差异化考核激励机制推动地方治理转型

◎文/张国玉



差异化考核激励机制推动地方治理转型

◎文/张国玉

政绩观是关于国家治理究竟要干什么、为谁干和如何干等主要问题的基本认识和根本坚守。政绩观是决定各级领导干部究竟怎样开展工作的“指挥棒”，在很大程度上可以说，有怎样的政绩观就有怎样的治理行为。因此，治国理政重在树立和践行正确的政绩观，这是决定国家治理根本方向和整体效果的“总开关”。只有树立和践行正确的政绩观，国家治理的结果和效果才能经得起群众、实践和历史的检验。

在地方治理中树立和践行正确的政绩观

正确的政绩观究竟是什么？习近平总书记在中央党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中旗帜鲜明地指出，“树立正确政绩观，坚持从巩固党的执政地位的大局看问题，把抓好党建作为最大的政绩。如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢？”因此，各级领导干部必须树立和践行具有执政意识的政绩观，做任何工作都必须以能否扩大和巩固党的执政基础为根本标准，做任何工作都必须以是否有利于党的长期执政为根本旨归，坚持用是否有利于巩固党的执政地位政绩观这“一把尺子量到底”。

1.在地方治理中要树立和践行正确的政绩观，是由地方治理的特点和规律决定的

市县一级政权在国家治理体系中居于承上启下的地位，这就决定了地方治理具有“接天连地”的重要作用。一是中央的任何政策和部署都必须通过县级政权来贯彻落实。在基层群众看来，他们生活和生产的全部基本上都是在市县范围内完成的，与他们所打交道的主要就是县乡两级政府。因此，县乡政府就是中央政府的代表，地方治理就是国家治理的缩影。二是县级政权又是直接和广大基层群众直接打交道“一线指挥部”，县委书记是“一线总指挥”，广大基层干部都是身处一线需要直接面对和解决大量复杂问题、矛盾和冲突的“战斗员”。因此，地方治理的水平直接影响国家治理的水平，地方治理的好坏直接关系到党的执政基础和执政地位的巩固。

2.在地方治理中要树立和践行正确的政绩观，这是由地方治理的现状和困境决定的

在较长的一段时间里，许多领导干部在地方治理中高举GDP至上的政绩指挥棒，只强调经济增长和财税增加有余，而对民生问题、社会建设和生态保护以及党的建设的重视则相对不足，这就导致地方治理中一方面是地方经济的高歌猛进，另一方面是地方群体性事件的高发频发，伴随着地方经济的增长，基层群众对地方治理的满意度却不高。这种现象是扭曲的政绩观导致的。一些领导干部在地方治理中过度追求显性政绩和短期政绩，在公共决策中以长官意志替代民主集中制，最后的结果是县城的大拆大建，GDP上去了，自己也上去了，但是烂摊子留下了，党和政府的公信力受到损害。

3.在地方治理中要树立和践行正确的政绩观，这是对基层干部队伍建设的要求决定的

治国理政一靠制度，二靠干部。在地方治理中要树立和践行正确的政绩观，关键看广大基层干部的意愿和能力。因此广大基层干部要做到心中有党，心中有民，心中有责，心中有戒。

正确政绩观的主要内容

习近平总书记2014年12月在江苏调研时强调，要协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国和全面从严治党。这既是总书记治国理政的战略部署，又阐明了正确政绩观的构成和内容。

1.全面建成小康社会是正确政绩观最根本的评价标准

地方治理的政绩好坏就是要看市县范围内全面建成小康社会的程度，就要看基层群众对地方治理的满意度和幸福指数。

2.全面深化改革是正确政绩观的具体内容

地方经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态建设要“五位一体”协调推进，这就意味着政绩考核时不能像过去一样GDP至上，而是强调要综合考核、全方位考核。既要考核地方经济发展状况，又要把民生改善、社会进步、生态效益等方面的成绩作为重要内容，并加大资源消耗、环境损害、生态效益、产能过剩、科技创新、安全生产和新增债务等方面的权重，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障和人民健康状况。

3.全面依法治国是政绩考核指标体系的重要内容

侧重考核地方治理中法治建设的成效，是党的十八届四中全会关于全面推进依法治国若干重大问题决定的主要内容。党中央强调要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩纳入政绩考核指标体系。

4.全面从严治党是正确政绩观的基础

正确的政绩观包括地方治理中党的建设情况。地方治理的政绩指标包括一个一级指标七个二级指标，一级指标是基层群众对地方治理的满意度和幸福指数，七个二级指标分别是：地方经济建设、地方政治建设、地方社会建设、地方文化建设、地方生态建设、地方法治建设和地方党的建设。更重要的是这七个二级指标都同样重要，政绩考核时要统筹兼顾，不能顾此失彼。从根本上说，从严治党是正确政绩观的基础，党的建设搞不好，其他方面也难以真正搞好。

差异化考核推动正确政绩观的落实

正确政绩观的树立与践行取决于合理的政绩考核体系。一个科学合理的政绩考核体系必然是公平和效率的统一，普遍性和特殊性的结合。十八大以来，中央强调要改革政绩考核体系，一些地方也积极进行了许多有益的探索和创新。概括起来，各地比较成功的政绩考核都采取了“差异化考核”的模式，用“差异化”代替“一刀切”，真正发挥政绩考核对地方治理的导向作用。

1.“一刀切”政绩考核模式不适应治国理政的新常态

过去，对地方政绩进行考核时，习惯于用GDP一把尺子量到底，对各地的资源禀赋等情况不加区分。这种政绩考核模式客观上导致多数地方发展都遵循相同的发展模式，地方之间陷入攀比招商引资的恶性竞争。多数地方从县直部门到各个乡镇，每个部门都有招商任务，人人头上都有引资指标，很多基层干部一年到头忙着在外地谈项目，到头来既难以完成招商引资的任务，又没有时间和精力做好本职工作。

2.考核对象的性质不一样，相应的考核体系就不同

同是对处级领导班子的政绩考核，区县领导班子，市直党群、政府和事业单位领导班子，市管企业领导班子这三类领导班子的政绩考核体系、考核标准和考核主体都不同。一般来说，区县领导班子和市管企业领导班子可以考核经济建设情况，如市直党群、政府和事业单位领导班子就不宜采取经济建设指标进行考核了，但这三类领导班子都应该考核法治建设成效和党的建设成效。

3.考核对象性质相同，各自的主体功能定位不同，相应的考核标准也有差异

同是对区县领导班子的考核，因各个区县主体功能区定位不同，各自的考核标准和考核指标体系也有差异。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要坚定不移实施主体功能区制度，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。落实主体功能区规划的重点在地方，落实的关键在于建立基于主体功能区规划的差异化政绩考核体系。

如厦门市综合考虑自然生态状况、资源承载能力和经济结构特点等因素，把各区县分为优化提升区、重点发展区、协调发展区、生态保护控制区四类主体功能区，按照差异化考核的理念和“指标有区别、权重有差异”原则，既设置共同指标又明确差异指标。共同指标包括经济总量、财政收入、就业和社保、重点项目建设和招商引资等，并根据各种功能定位划分不同权重。差异指标主要有经济结构、发展动力、民生保障和生态保护等，凸显特色优势。差异化考核既保证了基本目标任务，又明确各区县特点重点，使得每一个地区、每一个部门、每一个公务员都能发挥自己的优势推进地方治理现代化，形成共同的治理合力。

正确政绩观的践行重在激励机制

有了正确的政绩观、完善的政绩指标和合理的政绩考核体系，还需要健全的内生动力机制，使得基层干部既想干好，又有能力干好。政绩考核从本质上来说是一种约束，是必须完成的硬性目标和任务。健全的内生动力机制是“三位一体”的，既要有约束，也不能缺少保障和激励。如果只有约束没有保障和激励，政绩考核就可能沦为弄虚作假的游戏。以前，很多地方把引进外资额度作为政绩考核的重要指标，对没有区位优势和经济基础的地方来说，这个指标往往很难完成。这就要求实行差异化考核。

1.差异化分类考核要和保障县乡政府正常运转经费结合起来

当下许多地方对地方政绩都采取了差异化分类考核的办法，但要注意解决各个市县、各个乡镇之间财政收入的不平衡问题，通过市县两级财政转移支付保证县乡政权的正常运转和办公支出，解决他们的后顾之忧。差异化分类考核是未来政绩考核的大方向，应该大力坚持和完善。但由于市县之间、乡镇之间的财政收入有高有低，许多财政收入来源有限的县乡维持自身的运转都很困难，如果没有上级财政来托底，这些县乡政府只能自己想办法从预算外解决，即使定位为生态保护类区域，也会想方设法发展工业，扩大收入。因此，在地域治理中推行差异化分类考核首先要解决县乡的日常经费支出，这样才可能把各自的主体功能区定位落到实处。

2.差异化分类考核要和地方政府的激励机制结合起来

如广东省云安县在对各乡镇进行主体功能区划分的基础上，对异地招商实行税收共享。以环保为重点的镇招商引资到优先发展区乡镇落户的，引资项目所产生的税收由引资镇和项目所在镇5∶5分成。对各镇向本镇以外的县辖区范围内的企业提供大宗资源作为主要原料的，企业项目所产生的税收，由提供资源镇和企业、项目所在镇按2∶8分成。税收共享机制既补偿了生态保护为重点的镇，又调动了镇级政府招商引资的积极性，实现了各方主体的共赢。

3.差异化分类考核要和县以下机关公务员职务与职级并行制度结合起来，强化对基层干部的激励，增强其在地方治理中的定力与动力

很长一段时间以来，基层干部收入低、任务重，而且晋升空间非常有限，难以发挥出基层干部的积极性，地方治理中缺乏基层干部的内生动力。实行差异化分类考核有利于发挥各县乡的比较优势，也有利于发挥基层干部的长处，但没有解决对基层干部的激励问题。在地方治理中可以实施基层干部职务与职级并行，基层公务员都可以按照工作年限和考核标准提高职级，既能提高收入解决待遇，又提高职级给予荣誉，这将有利于增强基层干部在地方治理中的定力与动力。2015年1月15日，中办、国办印发的《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》已经出台，下一步关键是如何结合地方情况抓好落实。为防止过去跑职务转变为以后的跑职级，核心还是把差异化考核和职务职级并行制度结合起来，以政绩考核结果作为晋升职级的主要标准。

★本文系国家社会科学基金项目（编号：15BKS034）的阶段性成果。

（作者单位：国家行政学院政治学部）

■ 编辑：张涵