走向法庭还是走上街头：超越维权困境的一条行动路径

文/管兵

走向法庭还是走上街头：超越维权困境的一条行动路径

文/管兵

维权行动的结果与维权行动的方式直接相关。是什么因素促使维权群体走向法庭或走上街头？无论是制度内维权还是制度外抗争，其核心都在于斗争性，这为两者的比较提供了基础。

本文将要研究的B市业主群体的维权活动具有鲜明的特色，一直为学术界所关注。与依法抗争等制度外维权模式中的主要行动者农民相比，业主群体的身份不同。研究发现，基于制度内的法律维权带来了复杂的结果：从短期来看，行政复议和诉讼虽然投入了很多的人力精力物力，耗时很长，组织动员成本高，且结果非常难测，从而使维权者望而却步；然而，从长期来看，制度内法律维权可以破解依法或以法抗争的多重悖论，培养法律企业家，形成组织，促进政府依法行政，为维权者群体营造未来普遍性的更好的法律环境。

依法抗争、制度内维权及其多重困境

学术界对于中国维权群体的集体行动的研究主要集中在制度外或者制度边缘地带发生的抗争行动。欧博文和李连江提出的“依法抗争”是这一领域最受关注的概念，它总结了这一类抗争行为的制度逻辑的公众抗争有三个表现：（1）在政府许可渠道的边缘进行活动；（2）利用更有权力的机构的话语和承诺去制约政治和经济权力；（3）利用权力部门之间的分歧进行活动。在这种模式下，农民抗争的重要形式是上访，把地方问题诉诸上级部门，希望上级政府干涉，以此对地方政府和干部的做法施加压力。另一方面，用中央政府的话语、价值观、法规、政策、文件等来制约地方政府也是通行的手段。

然而，依法抗争存在着机会、风险、组织和制度上的困境。第一，机会困境。抗争者的政治机会结构的存在是稀缺的，政府间的共同利益或者“共谋”则是常态。第二，风险困境。抗争者要把事情闹得多大才有效并且安全？就该问题而言，集体行为的参与者，尤其是领导者和组织者面临的风险是巨大的。第三，组织困境。制造不稳定因素意味着行动是敏感的，这既限制了抗争者制造不稳定行动的动机，也限制了抗争者可持续抗争的能力。集体行动需要组织和动员，但集体行动制造的不稳定又限制了它们的组织和动员。在中国，集体行动的发动者和参与者都面临着风险。第四，制度困境。依法抗争针对的是政策和法律的执行，而当政策或者法律对抗争者不利的情况下，抗争者就失去了抗争的合理性。

制度内法律维权的结果困境

通过对B市华梦园小区制度内法律维权活动过程的梳理，我们可以看到制度内法律维权行动一个非常明显的困境。对于维权者群体的当下冤情来说，通过法律诉讼来解决问题实效慢且后果难测，这也正是很多维权者群体不愿意诉诸法律的客观原因。

然而，我们可以看出，对于维权者的直接诉求来说，法律诉讼尽管或许不能解决直接问题，但可以带来非常显著的间接后果。这些后果表现在两个大的方面：其一是制度外抗争的很多困境在一定程度上被破解了；其二是可以取得制度外抗争很难获得的非预期长期后果。具体而言：

第一，制度内法律维权本身的逻辑与制度外抗争维权的逻辑不同，在一定程度上，制度外抗争维权所困扰的机会困境对于制度内法律维权来说阻碍较少。制度外抗争维权的前提是中央的政策和法律在地方上得不到有效贯彻，导致民众利益受损。民众的抗争获得影响力的逻辑在于采取行动引发上级政府或者中央政府关注并干预，或者引发地方政府对于上级政府或者中央政府干预的担忧。上下级政府间的机会结构对于他们抗争的理据和结果都至关重要。制度内法律维权的主要凭据是法律本身，维权的方式是行政复议和行政诉讼、上诉等制度化的法律渠道。就规范的意义而言，这些渠道的使用不涉及到政府间关系。随着法律诉讼的逐年推进，这些渠道的规范性在提高。即使是后期的立法参与，也是制度许可的参与行为。

第二，依法或以法抗争中的组织困境和风险被解决了。通过制度内的渠道进行法律诉讼，不会破坏稳定，比较温和理性，这也使他们的集体行动不会带有政治敏感性。这不仅仅体现在业主可以在他们自己的小区内召开业主大会、进行投票、选举业委会，更体现在他们可以进行跨社区的集体行动，甚至组建组织。

第三，依法或以法抗争中的制度困境被解决了。通过制度内的渠道进行法律诉讼，让一些活跃人士成为法律企业家，他们在维权中使用法律，知道法律的欠缺和业主的明确利益，这也强烈地促发了他们影响立法的冲动。再加上他们能够采用不被特别受限的集体行动，这使他们的参与具有影响力，可以代表一种集体的利益诉求，而非个人的意见表达。

第四，通过制度内的渠道进行法律诉讼，对政府依法行政产生了明显的促进作用。与农民抗争者往往把自己定位为弱者相比，制度内的业主维权相对强势，给政府的依法行政施加了较大的压力。

第五，对于业主群体来说，法律诉讼显然更具有普遍性的意义。所以，尽管华梦园的行政复议和诉讼客观上看都不算成功，但毕竟还是能够在制度上对政府造成影响，给其它小区提供普遍性的更有利的法律环境。

机会结构与行动路径选择

对于维权者来说，选择不同的维权形式的一个首要因素在于政治机会结构不同。很多经典理论表明，政治机会结构是决定维权群体组织动员的重要结构性条件。正如施芸卿（2007）发现的那样，B市存在多层政府机关，让拆迁户从中可以发现各种机会。在B市这样的多层级的政府结构下，社会组织发展的机遇也比较多。一方面，维权者能够比较方便地在不同级别政府和不同职能部门间提起诉求；另一方面，地方政府也面临着处于该地的上级政府的权力约束，上下级政府间的信息不对称问题相对轻缓，必须要能够恰当地处理公众的利益诉求。这为各种形式的维权行动都提供了可能性。而对于以依法抗争为主的农村地区来说，跨越村、乡、县、市、省、中央各层级中的每一级都是一个挑战，制度内的维权成本相对更高，并且上下级政府间信息不对称问题相对更为严重，“闹”可以破解信息不对称问题，制度外的抗争就更为普遍地为维权者使用。正是这一核心差别带来下文另外两个不同的机会结构。

第二个重要区别是，农村地区没有发达的、可以进入的大众传播途径。在这种情况下，农村地区的维权很难引起第三方的关注，把自己具体的冤情转化成公众议题。同时，在大众传播渠道稀缺的情况下，地方政府可以回避外来的压力，可以“捂”住不稳定因素，将之消灭在萌芽状态，避免更上级政府的干涉。在这种情况下，地方不同层级、不同部门的政府有宽阔的空间进行“合谋行为”。并且，由于抗争行为的敏感性，媒体也很难公开地报道这些信息。这样一来，抗争者的政治机会结构就破解了。

从这两个区别相应地可以推导出第三个不同，就是中央政府的政策法规在城市和农村体现出不同的价值。农村的维权者并没有太多的资源使他们能够“消费”中央政府的政策和法规，城市维权者在这方面则稍具优势。在当前法制不健全的大背景下，打官司并不仅仅是法律的事情。法律嵌入在政治制度中，也嵌入在社会环境中。弱势群体针对当权者的官司，不可避免要牵涉到政治因素和社会因素。维权者如果不能够动员法律和法院之外的力量，去与当权者进行力量的博弈，缺乏独立性的法律和法院会受到多种不利于弱势维权者的因素的影响。在缺乏有效的政治机会结构和大众传播途径的农村地区，中央政府的法律和政策能赋予维权者多大的力量，这一点非常值得讨论。

第四，正是因为以上三点的区别，组织化程度、行动对抗性及其风险在城市和农村存在不同的定义方式。访民周克旺因为并没有什么实质意义的所谓“移民监视协会”就被地方政府和法院判入狱3年。而本文中的业主建立了实体性的组织，动员参与者和资源，与政府谈判或者参与立法这样的政治活动，组织者并没有受到惩罚。

在从传统向现代的转型中，走向法庭的维权行动依据法律和制度体系，从具体案例出发，能够引申出普遍的权利，进而影响制度的制定和执行，既能够赋权维权群体，也促进政府依法行政，具有鲜明的现代意义。走向街头的抗争运动，更多是就事论事地提出诉求，虽然能够引发直接的回应，但很少能够伴随普遍性的变化，也难以直接影响到制度本身，较少有一般性权利的维护。在很多案例中，这些抗争行动试图引起领导个人的重视、寻找政府内部的个人关系，实际上强化了人治的传统因素。

在依法抗争或者“以法抗争”模式下的群体，尤其是农村地区的农民群体，他们不具有B市的业主那样相对宽松的政治机会结构，激活制度的机会不多，利用法律的成本相对高昂，就事论事的抗争使他们具有与利益集团谈判的筹码，但也会使他们陷入种种困境，从而这样的抗争反而会成为走向法治的障碍。作者在不同地方进行的若干访谈中发现，有地方干部已经开始理直气壮地要求抗争农民通过法律和法院途径解决问题，而农民则因为没有能力使用这些法律而不愿意采取制度内的维权方式。制度内的逻辑和制度外的机会，束缚了一些群体走向法庭，只能走上街头。

作者单位：（中山大学中国公共管理研究中心；摘自《社会》2015年第6期）