新形势下我国档案管理体制改革新探

文/湖南科技学院档案馆 吴青霞

新形势下我国档案管理体制改革新探

文/湖南科技学院档案馆 吴青霞

档案管理属于现代政务服务的一部分，政策性强，科技含量高，是一种文化的传承。我国现行的档案管理体制依然是1993年确定的“局馆合一”的管理体制，经过多年的运行，必然存在一些与当前形势发展不相适应的地方，应该在实践中不断完善改进和创新。

“局馆合一”； 档案体制建设； 完善和创新

随着我国经济的快速发展，中国的经济总量己经位居世界第二，社会生活不断发生变化，每天都有许多历史事实、经济事件值得记录，每天都有民众需要查阅个人身份、房产、股权等档案，给档案管理工作带来了极大的挑战。然而，在“局馆合一”的体制下，档案管理机构肩负着行政管理与开展业务的两种职能，且两种职能均为法律职能，既要处理好两种职能的关系，又要发挥好两种职能的作用，在实际运行中有时会发生矛盾。为此，从事档案研究的有关专家学者一直把档案体制研究列为一个研究的重点，各地档案局馆始终坚持对档案管理体制进行完善创新。本人在学习有关专家学者档案管理体系研究成果的基础上，结合个人工作实际，以新形势下档案管理体制面临的问题和创新实践为课题，进一步展开理论研究。

一、我国现行档案管理体制的演变过程

1954年，国家成立档案局，隶属于国务院直接领导，行使国家档案事务的最高行政管理权。与此同时，中央办公厅、中央军委分别成立了档案处，分别掌管党和军事机关的档案。1959年中央办公厅档案处划归国家档案局，统一管理党和政府机构的档案；于是，各地档案局隶属于各地党政共同管理。1978年后，随着我国改革开放的基本国策确立，我国的党和国家机构经历了四次机构改革，分别发生在1982年、1988年、1993年、1998年，在这4次党和国家机构重大改革中档案管理机构的行政职能没有发生多少变化，主要是隶属关系发生了一些变化。如，1985年出现过国家档案局与中央档案馆分离的状况，中央档案馆属中央办公厅直接领导，但在业务上属于国家档案馆领导。直到1993年的党和国家机构改革中才明确我国“局馆合一”的管理体制，各地的档案管理局与各地档案馆合并成一个机构，但挂“两个牌子”，既是行政管理机构，又负责业务开展，隶属于各地党委直接领导，直至今日得到稳定 。

二、我国现行档案管理体制存在的问题

我国现行的档案管理体制经过连续多年的运行完善，对于强化我国档案管理的行政管理，提高服务质量和效率，发挥了实实在在的作用，但也暴露出许多不容忽视的问题。其问题和不足主要表现如下：

（一）领导体制不稳定，经费落实困难。近十多年来，我国的党政机构一直处于改革之中，每隔3-5年都会发生一些重大的变化，即从中央到县市的变化，这自然会影响到各地的档案管理机构的人事变化，使各地档案局馆的各项建设的连续性受到一定的影响。随着网络数字技术的飞速发展，建一个数字档案馆一般都要好几百万，后期维护费每年至少好几万，一旦领导发生变动，这些经费需要一定的时间才能落实。另外，争取经费上也存在许多困难，过去档案馆争取经费是下级向上级争取，现在是“局馆合一”，档案馆争取经费是自家的内部事务。

（二）党政合一，政事不分。由于各地档案局馆隶属各地党委领导，属于党务机构，同时《档案法》里赋予的各级档案机构具有行政执法权，具有行政管理的职能。于是，档案管理体制呈现出“党政合一、政事不分”的特点。然而，在档案的行政管理中，有许多管理对象却不在档案管理机构之内。以县级档案局馆为例，除了管理本区域内党政系统的档案，还要对本区域内机关、团体、学校和企事业单位的档案管理进行监督和指导，而这些机构又不在档案管理体制之内，尤其是有些企业是股份制、中外合资、私营等不同性质的企业，在行使档案管理行政监督指导中会遇到许多困难。

（三）重上轻下，基础不牢。在“局馆合一”的模式下，对于省级档案管理机构来说实际上是局馆异地办公，只是形式上的合一，实际上的管理职能和业务开展是分开的，局馆双方的经费都有保证，体制运行比较顺畅。但是对于县级局馆就不一样，一般都出于节约经费的考虑，实行局馆办公地点合一，且受地方财政的影响，经费总额不够，顾得了行政经费，又顾不了业务开展经费，容易导致内部管理中的矛盾产生，使得档案管理的基础不牢。

（四）重行政轻业务，主体地位弱化。由于我国体制改制的持续进行，各地局馆的“一把手”不一定都是从本系统内提拔，有些时候是组织部门外派，工作几年后又调走，他们对档案管理的业务不熟悉，又想突出政绩，自然会倾向于行政管理。在本系统内，工作人员一般都喜欢行政管理，一些档案管理业务人员想方设法往行政岗位上调，导致档案管理业务人员缺乏。这样一来档案管理机构的工作重心自然会向行政转移，包括经费的使用上也是如此，使得档案管理的主体地位被逐渐弱化。

（五）管理职能弱化，监督形同虚设。在“局馆合一”之前，档案局对档案馆的监督指导是一种来自外部的监督，具有较强的行政约束性。但“局馆合一”之后，档案局对档案馆的监督指导则变成一种内部监督指导，加上内部管理机构中存在一些岗位任职交叉重叠，使得这种监督指导的严格性和约束性被弱化。

三、新形势下档案体制完善创新的设想

在当前我国经济结构调整的新形势下，档案体制建设完善创新是一种必然趋势，也是一个不容回避的问题。根据上述问题，我们可以对档案体制完善创新作出如下设想。

（一）双重领导，双重监督。在目前的情况下，为了保证档案管理的行政管理效能更高、各项业务开展更顺畅，在各地档案局馆可以尝试双重领导制，即在隶属上仍属于各地党委直接领导，但可以将具体管理列入政府部门的管理序列，让各地党政共同担责，党委侧重于管理档案局馆依法依规开展各项业务工作，政府侧重于管理档案局馆的基础设施、日常经费、人力资源等方面的管理，实行双重管理、双重监督。

（二）政事分开，局馆分立。实行政事分开、局馆分立，既是当前国家机构改革的方向，也是当前我国经济快速发展、社会各界和民众对档案的需求不断上升的需要。实行局馆分立，可以更好地将政事分开，理顺内部管理关系，明确各自的职责，强化内部管理监督，有利于档案事业的持续有序健康发展，更好地服务于社会经济发展需要。

（三）效能第一，上下有别。在我国的行政管理中有上行下效的习惯，上级机关如何设置，往往下级机关就一哄而上，效仿上级机关的管理机构去设置。其实，从省市到地市，再从地市到县市，档案管理的目标虽然一致，但具体的物质条件、档案管理监督的对象却有较大的差别，如果都采取一样的管理模式，必然会有不相适应的地方。因此，在明确机构设置原则的前提下，要给各级档案局馆的机构设置有一定的回旋余地，让其更好地结合本地实际情况设置，做到从上到下有一定的区别，使各地的档案管理工作更加合理科学。

四、档案体制改革的具体创新和实践

尽管“局馆合一”是我国现有的档案管理体制，但是在国家机构改革的方针政策的引领下，我国档案管理体制完善创新的步伐一直没有停歇，有力地推动了我国档案管理向前发展。

（一）调整机构设置，推进档案管理良性发展。由于各地经济发展对档案管理的需求、档案业务开展遇到的具体问题有所不同，各地档案管理机构在坚持“局馆合一”的原则下，对内部管理机构设置进行了一些调整。如，近几年湖北省档案局馆整合了省府机关的档案管理资源，建立了集中管理的跨行业的档案管理中心，提高了省府机关各部门档案管理的效能和管理水平。同时，依法规范各团体、企事业单位的档案管理，让其档案管理更加科学合理。另外，依法帮助非公有制企业、各种中介服务机构建立并规范档案，开展档案寄存、整理、数字化转化等业务服务。通过完善机构设置，使档案管理的行政职能得到充分发挥，业务服务范围进一步拓展 。

（二）精减行政机构，充实业务一线力量。各地档案局馆的行政机构人员庞大、而一线业务力量薄弱是一个共性问题，必须采取有力的措施解决。为此，近几年上市档案局馆在这方面作出了许多有益的尝试。他们将局馆行政机构人员编制压缩5%，加大干部交流轮岗力度，让局馆干部轮流到一线岗位工作。规范干部职务晋升制度，正科级以下的干部晋升必须优先考虑一线岗位的工作经历和业务熟练程度，使一线工作在全局馆上下得到应有的重视。对副处级以上干部的日常工作提出新规定，在抓好日常管理工作的同时，积极参与档案目录著录质量抽查，同时抓好外包人员著录、校对技能的培训工作。上海市档案局馆通过精减行政机构，有力地促进了档案业务工作开展。

（三）强化执法监督，提高档案管理效能。根据“局馆合一”管理模式下存在的行政执行监督不力问题，各地档馆局馆持续进行工作创新。如，近几年，大原市档案局馆面对档案管理工作量日益繁重、资金紧缺、人员紧张等困难，在全市范围内聘选执法与行风监督员20多名，其中包括人大代表政协委员、司法人员、企事单位干部和普通民众，赋予他们明查暗防、定时和不定时检查的权力，坚持对全市范围内的档案管理工作实施有效监督，及时听取他们的意见和建议，不断改进档案管理工作。通过这一举措，有效克服了局馆内部检查督导力度不够的弊端，提高了档案管理的效能，太原市档案局馆多次被评为山西省“档案管理行政执法先进单位”。

（四）多措并举，推进城乡档案统筹。随着城乡经济的繁荣发展，乡镇档案管理滞后问题日益突出。为此。几年来，重庆市荣昌县大力推进城乡档案统筹管理体制的建立，采取局馆领导帮扶基层档案单位、局馆机关机构与基层档案单位联责考核等形式，让局馆工作重心下沉，局馆机关人员坚持下到基层档案单位讲课、手把手地带业务，促进了基层档案单位工作人员素质的提高。同时，局馆机关人员将基层档案单位的农业合作组织、集体林权、农村家庭等新档案的建立等工作列为重点帮扶对象，建立共享平台，实现档案资料异地调取。通过这些举措的有力实施，大力推进城乡档案统筹管理，真正体现了档案管理为促进农村经济发展服务的宗旨。

（五）创新模式，实现档案管理体制建设的新突破。在“局馆合一”管理模式下，档案管理经费紧张、档案管理人员不安心一线业务工作是一个比较普遍的现象。为此，近几年，苏州市档案局馆在苏州工业园区建立了档案馆，档案馆大楼达8万平方米，主要负责园区人才交流、房地产、市建规划等方面的档案管理，将档案馆建设成一种集档案管理、政府信息公开、承接文化展览、提供文化休闲服务等为一体的综合性档案管理新模式，有效解决了档案管理经费紧张、档案管理人员不安心一线业务工作的局面，促进了档案管理事业的创新发展。

我国现行的档案管理体制经过20多年的运行依然能够存在下来无疑是一种最佳选择。我们必须以档案管理的科学理论为指导，以科学严慎、认真负责的精神，对我国现行的档案管理体制多调查、多研究、多完善、多创新，充分发挥好档案管理体制的两种职能作用，为我国经济建设提供有力的档案管理支撑。

[1]姜晶.新时期档案管理体制的创新[W].决策论坛. 2015(01).

[2]张蕾.档案管理体制改革的困境与突破[J].兰台世界. 2013(03).