我国政府购买公共服务风险成因分析

罗　霄

我国政府购买公共服务风险成因分析

罗霄

自20世纪90年代深圳市首次开展政府购买公共服务以来，全国范围内开始了政府购买公共服务的积极的尝试和推广，虽然在公共服务领域内引入公私合作机制不失为一种有效提升公共服务质量的可行性道路，但是在此过程中仍然面临着诸多风险。本文将对政府购买公共服务风险的成因加以分析，以期能够在以后的实践中规避风险，提升政府的合同管理能力。

政府购买公共服务 风险 成因分析

政府购买公共服务不仅是一项复杂的工程，而且在我国还是一项新生的事物，对我国而言尚未形成良好的发展环境同时也没有形成成熟的模式。在此过程中，政府、社会组织、公民三个主体之间不同诉求的冲撞、矛盾的冲突使得购买过程中的风险难以避免，风险产生的原因可以归结为如下几点：

一、机制缺失

从现阶段实践经验来看，我国政府购买公共服务的机制缺失主要表现在法律制度的缺失和监督机制的缺失。

首先，法律机制的缺失。自1994年深圳市罗湖区在环境卫生领域内引入公私合作机制以来，政府购买公共服务在我国已经有近20年的历史，尤其是自十八届三中全会以来，政府尤其重视公共服务领域内引入具有资质的社会组织。但是，从现有的规定来看，更多的是地方性的购买政策，同时国家层面也出台了相关政策，如2013年国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买公共服务的指导意见》，但是多种指导性意见的出台确无法弥补法律制度上的缺失。而唯一与购买有关的《政府采购法》也更多强调的是有关政府内部行政后勤有关的内容。因此，在政府购买公共服务时，虽然有可以参考的模式，但是有关购买流程、合同签订、责任承担、监督评估等内容缺少相对的硬性规定，这就使得在整个购买过程中，尤其是在进行资质认证和招标的过程中容易出现暗箱操作的现象，给寻租行为的滋生提供土壤。

其次，监督机制的缺失。政府购买公共服务动用的是公共财政，就需要对政府购买公共服务的全过程进行监督，以确保公共资源不被过度消耗或者被浪费，但是目前在我国尚未形成一套完备的监督体系。一方面，官僚制作风仍然存在于部分政府机构中，为了向公众展现出良好的政府形象，或者是为了能够给上级交出一份“完美”的工作报告，政府内部的监督往往有选择性的对风险发生的可能性甚至对已经产生的后果进行报告，使政府内部的监督机制没有有效地发挥出应有的作用；另一方面，参照国外的成功经验，监督不应该仅仅停留在政府自身的监督上，还应该通过引入第三方机构来完善监督机制的全面性。但是纵观我国现阶段的实践，却很少引入第三方评估机构，社会缺乏相关的专业性人才，监督过程更多的是依靠过往的经验来进行，因而难以保证外部监督的质量和效率。

二、良性市场竞争缺失

政府购买公共服务从本质上来讲，是在公共服务和公共物品的供给领域内引入符合要求的社会力量，其成功实行的关键在于要在该领域内形成良性的竞争机制，让政府具有择优而取的选择空间。但是，阻碍我国政府购买公共服务发挥在那的一个重要方面就是在该领域内的良性竞争尚未形成，具体表现在如下两个方面：

一是投标商不足，政府之所以要购买公共服务，是因为在一些领域内政府缺少能力或者没有能力向社会公众提供能够满足其要求的公共服务，因此就需要社会力量的介入。但是在一部分公共服务的提供上，政府能力的缺失虽然能够为社会力量带来准入的机会，但是却没有为其带来较大的利润空间，虽然包括企业在内的社会组织应当承担起一部分的社会责任，但究其投标的最终目标还是要为自身带来利润空间。除此之外，政府能力缺失也并不意味着社会力量就完全能够胜任公共服务提供者的角色，政府和社会组织都有可能面临着能力不足的问题。

二是形成“垄断”，在一些具有广阔前景和较大利润空间的领域内，可能存在着壁垒，这些壁垒将一些优质的潜在投标商拒之公共服务领域门外，缺乏对比的恶性竞争自然难以形成有效的市场。

三、理念的缺失

理念的缺失可以从政府和公众两个方面来看。首先，政府的公共服务意识不到位。长期以来，经济的快速发展的确极大地加速了社会发展，但是也带来了不少的弊端，过度注重经济指标而忽视了实现公共利益就是其中的一个方面，中央对地方的考核主要来源于经济指标。因此，地方政府在进行资金分配的时候，优先考虑的往往是能够带来较大经济利益的项目，而对于诸如环境卫生、公共文化建设、养老服务的等公共服务的认识不到位，资金分配不足。再者，是公众对政府购买公共服务的认识不到位，虽然政府购买公共服务在我国已经有了20多年的历史，但是对于公众而言仍然还是一项新生事物，公众对于由社会力量来向他们提供公共服务显得信任度不够，政府提供公共服务这一观念已经在公众的思维里占据了主流，从而对该模式本身就带有抵触的情绪，这种抵制也是风险产生的一个重要原因。

四、结语

政府的一切改革都是顺应民意之举，是为了保障人民群众的最大利益，同时也是为了进一步确保政府的合法性。政府购买公共服务作为国际主流的公共服务市场化路径，在保证公共服务更高效、更优质的选择中具有得天独厚的优势。在我国，经过了20多年不断的探索，这一模式已经取得了不错的效果，但是机遇往往与风险相伴而生，随着公共服务领域内公私合作的不断深入，必将会有更多的问题暴露出来。在风险产生之前充分分析风险产生的原因，将有助于我国政府部门加强政府购买公共服务的风险防治手段，提高政府在风险发生前的预警能力。

（作者单位：西北师范大学社会发展与公共管理学院）

罗霄（1991-），男，汉族，硕士研究生。