完善国有企业常态化反腐机制

■王怀宇

完善国有企业常态化反腐机制

■王怀宇

党的十八大以来，中央巡视组集中发现和查处了大量国有企业腐败案例，这说明国有企业反腐的常态化效果有待提高。本报告通过对国有企业反腐机制的分析，建议在推进股权多元化改革和加强董事会建设的基础上强化社会监督，提高常态化反腐成效。社会监督是指来自于除企业内外部特定反腐部门之外的其他人的监督，即除了纪委、国资委、审计署以及企业股东、高管、内部党委、纪检审计等各部门之外的其他人的监督。

国有企业常态化反腐效果有待提高

我国国有企业反腐机制主要由外部和内部两个系统组成，是世界上较为完备的反腐体系。外部反腐机制以纪委、国资委及审计部门为主体，内部反腐机制主要由企业党委（党组）和企业内部的纪检监察部门构成。与西方国家相比，增加了党的监督和管理，相当于增设了一道防线。

但反腐机制的常态化效果不佳。中央和地方纪委领导的外部反腐发现了大量腐败案件就是明证。大量腐败案件的集中查处也说明国有企业反腐机制的常态化效果有待提高。

根据中央纪委的资料，国有企业腐败表现出三个基本特点：一是部分企业“一把手”涉案，形成系统性腐败。一些国有企业资本雄厚，居行业优势地位，掌握着稀缺市场资源，其负责人成为社会投机者竞相“围猎”的对象。一旦“一把手”“失守”，很容易形成“窝案”。二是作案手法隐蔽，以合法的形式掩盖违法行为。有的企业领导人员在对外合作、收购重组、招标投标、投资入股、股权转让等生产经营活动当中，以合规的程序搞利益输送，其行为具有极高的隐蔽性。三是违规决策，造成国有资产严重损失。有些企业不遵守“三重一大”的相关规定，或者只是走走形式，相关负责人并未严格履行职责。

常态化反腐成效存在问题的原因

除国有企业公司治理需要进一步加强之外，常态化反腐效果不佳的主要因素是国有企业反腐机制存在封闭性。内部反腐机制由国企内部特定人员构成，形成一个相对闭合的内部系统。闭合系统内部的关键岗位人员之间可能勾结，监管部门可能与问题人员有私人关系，这些扭曲了反腐机制的作用机理，又由于系统的闭合性，这些扭曲难以被及时发现和修正。这是“窝案”普遍出现的重要原因。

外部反腐机制也会受国企内部这种闭合系统的影响。当外部监管部门到企业去巡视或检查时，如果企业内部闭合系统已经扭曲，外部监管部门难以及时得到有效信息，从而影响监督效果。

仅仅针对这种闭合进行内部制度完善，或者又增添新的闭合系统来对已有的闭合系统进行监督，都不可能解决常态化的工作效果问题，只要是闭合系统就容易出现内部扭曲并且不容易被发现和纠正，只能等待一次次运动式的大处理。只有打破形成封闭性的原因，让其工作责任和流程都向社会公开，才能真正解决常态化的反腐成效问题。

导致封闭性的原因主要有两个。一是强制性的信息公开不够。无论是企业层面还是岗位层面，国有企业对内对外的信息公开都相对滞后。二是社会监督不足。社会监督缺乏监督所需要的信息，除了举报之外没有其他途径，举报者还得不到充分保护，在实践中常常经受打击报复。

国际经验表明，打破封闭性、提升常态化反腐效果可以通过加强社会监督来实现。我国国企反腐机制和发达国家相比主要有两点不同：一是反腐机制的构成略有不同；二是反腐机制的常态化效果不同。在构成方面，我国有更严格系统的党组织监督，但是社会监督明显弱于国外，在常态化反腐的效果方面也有待提高。党组织的监督是我国反腐机制能够在关键时刻发挥“响鼓重敲”作用的根本保障，而相对薄弱的社会监督则是我国常态化反腐效果不佳的重要原因。

社会监督本身就是现行反腐机制发挥作用的重要因素。中央纪委的巡视绝大多数线索来自于举报，这种举报就是社会监督的形式之一。强有力的社会监督有助于进一步激活内外部反腐机制。首先，它可以为反腐机制提供更多的线索；其次，它将给内外部反腐机制增加更多的压力和动力。在中共中央、国务院于2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》中，已经将“社会监督”单列一条，与“内部监督”和“外部监督”并列。

当前的社会监督形式单一，力量薄弱。举报是社会监督的主要方式，还存在着信息来源不足，举报者得不到保护，举报线索不一定得到适当处理，社会监督途径单一等问题。

强化社会监督 提升国企反腐常态化效果

提升国企反腐常态化效果，需要在推进股权多元化改革和加强董事会建设的基础上强化社会监督。多数国有企业已经建立董事会，设立了规范的组织结构和运行程序，但有些尚未完成“机制”建设。充分落实董事会的权力，落实董事会“集体决策，个人担责”的制度，可以避免重大事项“一把手”决策，提高决策的审慎性，提高决策者的责任心。推进股权多元化，可以增强企业的制衡机制和防范企业腐败。股权多元化增加了来自股东的约束，避免单一股东失察带来的风险。如果引入民营股东或员工持股，来自股东的监督无疑将大幅提升。如果股权适当分散，改变董事会的构成，打破董事会来自单一股东的格局，不仅有利于内部制衡，还有利于利益相关方的参与。

在推进股权多元化改革和加强董事会建设的基础上，可以通过拓展社会监督的信息来源，丰富社会监督的途径以及对社会监督给予充分保护三方面来强化社会监督，即细化国有企业信息公开披露机制、建立利益相关人诉讼机制和完善举报人保护制度。

（一）完善国有企业信息公开披露制度

国际经验表明，国有企业由于股东的特殊性，信息披露比一般企业显得更重要。可持续的、充分的信息披露机制是建立常态化反腐机制的基础。没有可持续的、有效的信息披露，反腐机制难以发挥常态化的监管作用，只能建立在运动式调查、靠外力推动的基础之上。

我国尚未建立有效的、充分的信息公开披露制度。有关信息披露的规定相对原则，实践中政府部门对自身的信息公开具有较强的选择性，在企业方面一般只公布国有资产的加总数据，企业自身在信息披露方面也同样有较强的选择性，公众无法通过这些信息了解真实情况。

建议国有企业参照上市公司的标准逐步实现信息公开披露。国有企业属于国家所有，出资人是全国人民，是比上市公司更为公众的公众公司，其有关信息更加应该向全社会披露，接受大众的监督。此外，大量国有企业资产已经上市，参照上市公司标准进行信息披露已经具备一定的经验。

（二）建立利益相关人诉讼机制

利益相关人诉讼是指相关人可以针对企业某些可能侵害了自己利益的行为提起诉讼。广义的利益相关人是指除股东以外和企业有关联的各方，比如银行、债权人、职工、消费者、供应商、社区、竞争对手等。OECD各国非常重视国有企业与利益相关者之间的关系，认为国有企业承认与利益相关者的关系对于建立可持续和财务稳健企业起到重要作用，国有企业还应充分认识到法律或协议赋予利益相关者的各项权利。利益相关人诉讼是美欧日等发达国家应用非常广泛的一种诉讼制度，尤其在证券市场上，是监督企业运营过程中是否有不当行为（包括腐败贿赂等）的重要手段。

这些国家的公司法通常规定：董事执行职务有重大过失或者恶意（有违法或者失误行为）导致第三人（利益相关人）损失的要承担连带责任。

我国法律引入了利益相关者的概念，但尚未建立利益相关者诉讼制度。2002年1月7日中国证监会、国家经贸委发布的《上市公司治理准则》第6章中就“利益相关者”作了规定。但《公司法》尚未引入利益相关者条款，更未赋予利益相关者针对公司高管不当行为提起诉讼的权利。

国有企业的所有人缺位，代理问题存在的道德风险和法律难题一直难以解决，利益相关者诉讼机制赋予与企业内部各种行为有利益联系的各方法定的权利和手段，对企业有关人员的行为进行密切监督，一定程度上对于防范国有企业内部的各种不当行为（包括反腐）具有积极意义。

建议我国参照美日欧等国的利益相关者诉讼机制，从诉讼主体的资格、诉讼客体的范围等方面建立我国的利益相关者诉讼机制。

（三）完善举报人保护机制

国内外经验表明，举报是迄今为止揭露不良行为的最有效途径。中央巡视组在巡视中获得的线索绝大部分来源于举报。

我国对于举报人保护有一些规定，散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则》、《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》等法律和司法解释中。但这些规定在实践中存在两方面的问题：一是原则性强，缺乏相应的实施细则供各级执法机关、执纪机关参照执行。二是重视惩罚性保护，缺乏预防性保护，对举报者保护不足。应该为举报人设置合理保护机制、明确有效救济程序、廓清报复性行为，完善我国的举报人保护机制。

（作者系国务院发展研究中心企业研究所研究员）