从经营制度向财产制度异化——集体农地制度改革的回顾、反思与展望

文/桂华

从经营制度向财产制度异化
——集体农地制度改革的回顾、反思与展望

文/桂华

探索与农业经营方式相适应、与农民生产需求吻合的土地制度，是当前“三农”领域的核心问题。目前学术界与政策界关于农村土地制度改革的主导思路是，在集体公有的土地设置私有产权，再引入市场机制进行土地要素重新配置。部分研究者忽视土地的生产资料属性并受到私有财产权话语误导，造成土地承包经营制度改革在法理上与实践中陷入困境。在当前的实践中，具有私有财产权属性的土地承包经营权已经违背制度设计初衷，不仅日渐变为私人获取地租的手段，而且阻碍土地要素优化配置，阻碍农业经营体系创新。

作为集体所有制实现形式的土地承包经营

农村土地集体所有制与农村经营体制是决定土地承包经营制度的两个基本前提。在坚持土地公有制不变前提下，土地承包经营制度的具体内涵随着农村经营需求进行调整。在实践中，我国逐步探索农村土地所有权归集体、使用权归农户的两权分离制度，创造出“公有私用”这一与家庭经营相适应的土地集体所有制实现方式。正确处理“公有”与“私用”关系是设置土地承包经营制度的关键，具体需注意以下两方面：

一是“公有”作为一种由一定范围内劳动群众共同占有、使用、支配生产资料并获得收益的产权形式，与私有制下的共有产权形式在外观上相似，但是二者性质完全不同。首先公有生产资料禁止任何形式的私有化。在权益配置上，集体所有制具有对外排他性与对内公共性特点，即凡属本集体经济组织的成员，自然拥有承包土地用于农业生产经营、分享土地租金收入、参与集体土地民主管理等方面的“资格”。

二是农户“私用”权利的保护与限度。采用土地两权分离制度设置的初始目标是，将土地使用权赋予农户，使其获得自主经营权利。结合农业生产特点，我国逐步发展出统分结合双层经营体制，兼顾发挥农户自主经营与集体统筹经营的两方面积极性。坚持土地承包经营，不能将土地承包经营权变成一种对抗集体统筹功能的绝对权利。

土地财产化改革及其制度异化

（一）以生产经营为核心的制度设置

以家庭为单位的土地承包经营属于农村生产责任制的一种形式。土地承包经营是家庭承包责任制的基础，以土地生产资料配置为核心的家庭承包经营最初属于经济意义的制度创新。经济意义上的土地承包经营服务于提高经营效率的目标，且要根据实际条件作出具体制度选择。作为经营制度，土地承包经营制度的核心是，将利用土地从事生产经营的权利（即土地承包经营权）从土地所有者（即农村集体经济组织）手中剥离，并将其赋予实际从事农业生产活动的耕作者（即承包户）。农户通过承包从集体获得特定地块的排他性“私用”权利，用于农业生产经营活动，即“私用”的核心在于保障“使用”而非“占有”。以生产经营为核心的土地承包经营制度，具有以下四方面特点：

一是土地承包期相对稳定。受农业生产自然属性、农业基础设施投资回报周期和地力培育等方面的影响，明确土地承包期限，保持土地承包关系相对稳定，有利于提高农民投资积极性。

二是农户要负担集体义务。土地属于公有制生产资料，农户获得集体生产资料同时，必须承担对应的集体义务。从集体经济组织角度看，集体提留可看作是集体土地所有权的经济实现，从农户角度看，集体提留可看作是农户获得土地使用权所支付的对价。

三是集体掌握土地发包权。土地承包经营权是由农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组等代表行使集体土地所有权，并按照一定程序向农户发包所产生的一项权利。离开集体土地权利，不能产生土地承包经营关系。土地承包方案决定土地生产资料在集体内部配置，通过村民自治方式制定土地承包方案，体现土地所有者的主体意志。

四是农户处分土地的权利受限。实施土地承包经营的目的是将公有生产资料配置给直接从事生产经营的农民，以提高土地产出率。

（二）走向财产化的制度改革

20世纪80～90年代，中央文件一直强调“稳定承包关系”，具有两方面含义。一是由于家庭承包责任制实施不久，强调“稳定承包关系”可以稳定分户经营体制，二是通过稳定承包关系来激励农户生产经营积极性。当时强调“稳定承包关系”是相对的，一方面要保持土地承包关系稳定，另一方面要考虑集体统筹经营的制度基础。通过相关制度设置，当时的土地承包经营制度在集体权利与农户权利之间建立相对平衡关系。

以第二轮土地承包为契机，国家进行一系列土地承包经营政策调整，这不仅体现在具体制度设置上，而且推动土地承包经营制度的性质发生根本变化。具体包括以下四个方面：土地承包期限设置脱离农业生产要求；取消土地承包费；集体发包土地的权利被剥夺；农户处分土地的权利逐步扩大。经过改革，农户所拥有的“土地承包经营权”已经突破了“承包经营”的制度初衷。第二轮土地承包之后，由稳定承包关系这一话语主导的制度变革逐渐指向“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。自此之后，改革土地承包经营制度的直接目标由提高农业经营效率转换为土地权利保护，土地承包经营权作为一项独立财产权利被关注。

（三）从经营制度向财产制度异化

受财产权话语误导，土地承包经营制度不是朝着适应生产力发展的方向调整，反而是束缚生产力释放，加剧问题。具体有以下表现：一是瓦解集体统筹经营的制度基础。以强化财产保护为起点，土地承包经营权变成物权，物权具有排他性和绝对性，排除集体经济组织干预农户生产活动的能力。二是造成权利错位配置。当前将土地权利配置为越来越多不从事农业生产的原承包户，会降低实际经营户的生产积极性和投资预期。三是锁定地权插花细碎格局。绝大部分农民希望通过土地调整解决地权细碎格局带来的农业生产困难。土地承包经营制度变成财产制度，锁定之前形成的土地细碎插花格局。

回归经营制度的改革展望

（一）当前农业生产中的主要矛盾

20世纪80～90年代，土地承包经营制度与当时的农业经营方式、农业生产技术条件和农村经济社会环境相适应，成为一种有效制度形式。近年来，农业生产经营形势发生巨大变化，对土地制度提出新的要求。具体包括以下三个方面主要矛盾：

一是土地细碎化的负面效应凸显。现在集体内部的土地承包状态总体形成于20世纪80年代。当时为了做到公平，各地农村普遍采取远近肥瘦搭配的分配格局。当前农村青壮年劳动力外流，老年人和妇女成为农业主力，机械化程度逐步提高，土地细碎化的负面影响逐渐凸显，出现农村不方便耕作土地被抛荒现象。

二是城镇化带来土地要素重新配置要求。《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》将“有序推进农业转移人口市民化”作为基本目标之一，规划到2020年完成1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。随着城镇化推进，脱离农业生产甚至脱离农村的农民将越来越多，这带来土地重新配置要求。原土地承包户退出土地使用权利，将其配置给实际从事农业生产者，是当前政策重点。

三是技术进步带来的农业大生产趋势。第二次农业普查显示全国农业生产经营户超过2亿户，从事农作物种植农户的户均土地低于10亩，并且还呈现地块高度细碎插花格局。“小且散”的小农户经营方式严重不适应当前农业生产技术进步。调查发现，以大中型机械为主的社会化服务主体在为农户提供服务时，遭遇的首要问题是无法与小农户对接。不仅社会化服务体系无法建立在一家一户的小户分散经营基础上，国家支农惠农政策也很难落地。

（二）政策建议

破解当前农业困境，需要回到土地属于生产资料这个制度起点，真正探索与农业生产经营需求相适应的集体所有制实现形式。在此前提下进行农村土地制度改革，具体包括以下几个方面：

一是坚持土地生产资料向农民配置。创新农业经营体系要保障农民在农业生产中主体地位，停止政府帮助资本排挤小农的政策取向，社会资本进入农业领域要限制在产前产后环节。

二是恢复集体在土地生产资料配置上的功能。鉴于大部分进城农民不会彻底放弃土地权利，可将农户作为集体成员所享有的权益价值化。具体操作办法：恢复集体作为所有权主体收取土地承包费权利，少承包或者不承包土地的获得经济补偿，多承包土地的农民支付土地对应的地租金。集体成员享有的承包土地权利被价值化，取消通过土地实物分配来实现其作为集体成员的权利，避免城镇化带来的土地使用权错位配置。

三是允许地方开展形式多样的土地确权办法。采用“可以确权确地，也可以确权确股不确地”的原则，当前各地按照2014年政策开展土地确权工作，遭遇不少困难。应鼓励地方借助土地确权之机，进行土地整合工作，解决农户土地细碎插花问题。

四是纠正土地承包关系“长久不变”说法。可将“长久不变”理解为坚持土地承包经营制度不变。具体的土地承包关系在现有承包期内总体保持不变，待第二轮承包30年到期之后，结合彼时的经济社会条件再制定具体政策。

（作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员；摘自《政治经济学评论》2016年第5期）