政治资本：作为县级人大代表的私营企业家

文/王龙飞

政治资本：作为县级人大代表的私营企业家

文/王龙飞

近年来，私营企业家进入各级人大代表队伍引起了海内外学术界的高度关注。既有研究认为，将私营企业家阶层吸纳进各级人大，通过制度化的渠道实现了对新兴社会阶层的吸纳整合，这一切将最终改变“党委挥手，人大举手，政府动手”的政治体制格局。但是，这些研究忽略了各级人大国家权力机关的地位一定程度上停留于规范层面上，在实际政治生活中，基层人大本身在实际的决策权和人事权方面的功能是有缺陷的。因此，在县域治理中，通过当选县级人大代表便直接实现本阶层的政治输入与输出是缺乏现实依据的。对我国人大代表中的私营企业家从事代表活动的状态进行细致观察，探究其背后深层次的政治社会效果，是有关基层民主发展与治理稳定的重要课题。

县域治理中的政企关系

县域治理中的政企关系是企业家阶层进入县级人大的结构背景，从根本上制约着私营企业家人大代表的履职意识和行为模式。在当前的政治体制和经济制度下，县域治理中的政企关系主要包括以下三个方面的基本特征：

（一）企业重要的发展资源掌控在地方政府手中

地方经济中几乎所有的关键性生产要素，如土地、资金、项目审批、政府补贴、劳动力政策等，基本上都控制在县级以上的地方政府手中。利用手中掌握的关键性生产资源和隐性的制度资源，地方政府对其辖区内的市场和企业具有决定性的影响力。企业家无法单纯依靠对市场的精准把握来经营企业，这就决定了当前中国的私营企业家阶层对地方政府的依赖性和对地方政治资源的需求。

（二）锦标赛体制下私营企业与地方执政者利益的一致性

改革开放以来，执政党一直强调以经济建设为中心，多年来对各级地方官员的晋升考核，事实上主要是围绕地方经济增长的数据来进行，经济建设在官员的政绩中具有决定性意义。虽然地方政府掌控着关键性的经济资源，对企业的生死存亡具有决定性的影响，但是，地方执政者的政绩和地方财税也高度依赖当地的私营企业，双方具有高度的利益一致性。这种利益一致性为私营企业家阶层进入县级人大，获得体制内的正式身份提供了现实的经济社会基础。

资源获取：私营企业家争当人大代表的一大动机

对于多数私营企业家尤其是中小企业家来说，当选人大代表为他们打开了一个获取政治和经济资源的大门，这是他们争当人大代表的一大动力。

（一）接触领导人的平台

按照政治惯例，在地方各级人大中，地方政权主要的领导人和政府关键部门的领导人基本上都是人大代表。这样，每次召开人大全体会议或者是常委会议，就成了本地政权领导核心的集会，不仅有一府两院和政府要害部门的主要领导，还包括一些重要的市直部门和垂直管理部门的领导人。这样规模的地方领导人集会，在一个县级辖区内是非常难得的。

而且在人代会期间，这些领导人和其他行业代表一样都是按照选区划分小组的，这种代表分组方法使得私营企业家在开会期间得以与政府官员近距离接触。通过会议期间的正式接触，私营企业家得以认识作为一个普通商人无法接触到的地方主要官员，在相识之后才得以继续深入交往，培养私人交情，为获取各种优惠政策和制度资源打下基础。

（二）保护伞

人大代表的身份使私营企业家可以间接获得各种经济利益和对投资的隐形保护。除此之外，当选县级以上的人大代表还可以为私营企业家提供直接的保护，这就是县级以上人大代表所享有的司法豁免权。为了保障人大代表更好的行使代表职权，我国宪法规定，县级以上人大代表未经同级人大常委会批准，不得采取司法强制措施。这一规定在现实当中演化成为许多私营企业家对个人违法犯罪行为的保护伞。私营企业的很多经济活动都存在着“打擦边球”的现象，在这样的现实之下，这个不经同级人大常委会批准不得采取司法强制措施的豁免规定对这些私营企业家的保护意义是不言而喻的。

（三）个人荣誉与企业无形资产

人大代表的身份对于私营企业家本人来说，也是一种社会身份认同的荣誉。仅仅有钱而没有其他官方荣誉头衔，在国人心中似乎成功总是不够完满，因此，坐拥财富之后，想要追求更高的社会荣誉和政治头衔几乎是每个企业家必然的选择。企业家的人大代表身份也会外化为企业的一种无形资产，增添在市场交易中该企业的信用值。

体制缝隙与关系运作：私营企业家如何当选县级人大代表

当前中国私营企业家参选人大代表具有明显的私利倾向的参政动机之所以能够实现，与我们当前的政治体制缝隙和中国特殊的关系社会运作有很大关系。

（一）代表制的体制缝隙

我国代表制度为私营企业家利用人大代表身份谋取个人利益的第一个体制缝隙就是当前代表兼职制的规定。各级人大代表在担任代表期间不需要离开原来的本职工作岗位，专职从事代表工作。这样的兼职代表制允许各级人大代表将自己主要的精力和时间投入其原来的工作而不是代表工作，为私营企业家不耽误本身的企业经营活动而谋取人大代表身份提供了可能。

第二个体制空隙是当前受控的代表产生机制。我国当前的基层人大代表选举依旧是一种动员式的受控选举，代表的产生一定程度上取决于地方政府的组织安排，这导致私营企业家即便没有什么民意基础也一样可能在组织的安排下当选。

（二）关系运作：上提与下推

代表制的体制空隙为私营企业家操纵选举提供了制度基础，但是，能否成功运用这个空隙当选，取决于企业家个人的关系运作。当前中国地方人大代表选举的实际运作过程，决定了想要当选人大代表的私营企业家必然需要与当地政府建立内部关系。我们将当选县级人大代表的私营企业家按照其关系运作的模式划分为两种基本类型。

一种是“上提型”，即由县级政权的主要领导人或者是上级政府的领导人提出要给某位企业家人大代表的名额，本级人大按照领导人的建议去安排该企业家的当选。在这种关系运作模式中，私营企业家一般是利用自己与县或者市里能够对县级人大代表的选举产生实际影响力的领导人的私人关系。关于上级领导人提名让某个私营企业家当选人大代表，还存在一种情况，就是作为招商引资的优惠条件之一。无论是凭借与领导人的私人关系，还是作为招商引资的交换条件，这种经由上级重要领导人提名的私营企业家一般都可以顺利当选。

第二种关系运作模式可以称为“下推型”，即利用选举名额的双重操作模式，私营企业家通过其所属的街道办事处或者乡镇确定为代表候选人，最后当选人大代表的类型。在确定了各个行业的代表比例之后，县级人大常委会将具体的人选提名落实工作交给各个街道人大工作室或者乡镇人大。因此，各个街道或者乡镇的领导班子在本选区的具体候选人提名上有较大的决定权。

并不是所有的私营企业家都有机会与县市级领导建立私人关系从而获得“上面的关照”。因此，对于绝大多数中小私营企业家来说，他们就需要谋求与其所处的最基层的政府或者部门搞好关系，利用他们手中掌握的代表候选人提名权使自己挤进人大代表队伍。与乡镇和街道办事处搞好关系的方式不同于跟上级领导人建立私交，私营企业家较少把关注点放在乡镇或者街道办事处领导人的个人身上，而是更多采用为当地社区或乡镇多做贡献的形式，展现一个企业高度的社会责任感。在这种关系运作中，私营企业家以帮助基层政府和社区分担一部分公共服务来换取推荐为县级人大代表候选人的资格。

制度错位下的参政议政：私营企业家代表的履职

当前我国县级人大在基层治理中的职权虚置和代表制度的偏差，决定了我国私营企业家当选县级人大代表后，其所谓的积极履职依旧难以摆脱走形式、走过场的窠臼，积极参加各种活动和踊跃发言的热烈表现，无法掩盖真实利益表达的缺失。

（一）提案、意见和建议的失真

仔细检视当前县级人大中私营企业家的提案和意见建议的内容就会发现，不管是正式的提案，还是比较随意的意见建议，很多都不符合真实的代表制民主机关利益表达和权力监督的要求。提案和意见的内容不是大而空的号召，就是太过于私人化和具体，变成了生活琐事，根本上升不到政策层面。

通过对县人大代表意见建议的资料汇编的分析，可以发现这种提案和建议内容口号化和私人化的倾向在县级人大代表中具有普遍性。其实私营企业家在个人生产经营和生活中感受到的问题，未必都是非政策层面上的私人问题。相反，多年经营企业的经验使其更容易发现当前国家政策或者法律规定中脱离实际或者不合理的问题，诸如信贷政策、劳动法、合同法的不合理之处，但是他们往往不会在作为代表的履职中将这些问题反映出来。正是由于地方人大在地方治理体系中权力的虚置，许多私营企业家便在提意见建议时将发现的实质性的体制和政策问题隔离起来。

（二）被动配合：开会、视察、调研活动

除了向人大提交提案和意见之外，当前县级人大代表主要的履职活动就是每年一次的代表会议，闭会期间参加各种视察、调研和民主评议。所有视察和调研活动都是由常委会和相关部门组织的，视察和调研的对象以及内容也很少由代表提出和建议的，而是由人大常委会及其专门委员会决定，代表们处于被动配合常委会安排的局面。即便出席人大全体代表大会和常委会议，私营企业家代表大多也是按照主席团或者常委会的安排去投票、表决、发言和审议。

非制度化的利益表达与利益谋求

县级人大代表中的私营企业家不愿通过提案和建议的正式途径进行利益表达，并不意味着他们争当人大代表之后，仅愿充当一个鼓掌举手的政治花瓶。相反，他们进入县级人大代表队伍的直接动机之一就是使自己的利益需求能够被地方主要领导人知悉，并且直接和间接地获取各种经济资源。

（一）利益表达的个体化

市场经济发展到今天，中国的私营企业家群体早已成为一个独立的社会阶层，有着本阶层独立的经济、政治和社会需求。随着越来越多的私营企业家进入各级人大代表的队伍，他们自然被视为私营经济在正式政治系统中的利益代言人。但在实际的政治生活中，这些私营企业家很少有本阶层利益代言的角色认同，也往往没有和其他同为人大代表的私营企业家联合起来通过人大提出动议的意愿。

面对一些体制性障碍或者不合理政策时，身为人大代表的他们大多不是通过行使代表职权向地方政府提出改革要求，而是以人大代表身份获取的政治资源谋求领导人在体制或者政策之外为自己开个口子。一些私营企业家人大代表放着正式的提案和监督的职权不用，而拐弯抹角地寻求地方领导与政府部门的私人庇护，一方面是私营企业家阶层组织程度低造成的，更深层次的原因还在于当前县域治理的实际权力结构和政治现实。既然制度化的利益表达渠道不畅通，各种非制度化、非正式政治接触就有了极大的发展空间。在与官员建立非正式的利益关系以影响政府政策实施的政治接触中，各种越轨性政治参与行为难以避免。

（二）缺乏规范化互动的利益谋求

不少私营企业家当选县级人大代表之后，利用人大这一广阔的平台，积极地与党委和政府主要领导人以及政府各部门建立广泛的联系，为自己的企业发展谋取各种优惠政策和便利。但是这些利益的谋取，往往不是通过正式的制度渠道，不是以人大代表提案建议的形式获得，而是通过与领导人之间的关系。除了向地方政府谋取关键性的生产资源之外，当私营企业与当地民众以及职工之间发生冲突时，身为人大代表的企业家往往不是通过与相关主体之间利益互动的途径解决，而是谋求利用政治资源去摆平这些问题。对非正式关系的依赖是一把双刃剑，有时政府也会出于政治原因要求私营企业家在拆迁征地或者劳资纠纷中让步。即便在企业家一方完全占据法理的情况下，私营企业家不愿为了一时的眼前利益破坏与地方政府建立起来的关系，在权衡利弊之下，他们一般会选择满足民众不合理的要求。但是，无论是依靠政府施压强力摆平民众的抗议，还是屈从于政府的压力做出妥协和让步，都不是规范化的利益博弈过程。这样的利益谋取与冲突整合是非制度化、不规范的，缺乏正式的各个阶层之间的利益整合所具有的平衡社会资源分配，化解社会矛盾，维护社会稳定的功能。

结论

吸纳私营企业家进入人大系统，很大程度上并没有实现其利益表达的制度化，县级人大不是县域利益竞争和整合的场所。私营企业家当选为各级人大代表，确实实现了政治精英与经济精英的联合，共享整个社会的政治与经济资源。但是这种联合是非规范性的，私营企业家阶层的利益表达与整合很少是通过人大系统这一正式制度渠道实现的，而是其利用人大代表身份为跳板获得的在正式体制外与权力核心接触的机会。制度化利益表达渠道的缺失一方面限制了私营企业家尤其是中小企业家阶层政治参与的深度和稳定性，他们只能通过影响政治权力的掌有者为自己获取一时的具体利益，其本身在政治决策体系中是无法直接发挥影响力的，所以其政治参与无法为整个阶层的利益去调整不利于他们的体制弊端和政策失误。

另一方面，由于缺乏公开的利益竞争场所，私营企业家阶层的利益表达缺乏与社会各阶层尤其是工人农民阶层之间的规范化互动，是一种单向度的利益谋求，其利益的实现往往只要与地方政府实现互利即可，而工人农民等阶层的利益则被忽略了。这就形成了一种政治精英与经济精英联合宰制以工农为主体的其他社会阶层利益的基层治理格局，这是当前中国县域治理所面临的各种问题的根源所在。

【作者系中国政法大学政治与公共管理学院博士生；摘自《上海大学学报》（社会科学版）2016年第4期】