职业教育引进PPP的特征与思路

◎　韩凤芹　尤伯军



职业教育引进PPP的特征与思路

◎韩凤芹尤伯军

摘要：PPP在职业教育领域相对属于新兴事物，PPP模式建立的是一种长期的合作关系，政府与社会资本是平等的合作主体。其最大优势是提质增效，表现为对合作伙伴的专业化选择、实施程序的法制化和规范化都有要求，所以，职业教育推进PPP应积极稳妥，量力而行。

关键词：PPP；职业教育；混合所有制

政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）是政府和社会资本在公共服务领域通过合同确立的一种长期合作关系。一般情况下合作项目由政府和社会资本共同投资，并通过合同条款约定各方的责任、权利和义务，从组织形式上看与混合所有制有些类同。基于此，有部分专家学者把当前我国职业教育领域推行PPP等同于混合所有制。事实上，无论理论还是实践，二者都有很大的差异。如果把二者混同，按照混合所有制思维推进职业教育PPP，既不利于职业教育领域PPP的顺利推进，也不利于职业教育的科学发展，还可能殃及公众的受教育权。

PPP的特征

当前政府在公共服务领域大力推进的PPP模式，其运行具有四个特征：伙伴关系、利益共享、风险分担及全生命周期管理。

1.伙伴关系

在政府与社会资本合作过程中，政府与社会资本是两个平等的合作主体，双方的合作关系以市场机制为基础，通过合同或者协议条款约定各方的责任、权利和义务，并建立激励相容的机制，充分发挥双方各自的优势，从而把政府在公共服务供给领域的政策、社会和公共利益等目标和社会资本在运营管理、技术创新等方面的优势结合起来，提高公共服务产品供给质量与供给效率。

2.利益共享

在公共服务领域开展政府与社会资本合作，提高公共服务供给质量和效率是首要目的，而不能以利益最大化为导向。政府和社会资本通过合同条款约定收益分配原则，对社会资本的经营和利润进行调节。当社会资本在满足绩效评价却不能获得合理利润时，政府按照合同约定通过可行性缺口补助等形式确保社会资本获得合理收益；当社会资本通过运营获得超额利润时，政府则根据合同约定实现收益共享或让利于社会公众，从而控制公众利益与社会资本收益间的均衡。

3.风险分担

风险分担是PPP模式区别于公共部门与民营部门其他交易形式的显著标志。在政府与社会资本之间建立合理公平的风险分担机制，在受制于法律约束和社会公共利益的前提下，将风险分配给最有控制力的一方，有利于控制项目整体风险。通常而言，政府部门对政治、法律等风险的控制能力较强，而企业则对设计、建设、经营和财务等风险控制能力较强，因此在具体操作过程中，通过对项目风险进行系统分析，根据项目具体情况在政府和社会资本之间合理分配风险。

4.全生命周期管理

PPP项目的合作周期一般较长，是政府与社会资本之间建立的一种长期合作关系，涉及到包括项目投资、设计、建设、运营、维护和移交在内的全生命周期管理。在合作过程中，通过合同明确界定双方在全生命周期内的权利和义务，并依法承担违约责任。政府部门从社会公众利益角度出发，对PPP项目实施全生命周期的监督管理与绩效评价，并依据绩效评价结果向社会资本支付相应对价。

PPP模式有别于混合所有制

PPP模式是基础设施与公共服务领域供给制度的一种创新，通过开展政府和社会资本合作，可以将大量非政府的民间资金、社会资本引入公共服务领域，同时以利益共享、风险分担和绩效升级等方面的鲜明特性形成了管理模式的创新。PPP模式不能等同于混合所有制。就职业教育领域而言，PPP模式与混合所有制的区别主要体现在以下三方面：

1.合作关系不同

在微观层面，混合所有制是一种由不同的投资主体多元投资、互相渗透、互相贯通和互相融合而形成的产权配置结构和经济形式。职业教育领域的混合所有制院校，是指由国有资本、集体资本、民营资本和境外资本等不同所有制中两个及以上主体共同举办的新型教育模式，其本质特征是产权主体和治理结构的混合，使不同性质的产权主体相互渗透融合成一个新的利益共同体［1］。混合所有制院校代表政府的国有资本和社会资本之间，是一种投资者之间的合作关系，在职业院校建设和运营过程中，各出资方依据各自的出资比例享有相应的权利和义务，政府的出资比例可大可小，视具体情况而定。在PPP模式中，政府和社会资本之间通过合作协议建立的是长期合作的伙伴关系。社会资本依托其资金、技术和管理等方面的优势，为职业院校提供更多资金渠道和更专业化的管理，提升职业院校的公共服务供给水平；政府作为合作关系中的监督者与评价者，基于绩效评价结果通过运营补贴等形式作为社会资本提供公共服务的对价，维护公共服务的公平性，政府一般出资比例较小或不出资。

2.合作目的不同

不管是代表政府的国有资本还是社会资本，组成混合所有制职业院校对其而言是一种投资行为，作为利益共同体的一方，在为公众提供职业教育公共服务的同时，以追求投资回报为目标并承担投资风险。然而，在PPP模式下，政府作为合作者和监督者，代表的是社会公众的利益，与社会资本开展合作的目的是提高职业教育服务供给水平与管理效率，而不是追求利益，政府出资部分甚至可以不要回报。政府通过合同约定和绩效监管对社会资本的经营和利润进行调节，确保社会资本在正常情况下有一定盈利但不暴利，最大程度维护公共利益，因此，PPP的本质是政府购买公共服务。

3.伙伴选择方式不同

PPP项目的社会资本投资人应采用竞争性方式，通过综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。这种伙伴的选择属政府采购行为。财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）中明确规定PPP项目“采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式”。就职业教育领域PPP项目而言，对于硬件设施、后勤服务和教学服务等单一领域的合作，社会资本选择的目标较为单一，特殊性不强，可以采用公开招标的方式进行采购；对于整体运营类合作，需要对社会资本投资人的资金实力、背景资源、学校运作计划、教学管理模式和服务价格等进行综合对比，并就长期合作以及价格管理、回报方式、绩效评价和退出机制等与社会资本进行充分沟通，更适宜采用竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式。职业教育院校混合所有制改革，其合作伙伴的选择呈现出多种多样的灵活性方式，包括股权转让、资本并购、员工持股和合资建设等。

4.管理方式有所不同

PPP是公共服务领域，其管理特点是全过程实行透明管理、信息公开，如当前列入财政部第一批、第二批示范项目的，这些项目将来所有的识别信息、招标信息、合同信息以及后续的运营绩效表现都要对社会公布。实施混合所有制，是通过产权结构多元化实现经营管理科学化、利润最大化的目的，其合作及经营信息无需向社会公开。

当前我国职业教育推行PPP仍处于探索阶段

随着PPP模式在公共服务领域的推广，部分省市已经开始尝试在职业教育领域推行PPP模式，目前的PPP项目中基建等硬件领域合作多，对职业学校整体管理的合作少。

从职业教育发展的需求看，政府通过加大职业教育投入，使得职业教育基础设施供给不足问题基本得到缓解；面临的突出问题是职业教育发展大而不强，职业教育的产出与经济社会发展需求不匹配，创新活力不足。当前我国职业教育管理体制，要么是政府直接举办，整体运行效率较低；要么是民办，完全以经济利益为导向。近年来，职业教育领域也出现了混合所有制的形态，虽然取得了一些效果，但无论是政府还是社会企业，对混合模式都缺乏经验，也有很多法律条款需要突破。而职业教育PPP项目尚无成功经验，每个项目只能因地制宜，合作模式、合作内容和标准等都是双方一对一地谈出来的，亟须中央层面的顶层设计和宏观指导。

职业教育领域推进PPP的基本思路

政府与社会资本通过合同确立契约关系，将社会资本的资金、技术和管理等生产要素以及社会资本的逐利目标与政府作为公共部门的社会福利最大化目标有机结合，政府作为合作方，同时又是合作关系中的监督者与绩效评价者，以运营补贴作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，在社会资本获得合理投资回报的同时，控制社会资本提供的服务质量，从而实现职业教育的效率、质量、公平和社会责任的统一。在具体实施过程中，可以考虑按如下思路分类推进：

一是区分中等职业教育与高等职业教育。这主要基于二者的属性有一定的区别。从目前的政策取向看，中职教育属于政府公共服务范畴，是政府应尽职责，因此具备了推行PPP的条件。未来的改革路径上，新办中职学校应积极探索实践PPP模式，现有民办或混合所有制形式的中职学校，应逐步改造为PPP模式，即在充分尊重并承认投资者权益的基础上，补签合同，明确双方权益，通过规范各相关合同主体的权利与义务、收益与风险、服务期限及服务标准等内容，保障中职教育的服务质量和可持续性。而高等职业教育具有较强的外溢性，目前体制是政府提供与市场提供并存。从创新驱动、中国制造2025等国家战略的角度看，高技能人才的培养目标、培养方向和专业选择等还有较强的国家战略性，公办高职将发挥不可或缺的作用，因此，在公办高职领域可以以提质增效为目的推行PPP模式。同时，在部分市场自由竞争的行业领域，适当放宽高职教育的学费政策，可以继续推行混合所有制，通过强化与企业直接对接，增加办学活力。

二是区分新建职校（增量）和现有职校（存量）、基础设施（硬件）和教学服务（软件）以及学校整体运营等内容，设计多种合作模式，如对于包含硬件设施建设的整体运营类合作项目，新建职业院校可以选择BOT/BOO/BOOT等模式，社会资本承担职业院校战略规划与定位、基础设施建设与维护、教学培训及后勤服务管理与运营等全部职责；已建职业院校可以选择TOT/ROT等模式，社会资本通过购买（或购买+改造）的方式获得学校运营管理权，社会资本承担职业院校的全部管理经营活动。

参考文献■

［1］阙明坤，潘奇，朱俊. 探索发展混合所有制职业院校的困境及对策. 中国职业技术教育，2015，（18）.

中图分类号：G40

文献标识码：A

作者单位：（韩凤芹，中国财政科学研究院教科文研究中心；尤伯军，中国国际工程咨询公司社会事业部）

DOI：10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.06.020 ■ 编辑：马振东