落脚点。2010年以来，新疆已连续七年组织开展“民生建设年”活动，成效显著。解决民生问题的长效机制在于建立起法制化、制度化的保障，因此，加强新疆民生立法工作，是解决新疆民生问题、改善新疆民生现状的必然要求。

一、民生建设与法制保障的关系解析

(一)民生立法内涵解析

民生是一个历史概念，不同的时代、不同的社会阶段会赋予“民生”不同的内涵。现代范畴的民生分为广义概念和狭义概念。广义概念涉及民众生活接触的政治、文化、经济、生态等方方面面，涵盖很广。其优点是侧重强调民生问题的广泛性、综合性，同时，广义概念也有其自身局限性，因其涉及领域及涵盖内容过于宽泛，从而难以把握，不易于具体法律法规及政策的制定和出台。狭义的民生概念着眼于社会层面，主要指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等。*李爱萍：《中国目前的主要民生问题及其解决措施》，《求实》2010年第2期。这一概念相对来说比较具体，易于把握，从而便于具体民生立法及民生政策的制定和出台。本文取狭义的民生概念，来研究新疆地方民生立法的现状及相关问题。

从法律角度讲，民生问题所涉及的主要是人的基本权利，即生存权和发展权问题。有学者认为，民生立法是指有立法权的国家机关依法制定、修改和废止各种与民众的生存权和发展权息息相关的规范性法律文件的活动。*刘平、王松林、韩冰、王天品：《民生立法的性质与范围》，《上海人大月刊》2011年第1期。本文赞同这一概念界定。民生立法有别于管理立法与经济立法，管理立法以“义务本位”为出发点，经济立法以“效率优先”为出发点，而民生立法则注重社会公平正义，以保障和改善民众基本权益为出发点。从这一概念界定来看，民生立法在性质上是赋权性立法，属于社会立法的范畴。

据对中国知网相关资料查询，目前仅有寥寥几篇文献中提到对民生立法的分类问题，虽无完全一致的观点，但大都以十七大报告中“加快推进以改善民生为重点的社会建议”部分和十八大报告中“在改善民生和创新管理中加强社会建设”部分的论述中所列六项民生内容为分类基础，包括教育、劳动就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会管理六个大的方面。本文也以此为标准，将新疆地方民生立法分为六类：教育文化类民生立法、就业保障类民生立法、收入分配类民生立法、社会保障类民生立法、健康服务类民生立法、社会管理类民生立法。

(二)新疆建立民生保障法律促进机制的必要性

民生问题直接关系人们的生活状况与生活质量。能否解决好民生问题，关系到广大人民群众的根本利益，从更深层意义上说，关系到新疆社会稳定和改革发展大局。因此，如何保障和改善民生，满足各族群众日益增长的物质需求和精神需求，切实保障各族群众的各项权益，成为新疆党委和政府近年来工作的重心。从世界发达国家的经验来看，解决民生问题的长效机制在于建立起法制化、制度化的保障。健全的法律制度体系能够指引、调节和规范民生建设的方向与内容。近年来，全国人大常委会和国务院法制办都把立法的重点更多地转向民生立法，通过法律手段来调节社会矛盾、保障社会公众尤其是弱势群体的社会、经济、文化等各项权利。法律日益成为保障公民权利的最主要、也是最重要的制度途径。因此，加强新疆民生保障的法律促进机制构建，既是新疆经济社会发展的必然逻辑，也是新疆民生法治化的内在要求。

二、新疆地方民生立法的现状分析

*根据与具体民生问题的关联程度，民生立法包括主要内容涉及民生问题的立法与主要内容不涉及民生问题，但有部分条款涉及民生事项的立法两类，本文的研究对象仅系前者；本课题仅关注现行有效的新疆地方民生立法；对于多次修订的同一内容的地方立法，统计数量上以一件立法计。

(一)基本概况

近年来，新疆地方民生立法工作富有成效。本文对截至2015年底的所有新疆地方立法，包括自治区人大常委会自1979年成立以来制定的521部地方性法规(包括地方法规、法规性决议、决定和报批自治条例、单行条例)和自治区人民政府颁布的198部地方规章进行了全面的梳理。目前新疆现行有效的地立性法规有313件，其中针对民生问题制定的法规有115件。新疆现行有效的地方规章共122件，其中针对民生问题颁布的规章有50件。

根据前文对民生立法的分类，笔者对新疆六大领域中涉及民生问题的地方性法规和地方规章的数量及所占比重进行了统计和梳理，并在此基础上进行实证分析。

表1 新疆地方民生立法统计

从上述表中可以看出，新疆在民生立法的六大领域，皆有地方性法规和地方规章。其中，地方性法规中的民生立法主要集中在社会管理(45.2%)、就业保障(19.1%)、健康服务(18.3%)等领域。地方规章中的民生立法主要集中在社会管理(36.0%)、就业保障(20.0%)、社会保障(18.0%)、健康服务(14.0%)等领域。两者都对社会管理、就业保障、健康服务领域给予了较高重视，成为新疆民生立法的重点，而收入分配、教育文化等领域的立法则有待于进一步加强。

图1 新疆地方性法规中六类民生立法的分别占比 图2 新疆地方规章中六类民生立法的分别占比

(二)基本特点

1.新疆地方民生立法比重较大，数量与质量并重

新疆地方立法中民生立法比重较大，现行有效的地方性法规中针对民生问题制定的法规和法规性决议决定有115件，约占现行有效地方性法规的36.7%。针对民生问题的地方政府规章50件，约占新疆现行有效的地方规章的41%。近年来，新疆各级立法机关实现了立法观念和立法模式的长效转变。经济立法和社会立法并重，立法质量与立法数量并重。同时，反映和体现了各族人民群众的利益需求。

2.立足新疆反分裂斗争实际，始终把加强民族团结、维护社会稳定作为新疆地方立法的重要内容

在新疆，加强民族团结，保持社会大局稳定，具有特殊重要的意义。近年来在新疆发生的多起暴力恐怖事件，都充分说明了新疆与“三股势力”斗争的长期性、复杂性、尖锐性，反恐维稳任务艰巨。依法严密防范、严厉打击敌对势力的破坏渗透活动，确保社会大局稳定，是新疆各级国家机关和各族人民的共同责任。多年来，自治区立法机关针对新疆反分裂斗争实际，始终把加强民族团结，维护新疆稳定和谐作为地方民生立法的重要组成部分。在早期的《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》(1984)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉细则》(1989)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国集会游行示威法〉办法》(1990)等法规中，就把“维护祖国统一和民族团结”“不得进行危害国家统一和破坏民族团结的活动”确立为重要标准。2009年“7·5”事件发生后，自治区人大常委会根据反分裂斗争的需要，及时通过了《新疆维吾尔自治区人大常委会关于依法严厉打击严重暴力犯罪坚决维护民族团结和社会稳定的决议》，重新修订了《新疆维吾尔自治区社会治安综合治理条例》(2009)，之后陆续颁布了《新疆维吾尔自治区信息化促进条例》(2009)、《新疆维吾尔自治区民族团结教育条例》(2009)、《新疆维吾尔自治区第九届人民代表大会常务委员会关于进一步加强民族团结、维护社会稳定，为新疆的开发建设创立更加良好的社会环境的决议》(2000)、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》(2012)、《新疆维吾尔自治区人大常委会关于坚决捍卫宪法、法律尊严，依法严厉打击暴力恐怖犯罪的决定》(2013)、《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》(2014)，批准通过了《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》(2015)、《察布查尔锡伯自治县促进民族团结条例》(2015)、《察布查尔锡伯自治县促进宗教和谐条例》(2015)等一系列加强民族团结、维护社会稳定的地方性法规。这些地方性法规的制定与实施，为新疆反分裂斗争与维护社会稳定工作提供了重要的法律保障。

3.针对新疆多民族集居的实际，始终把促进少数民族各项事业发展作为民生立法的重要方面，努力保障各民族共同繁荣

新疆有47个民族成分，少数民族约占全区总人口的62%；区内还有5个自治州、6个自治县和43个民族乡，地区经济存在较大差别，民族风俗各不相同，依法保障少数民族各项事业快速健康发展，对于建设团结和谐的新疆，实现新疆的长治久安具有重大意义。因此，在长期的地方立法过程中，有关保障少数民族依法享有更多发展机会、更优惠发展待遇的立法，始终是新疆地方立法的重要方面，这些宽松优惠的制度广泛体现在新疆的各项地方民生立法中，涵盖各个领域，在很多的地方性法规与规章中都规定有向边远贫困少数民族地区倾斜、大力培养少数民族干部和经营管理人才、在人财物等方面给予支持的规定。在《新疆维吾尔自治区人口与计划生育条例》(2002年通过，2006年、2010年两次修订)中，自治区人大常委会根据法律授权，对少数民族夫妇生育人数作出相对较宽的规定，同时规定夫妇一方属于少数民族的，仍然可以享受少数民族生育政策。在《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》(1988年通过，2008年修订)中规定，义务教育阶段应当加强双语教育，积极推进学前双语教育，把双语教育作为促进民族团结、提高各民族文化水平、增进各民族文化交流的重要措施，并要求加大对农牧区、财力薄弱地区义务教育专项转移支付资金规模，采取措施保障上述地区实施义务教育。在《新疆维吾尔自治区关于〈中华人民共和国药品管理法〉实施办法》(1987年通过，1997年修订)中，将“少数民族医药管理”专列一章，以立法的形式明确要积极扶持和促进民族药、传统药的发展。在《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国就业促进法〉办法》(2011)中，为促进少数民族劳动者就业，明文规定在国家公务员、事业单位及各类企业招聘中，要对少数民族报考者予以照顾，录用少数民族的企业可享受国家补贴政策。在《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》(1993年通过，2002年修订)、《新疆维吾尔自治区清真食品管理条例》(2004)、《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》(2008)等法规中，也都充分体现了尊重和保护少数民族的风俗习惯、民族文化的精神。正是由于自治区高度重视民生立法工作，坚持从新疆的实际出发，把发展各少数民族的经济、文化、教育等各项事业作为地方立法的重要方面，并且长期坚持，不懈努力，从而在支持少数民族各项事业发展方面形成了较为全面的法律制度，为推进少数民族各项事业健康发展奠定了完善的法制保障。

4.州、市、县报批项目是新疆地方民生立法不可缺少的重点组成部分

新疆制定地方民生立法具有法律、国情和区情的依据。根据《中华人民共和国立法法》第六十三条、六十六条和第七十三条之规定，新疆作为民族自治地方，自治区和乌鲁木齐市的人民代表大会及常委会有权制定地方性法规，自治区和乌鲁木齐市的人民政府有权制定地方规章，自治区、自治州、自治县的人民代表大会也可以根据各地特点及实际需要，制定自治条例和单行条例。审核通过的自治州、自治县的自治条例与单行条例，是新疆地方性法规的重要组成部分。

近年来，新疆州、市、县地方民生立法工作有了很大的发展，数量明显增多，质量不断提高。据统计，目前新疆现行有效的自治州、自治县报批法规130件，占新疆现行有效地方性法规的41.5%。其中乌鲁木齐市报批的地方性法规数量最多，质量最高，起到示范带头作用。昌吉州、伊犁州和巴州发展也较快，近几年基本每年都民生立法项目，质量也在不断提高。

三、新疆目前民生立法存在的困惑与问题

多年来，新疆地方民生立法为新疆民生保障和社会发展奠定了法制基石。随着民生建设的进一步推进，新疆立法机关必将继续大力推动地方民生立法工作。同时，对新疆地方民生立法现状进行批评性审思，对于新疆地方民生立法的进一步健全和完善具有重要意义。

(一)地方民生法治理念有待提升

在我国政府部门和行政机关中，长期存在注重政策、轻视法律的传统，决策者更满足或偏好于使用行政手段解决问题。在这种理念之下制定的很多法律只是政策性法律，大多是高屋建瓴的原则性指导，而具体关涉权益保护及其具体保障的条款甚少。一些政府部门借立法之机保护和巩固既得利益，甚至扩大部门职权，同时极力弱化和减轻部门职责和义务。这些都不利于民生的保障与改善及社会公平正义的维护与实现。

(二)地方民生立法科学化有待加强

地方民生立法应依据《立法法》的规定，遵循“不抵触、有特色、可操作”的原则要求，坚持科学立法、民主立法的方向。但是，目前现行有效的新疆地方民生立法中，还存在一些质量不高的民生立法，表现在重复立法、交叉立法、立法冲突、立法技术粗糙、立法实效性欠缺、民意含量不足等方面，不能很好地服务于保障和改善民生的实际需要。

(三)部分地方立法的针对性和操作性有待加强

（2）规范河湖空间管控。江苏省编制《省管湖泊保护范围界线勘界测绘技术大纲》《省管湖泊保护范围勘界设桩工作意见》等，对重要湖泊进行了保护范围线勘界设桩工作，同时开展洪泽湖、高邮湖、邵伯湖等省管湖泊湖区核心功能区设标试点工作，将省管湖泊保护规划划定的范围线落到实处[9]。山东省印发《关于开展河湖管理范围和保护范围划定工作的意见》，部署开展全省河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作，逐步建立范围明确、权属清晰、责任落实的河湖管理保护责任体系，为建立水生态环境治理长效机制、河湖管理保护体系、全面推行河长制、改善河湖生态环境奠定坚实基础。

总体来看，新疆地方民生立法为全疆民生发展提供了有效的法制保障。但也存在一些地方性法规或规章作用发挥不够，甚至很少有人问津，有无此立法无碍大局等问题。除了执法环节的因素以外，也与该地方立法本身针对性、操作性不强、质量不高有着重要的关系。当前中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济社会发展的各个方面总体已做到有法可依。同时由于我国面积大、省区多，各地发展很不平衡，国家法律法规对有些问题无法规定的过细，这就需要各地从地方实际出发，进行细化和补充，从而推动国家法律、法规在本行政区有效实施。与国家法律法规相比，地方立法的针对性和操作性应当更强，特色更加鲜明。但是在实际工作中，新疆地方立法的针对性和可操作性问题还有待进一步加强。据了解，新疆各级立法机构提交到自治区人大常委会审议的规划草案中，常常存在操作性不强的问题，主要表现在：(1)照搬上位法、外省法的较多。照搬照抄上位法条款的现象较普遍，有些草案重复上位法的内容多达百分之六七十，还存在照抄外省法的现象，缺乏地方特色。(2)体例上追求“少而全”“大而全”。一些法律法规章节的设置完全和上位法对应，条数也差不多，有些内容规定的比上位法还原则。(3)原则性规定较多。表现为在法律法规条文中较多用“有关”“加大”“增强”“及时”“按时”“限期”等不确定性语言，缺乏量化、细化的规定。(4)号召性、提倡性条款较多。表现为在条文中较多使用“引导”“支持”“组织”“鼓励”等抽象性语言，对于如何引导、支持、组织、鼓励，没有具体内容。

(四)公民参与地方立法途径还需拓展，机制还需健全

党的十八大报告明确指出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。”立法若要体现最广大人民群体的根本利益就必须走群众路线，最广泛地听取民意，集中民智。近年来，社会主义法治建设不断深入，新疆地方立法机关日益重视拓宽公众参与立法的途径，通过听取群众意见、基层调研、召开不同层面的座谈会等多种形式征求立法意见，取得一定成绩。从总体上看，仍然存在一些亟待完善和改进的方面，主要表现在征求群众立法建议、意见缺乏公开性、广泛性和规范性，听取行政管理部门和执法人员的意见多，听取人民群众的意见相对少，征求到的意见深度不够，公民参与立法的权力没有得到很好保障等，这在一定程度上影响了新疆地方民生立法的质量。面对新疆地方民生立法科学化、民主化的要求，亟需建立、健全和完善各项工作机制，搭建公民诉求表达与对话的平台，进一步拓宽公民有序参与地方立法的渠道，加速推动地方民生立法科学化、民主化的进程。

四、构建新疆民生保障法律体系的思考

要构建新疆民生保障法律体系，必须进一步提高新疆民生立法的质量，夯实新疆民生建设的法制基础。

(一)法治理念的重申

加强民生立法是解决民生问题，实现民生改善的根本保障。近年来我国民生问题较为突出，而相关法律和制度的不健全、不完善是导致这一现象频发的重要原因之一。尤其是在利益分配调节方面、公平正义实现方面、弱势群体保护等方面的制度亟待完善。地方民生立法是国家民生立法的重要组成部分。我国国土辽阔，各省区存在较大差异，这使我国民生立法面临标准统一难、统筹协调难等问题，这就需要地方立法有所作为。不断完善地方民生立法，准确把握和分析新疆现阶段的社会矛盾，运用立法手段及时把涉及改善民生的有效措施用地方立法的形式规定下来,或者对已有地方立法及时进行修改完善，使新疆民生问题“有法可依”，构建一个体现公平正义的制度环境，才能使民众的权益得以长久保障。

立法是一项实践性很强的活动。一个好的立法意向，应当立足实践需要，合乎民众呼声，顺应发展要求。民生立法的最终目的和追求就是要让人民群众生活得更好。地方立法机关每年在制定年度立法计划时，应开展深入调查研究，综合统筹考虑确定立法项目，不断提高民生立法的比重。在广泛征求社会各界立法意见和建议的基础上，要最大限度地凝聚社会共识，平衡各方面利益，寻求社会公共利益的最大交集，把有限的地方立法资源运用到极致，立法成果发挥到最好。实践证明，以民生立法为切入点，民主保障会更加有力。

(三)进一步加强民生立法的民主性

民主立法，即开门立法，要求坚持立法的透明度，提高公众的参与度，最大限度地维护人民群众的根本利益。具体要求：首先，民生立法应充分体现广大人民群众的意志。民生事关广大民众的基本生存和发展，民生立法更应该充分体现人民的意志，切实保障人民群众的根本利益。其次，民生立法应当从最大多数人的根本利益出发，合理确定民生权利的范围。这就要求立法机关在立法实践中要坚持群众路线，在高度民主的基础上集中正确意见，从群众中来，到群众中去，力求达到民主基础上的集中。只有在立法中充分发扬民主，严格按民主程序立法，所立之法才能符合最大多数人的根本利益，才能切实有效地反映广大人民群众的民生诉求。同时，要通过各种途径保障广大人民群众参与民生立法的权利。在民生立法实践中，要集中体现社会各领域、各群体、不同层次民众的意见和建议，特别要保障弱势群体参与立法活动，保障他们的想法和意愿能充分体现在民生立法中，实现他们在民生立法中的话语权。应尽快将广大人民群众参与立法活动的途径和形式制度化、程序化、科学化。

(四)进一步加强民生立法的科学性

民生立法应讲求科学性，应根据经济、政治、文化和社会发展出现的新情况、新问题做出及时、合理、有效的应对。首先，新疆地方民生立法要以新疆的实际为出发点。在地方民生立法过程中，具体民生内容的确定、民生改善途径的选择等都不能脱离新疆的实际。要考虑到新疆当前所处的地州之间、城乡之间、各群体之间发展不平衡的现状，对弱势群体给予更多的关注，对不发达地州和农村地区做出适当的倾斜，要让改革发展的成果惠及各族群众。其次，要把新疆民生建设的实践作为检测地方民生立法是否科学的标准。民生立法既可以从立法上保障民生的发展与改善，又会受到民生建设实践的影响与制约。在立法过程中，要及时关注民生建设过程中出现的新情况、新问题，及时予以回应。同时，对那些经过民生建设实践检验已经不符合时代要求的旧法进行及时修改或清理。同时，要加强民生立法的针对性。民生立法的过程就是通过对各种利益的取舍与协调，根据新疆经济社会发展的实际状况，把那些应该解决，并且我们能够解决的民生问题及时法律化、规范化、制度化，上升为公民的法定权利。

(五)增强地方民生立法的可操作性

地方立法的基本原则是“不抵触、有特色、可操作”，其中核心是“可操作”，这是提高地方立法质量的根本。要树立科学的立法观和精品意识，从注重立法数量转变到注重立法质量上来，在“及时”和“管用”上下功夫。要严把质量关，将质量要求落实到民生立法的立项、起草、论证、修改、审议等各个方面。立法贵在简约，内容不应求多而全，关键在实用、精致，要注重地方立法的精细化，减少重复和照抄照搬上位法、外省法等现象，增强地方立法的可操作性。

同时，作为民族区域自治地方，新疆可以在不违背国家上位法的前提下有所创新，有所变通。变通是民族自治地方立法的优势所在。民族地方立法工作要吃透法律法规和政策，在不违背宪法、民族区域法及立法法的前提下，结合新疆区情社情和民生发展的实际，对上位中不适应本地区的条款进行适当变通，从而作出具体的，适合新疆实际的，具有可操作性的规定。

(六)加强立法队伍建设，提高立法队伍整体素质

立法，队伍是基础，人才是关键。要加强新疆地方立法工作，提高新疆地方立法质量，必须建立一支高素质的立法干部队伍。2011年中央7号文件明确指出，要进一步加强立法工作人才队伍建设。这是在完善法律体系新的历史起点上，国家对立法工作者提出的新的更高要求。新疆各级立法机关要从维护新疆稳定和推进新疆发展进步的大局出发，有目标、有重点、有步骤、分层次地推动本地区立法工作人才队伍建设。要着眼长远，合理安排，逐步建立队伍梯次结构，大力提升立法工作队伍的政治水平、业务能力和综合素质，着力带出一支政治坚定、有真才实学、具备认真、细致、务实的敬业精神，适应新疆法制建设新任务和新要求的优秀立法工作专业队伍。

责任编辑：万小燕

*本文系新疆社会科学院青年项目“新疆籍流浪儿童的法律保障研究”(12Q02)的阶段性研究成果。

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1009-5330(2016)03-0112-07

江晓燕，新疆社会科学院法学研究所助理研究员(新疆乌鲁木齐 830011)。