信访工作在治国理政中的地位、作用及其运行经验

文/中共河北省委原副秘书长　李昌远；河北省信访局原局长　甄岳东

信访工作在治国理政中的地位、作用及其运行经验

文/中共河北省委原副秘书长李昌远；河北省信访局原局长甄岳东

本文论述了信访工作在党和政府的领导体系中占有重要地位；信访工作在治国理政中的作用；用历史积累的信访工作运行经验指导当前工作。

信访工作；治国理政；地位；作用；运行经验

在河北省地方志编纂委员会及省志总纂组领导下，我们从2008年开始，历经8年，始终参加了《河北省志·信访志》的谋划、编修、研讨和审议以至定稿的全过程。《河北省志·信访志》的修志断限为1949-2005年，共56年的时间。在编修过程中，我们系统阅读和研究了新中国成立56年来河北省有关信访工作的大量历史资料。认识来源于实践，《信访志》的编纂过程，也是我们不断提高认识的过程。我们从修志实践中越来越认识到信访工作在党和政府治国理政中占有不可忽视的重要地位，发挥着别的工作无法取代的重要作用，而且其积累的运行经验对当前的信访工作具有重要的指导意义。现就这些问题，谈谈我们的如下体会：

一、信访工作在党和政府的领导体系中占有重要地位，不可忽视或小视

在我国古代，有臣民上书言事、击鼓鸣冤、拦轿告状等类似信访的现象，但真正意义上的人民信访工作萌生于中国共产党领导的革命根据地政府，创建于新中国成立以后。1949年3月党中央从河北省西柏坡迁至北平（今北京市）后，同年4月成立了中共中央书记处政治秘书室（1950年改为中共中央办公厅秘书室），主要任务是协助毛泽东主席处理人民来信。1950年11月29日中共中央办公厅秘书室在给毛主席的报告中提出要加强对群众来信处理工作的组织领导，各中央局、省委、地委要设立处理信件的机构或指定专人负责，并建立登记、研究、转办、检查、备案等必要的制度，是今后把这项工作做得更认真、周到的关键。次日，毛主席起草了《中央转发关于处理群众来信问题报告的批语》印发各地，指出：“同意报告中所提意见，请你们对群众来信认真负责，加以处理，满足群众的要求。对此问题采取忽视态度的机关和个人，应改正此种不正确态度。”1951年2月21日至5月8日，在周恩来总理的指导下召开了全国第一次秘书长会议，讨论通过了政务院《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，6月由周总理签署并发布了该《决定》。《决定》对信访工作的指导思想、处理原则、信访机构和信访制度建设，以及保护人民的民主权利做出了规定。1951年5月16日，毛主席再次代中央起草了《转发中央办公厅秘书室关于处理群众来信的报告的批语》印发各地，强调：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强同人民群众联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义态度。”毛主席的上述两次批示和政务院的《决定》指明了信访工作的重要性和基本要求，这是新中国创建人民信访制度的开端和标志。此后，中共中央和政务院（国务院）根据群众信访不断变化的形势和工作经验与问题，先后召开了多次全国信访工作会议，总结、研究和部署工作，并制发了一系列文件。其中，1982年2月全国第三次信访工作会议提出的《党政信访工作暂行条例（草案）》经过中共中央和国务院同意，于同年4月8日由中共中央办公厅国务院办公厅下发。这一文件实际充当了准行政法规的角色。在此基础上，1995年10月28日，国务院总理李鹏以185号令发布了《信访条例》；2005年1月10日国务院总理温家宝以431号令发布了修改过的《信访条例》，从而把信访工作纳入法制化的轨道。由此看出，新中国成立初期，党和国家创建的人民信访制度经过对50多年的实践经验的总结，提升到依法治国的范畴，这反映了信访工作的重要性。

信访工作需要有一定的组织机构作为载体。从这方面看，信访机构经历了从辅助领导工作的“秘书型”向国家行政系统“职能型”机构的转变。信访工作从开创之时起，就定位为党政领导机关和领导人工作的重要组成部分，是密切联系群众、反对官僚主义的重要政治工作，由此决定了无论是中共中央办公厅设立的秘书室，还是政务院秘书厅建立的人民来信组、人民接待室，都是辅助中央党政中枢领导机关和领导人处理信访的“秘书型”机构。1982年随着信访工作任务日益繁重，中央信访机构升格为中共中央办公厅、国务院办公厅内设的信访局，就是说信访局作为中办、国办的二级局，仍具有“秘书型”性质。到2000年2月13日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家信访局职能配置、内设机构和人员编制规定》，将中办、国办信访局更名为国家信访局，提升为副部级单位。从而使信访工作机构由“秘书型”转变为国家行政机关体系中的“职能型”机构，负责掌管全国的信访工作。当然，这一机构性质的转变，并没有排除国家信访机构仍沿袭以往承担的秘书型任务，即辅助中央领导机关和领导人处理信访事务。

在中共中央、国务院的领导下，河北省信访工作的建立和发展相向而行。开始信访工作只由中共河北省委办公厅、省政府办公厅设专职或兼职人员专管。1951年初，省政府办公厅设立了人民问事处，制定了《河北省人民问事处工作细则》；同时第一次作出了《关于处理群众问题的决定》，要求县以上人民政府都要建立人民问事机构和群众信访处理制度。1952年12月，中共河北省委首次召开全省信访工作会议，进一步从思想认识、机构与领导、信访事项处理等方面解决存在的问题。此后，至2005年，省委、省政府几乎每年都要召开一次信访工作会议，研究部署信访工作；同时先后制发具有普遍约束性质和反复适用性的信访工作规范性文件20多件。信访工作机构1980年由省委、省政府两个办公厅的内设“秘书型”机构开始转变为河北省信访办公室，为省政府局级机关，受省委、省政府双重领导。1983年在机构改革中，又将省信访机构降格为省委办公厅、省政府办公厅内设的处级单位。1986年6月，为适应信访工作越来越繁重的需要，省信访机构实现了由“秘书型”向“职能型”的彻底转变，成立了中共河北省委、河北省人民政府信访局，为副厅级单位； 2000年11月河北省信访局升格为正厅级，负责全省信访工作。信访工作涉及面广，省直各部门和各地、市、县以至基层乡（镇）和大型企事业单位都有信访工作任务，因此分别建立了相应的机构或设专人去管理，从而在全省形成了“纵向到底、横向到边”的信访工作网络。为加强这一工作网络的统一协调领导，河北省从1978年开始就建立了中共河北省信访工作领导小组，由省委、省政府领导同志任正副组长，省直有关部门负责人为成员，领导小组办公室设在省信访局；2004年9月按照中央的统一要求，建立了河北省处理信访突出问题及群体性事件联席会议，下设专项工作小组，联席会议办公室仍设在省信访局。由此可见，信访工作机构由秘书型向职能型转变后，仍带有直接辅助领导中枢机关的综合性的秘书工作性质。

二、信访工作在治国理政中的作用显著，是别的工作不能取代的

从历史资料看，新中国成立以来，仅中共河北省委、省政府信访部门处理的人民来信来访从初期的数千件次发展到两三万件次，在信访高峰时达到十万件次以上；这些信访事件经过直接处理或转交、办理、督办等法定环节，结案率都比较高，特别是改革开放以来，年终结案率都在95%以上。总的看，通过信访事项的处理，满足了广大人民群众的合理要求，使党和政府各个时期的方针政策和中心任务得到落实，促进了社会主义革命、建设和改革开放的发展。具体讲，信访工作在以下几方面发挥了重要作用：

第一，发挥广大人民群众当家作主的权利，推动领导机关直接听取群众的意见和要求，避免工作失误，防止官僚主义。

领导机关通过信访这个“枢纽”和“耳目”能及时了解党和政府的工作部署、政策和法令的贯彻落实情况、群众的批评和建议，及时发现和纠正缺点、错误，改进工作。例如，改革开放以来，中共河北省委、省政府通过信访及时发现和统筹解决了大量关于土地承包或林果承包中的矛盾纠纷问题，关于工矿企业放权让利、利改税和承包经营中的问题，关于国有企业资产流失、企业改制和下岗工人安置问题，关于企业拖欠职工工资、环境污染等问题，以及土地征用和房屋拆迁、农村合作基金挤兑和各种经济合同纠纷等问题。随着这些问题的逐步解决，推动了城乡改革的发展。

第二，发挥了广大人民群众行使自下而上的监督权利，监督各级干部特别是基层干部“立党为公、执政为民”、反腐倡廉，不断改进思想作风。人民信访反映干部以权谋私、官商勾结、违法乱纪、强迫施政方面的问题，多年来一般占河北信访部门信访总量的五分之一左右。其中绝大多数是有事实根据的，并得到了正确处理。新中国成立后的第一大案——河北省刘青山（中共天津地委书记）、张子善（天津行署督察专员）严重贪污侵吞国家资产案，就是根据人民信访提供的线索揭发出来的，1952年2月这两人被依法判处死刑。当时，有人向毛主席说情，不要枪毙。毛主席说：“正因为他们两人的地位高，功劳大、影响大，所以才要决心处决他们。只有处决他们，才可以挽救二十个、二百个、二千个、二万个犯有不同程度错误的干部。”事实证明，这一论断是非常正确的。

第三，发挥了广大人民群众行使治国理政的参与权利，通过参政议政、进言献策，促进了领导机关决策的民主化、科学化。从河北省人民信访内容看，不仅反映问题要求解决，而且有相当部分是正面提出各种意见和建议。1992年以来，为了支持和鼓励人民群众民主参政的积极性，河北省党政机关以信访工作部门为依托，建立了人民建议征集制度。仅省委省政府人民建议征集办公室1993-2004年这11年间就征集到各方面的建议26125件，相当于同期省信访局受理的信访总量（23.9万件次）的9.7%。这些建议都按一定的办理程序进行了处理，做到件件有着落、事事有回音。其中，省委、省政府领导直接批办的重要建议有269件，落实后均产生了良好的经济效益和社会效益。

第四，满足了人民群众的合理诉求，帮助他们解决了许多实际困难，维护了他们的正当权益。人民信访中有一部分是反映信访人难以解决的在生产、生活、就业、救灾、寻亲、工伤、烈属抚恤等方面的实际困难，或者在政治运动中自身的权益受到侵害、发生冤假错案等，要求党政领导机关帮助解决。对于这些诉求，凡是正当而且可以解决的，都得到了适当处理。例如，1996年“文化大革命”结束后，随着拨乱反正的深入，广大群众迫切要求落实政策，对“文化大革命”及其以前政治运动造成的冤假错案予以平反，因此，这方面的信访逐月上升，到1979年形成新的信访高潮，仅省级受理的群众信访就达到20余万件次。期间，河北省各级党委、政府把落实政策、平反冤假错案作为一项重要任务来抓，截至1982年9月中共十二大召开前，全省共平反冤假错案49万多件。当年，随着群众信访问题的大批解决，省级受理的信访总量下降至8万余件次。

第五，通过信访工作引导和调解人民群众之间在婚姻、产权、宅基地等方面的大量纠纷，为构建和谐社会作出贡献。早在1956年9月，中共河北省委、省政府就总结和推广了涿县普遍建立乡村调解委员会协助信访部门解决民事纠纷方面的信访经验，即县信访部门立项的民事纠纷问题，先行对信访者进行政策教育，然后交由乡村调委会处理，对交办事项建立信息反馈和督查制度，直至解决问题为止。随着这一经验的推广，一大批民事信访问题在基层得到了妥善解决，促进了社会安定团结。现在许多乡村和城市社区仍保留了民事调解组织。

第六，支援河北人民抗灾斗争，体现了“一方有难，八方支援”的共产主义精神。1963年8月河北省大平原遭受特大洪水灾害，在中共中央、国务院关怀和兄弟省、自治区、直辖市大力支援下，展开了抗灾救灾、重建家园的斗争。期间，仅中共河北省委办公厅就收到各省人民捐款、献粮、送物救济灾民方面的信件1107件，占当年信访件次的16.6%。来信捐钱物的有解放军战士、工人、农民、知识分子，以至烈军属、残疾人。他们说：灾区人民的困难也是我们的困难，我们和灾区人民心连心，有责任同你们一起共渡难关。当灾区人民接到政府的空投救济物资后，也纷纷给省委、省政府写信感谢，表示同洪灾斗争到底。1976年震惊世界的“七·二八”唐山大地震发生后，使唐山这座百年工业城市变为一片废墟，人民群众遭受巨大伤亡。在抗震救灾中，全国人民无私援助，涵盖了灾区人民的生产、生活、医疗、防疫、抢险、恢复重建等各个方面，写信寄款寄物、要求到灾区支援救灾工作的信件纷至沓来。很多邮件没写寄信人的地址和真实姓名，而是写着“雷锋的战友”“公社社员”“普通一兵”“纺织女工”“插队青年”“工农兵”“红小兵”“心为民”“共产党员”“共青团员”等等。许多信件的封面、背面和汇款单的附言里，写上对灾民的鼓励、希望和寄托，体现了“一方有难、八方支援”的团结友爱和共产主义的精神风貌。

普遍性寓于特殊性之中。以上讲的虽然只是概述河北省信访工作的重要作用，但可视之为具有普遍性的一个缩影。

实践证明，以党政机关为主体的各级各类领导加强同人民群众联系的方式很多，但信访工作这一联系群众的方式及其作用，是其他工作不可替代的。原因在于信访工作是“送上门”的群众工作，有以下特点：一是参与信访的群众具有广泛的社会性。凡是人民群众个人或集体，也无论属于哪个阶级、阶层，都可以运用书信、电话、传真、电子信箱和走访等形式，向领导机关及其负责人反映情况、求决申诉、揭发控告、批评表扬、献计献策等等。二是信访者与受理机关的交往活动有直接性。信访者向受理机关反映问题后，就形成了直接的双向交往活动。一方面对信访人的信访事项，受理机关应按照法定的程序，依法公正处理；另一方面对信访人的不合理要求，或虽然合理但由于主观条件所限一时难以完全解决的问题，则要进行宣传教育，引导其正确对待。三是信访机构的工作具有综合性和枢纽性。它受理信访内容涉及面广、纵横交错，因此绝大多数信访事项要按照“分级负责、归口办理”的原则交办或转办负有直接责任的归属机关或单位处理，并督查其落实。也就是说，信访机构对来自方方面面的信访事项的处理起着枢纽的作用。上述特点决定了信访工作是贯彻执行党的“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来到群众中去”这一根本工作路线（即群众路线）最便捷、最易见效的领导方法和工作方式。信访人提出信访事项，信访机构予以依法受理、办理、反馈的过程，就是实践党的群众路线的过程。信访机构加强信访调研工作，将从信访渠道中得来的群众意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过整理化为系统的意见），及时报告本级党政领导机关；如领导机关对报告所提的政策性建议采纳后，形成决策，通过开会、发文回到群众中去，经过宣传、解释，化为群众的自觉行动，这又是贯彻党的群众路线的生动体现。所以，只要善于利用信访工作的特点，充分发挥其走群众路线的的政治优势，就一定能够不断密切党和政府同人民群众的联系，促进社会的稳定与和谐，推动经济社会事业的发展。

三、历史是一面镜子，用历史积累的信访工作运行经验指导当前工作

新中国成立以来，河北省随着全国的步伐，创建和发展起来的人民信访工作历史，积累了丰富的运行经验。联系当前的信访工作实际，我们认为，有以下经验是应当注意和汲取的。

（一）要始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨。全心全意为人民服务，是由中国共产党的性质和执政理念决定的，也是国家根本大法《宪法》的要求。中国共产党除工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己的特殊利益。在党执政前为了人民、依靠人民“打江山”；执政后仍然为了人民、依靠人民“守江山”。新中国成立后毛泽东主持制定的第一部宪法，即1954年9月全国人大一次会议制定的《五四宪法》总纲规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”；一切国家机关和工作人员必须“努力为人民服务”。国家宪法虽然经过几次修改，但是这一根本准则没有变。毛泽东创建人民信访制度的初衷，就是要将这一制度作为“共产党和人民政府加强同人民群众联系”、防止官僚化，实践为人民服务的一条重要渠道。从法律上讲，任何公民都拥有信访的权利。总体上看，信访公民是以工人、农民和其他劳动者、建设者为主体的广大人民群众，而有坏人是个别的，因此在党和政府的文件中常称之为人民信访。人民信访是相当庞大的一个群体。据河北省信访部门多年来统计，全省受理的年信访总量，省级机关1951年只有几百件次，随后增到几千次、上万次，改革开放后维持在3-4万件次，11个市及所属县机关达6-7万件次，全省合计每年10万件次左右。如果再加上除信访部门之外的群众信访，全省一年的信访总量，至少在15万件次以上。还要看到，对信访群体反映事项的处理，往往不只关系到信访者本人，而且影响到他的家人及周围群众，因此就河北一个省来讲，信访工作是关系到以为百万计的人民群众服好务的群众工作，决不能置之不理，掉以轻心。

我们讲为人民服务，不是一句口号、一句承诺，而是一种实践、一种行动；为人民服务，必须全心全意，而不应半心半意、三心二意。上世纪90年代和本世纪初，在中央办公厅、国务院办公厅的倡导下，全国信访系统先后开展了向优秀信访干部吴天祥（时任武汉市武昌区政府信访办主任）、张云泉（泰州市政府信访局局长）学习的活动，他们的先进事迹的共同特点，是胸怀大局，立足本职，牢记宗旨，勤政为民，不图名利，不讲索取，全心全意甘当公仆而对信访事业作出了贡献，深受群众的赞扬和爱戴。河北省还把学习吴天祥和当时正在实施的“鱼水工程”、开展“想民、爱民、为民”活动结合起来，取得了很好的效果，涌现了一批信访工作的先进单位和先进人物。中共河北省委、河北省人民政府信访局的接待大厅，悬挂着醒目的条幅：“群众来访是家人”“信访问题是家事”，这无疑是把信访局作为人民群众的“信访之家”，体现了全心全意为人民服务的根本宗旨。如果党和国家的各级信访部门和信访工作干部真正坚持党的群众观点和群众路线，带着感情去做信访工作，以“家人”之情怀对待人民信访，把信访问题当作“家事”“家业”以至“国业”去解读和处理，满足人民群众的正当要求，这样定能造福人民，赢得民心，巩固党的执政基础，促进社会的稳定与和谐，推动改革开放和社会主义现代化事业的发展。

（二）要把信访工作与维护社会稳定的关系处理好。把信访工作明确纳入维护社会稳定的工作范畴，是1989年11月19日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强信访工作的通知》。该《通知》充分肯定了在平息1989年北京等地发生的“政治风波”中信访工作作出的贡献，并指出：“维护社会稳定，巩固安定团结，是信访工作中一项经常性的任务。”也就是说，维护社会稳定包括维护信访工作的正常秩序，后者如发生问题，就会对社会的安定团结带来不利影响，因此要把信访工作作为维护社会稳定的一项经常性任务来抓。

从历史经验看，对信访工作的正常秩序带来不利影响的主要问题：一是有的政治性事件同集体上访搅在一起，需要信访部门参与做工作。例如，1989年春夏之交在北京等地发生的“政治风波”和1999年夏秋之交北京等地“法轮功”邪教作乱，起初都是利用了“信访”的形式，各级信访部门为平息这两起政治事件做了大量工作。二是在社会主义革命、建设和改革开放中因利益调整或其他原因引起的涉及面广的较大规模的集体访，如不加以正确处理将影响社会安定。三是有的上访人确有问题需要解决但长期未得到合理解决而采取如冲击机关、扰乱机关办公秩序、阻断交通、自伤自残等错误做法。对此，既要敢于对他们的错误批评教育，又要妥善处理其合理要求。四是纯属无理取闹或被坏人利用，专靠“吃上访饭”的“上访油子”而滋事生非，直接违反社会治安管理或游行集会法规。以上问题不是人民信访的主流，也不是破坏社会稳定的主要方面，但应当纳入维护社会稳定的工作，配合公安部门解决好，以促进社会和谐。

但是，信访工作与维护社会稳定既有联系的一面，又有区别的一面。其一，工作主体不同。“信访”工作主体是依法成立的各级国家机关的信访机构；“维稳”工作主体，主要是国家各级公安、检察院和法院。其二，工作职能不同。“信访”工作主要履行党和国家密切联系群众，维护信访人合法权益和反映社情民意的职能；“维稳”工作主要是通过公、检、法机关打击敌人、惩罚违法犯罪、依法维护社会秩序和保护人民群众。其三，工作方式方法不同。“信访”工作方式是倾听信访人的意见，对信访事项采取属地管理、分级负责、谁主管谁负责的原则和综合运用政策、法律、经济、政治、教育疏导等方法进行处理，满足信访人的合理要求；而“维稳”工作主要是依靠公、检、法三机关分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律，镇压敌人，惩罚违法行为，保护公民的合法权利，维护社会秩序。由此可见，我们不应简单地把“信访”工作与“维稳”工作等同起来，更不能在“维稳”的名义下，将上访人员的正常信访当作破坏稳定的行为，一概视之为“刁民”，“见了就烦，一谈就崩”，压、训、堵、扣，甚至当作流窜犯处理，以致造成不良后果。

当然，“信访”也不是法外之地。国务院早在1995年10月就发布了《信访条例》，2005年1月又予以修订发布。河北省也制定了相应的地方法规。我们既要尊重和保护信访人的民主权益，也要依法构建信访秩序；这两者是互相联系的，构建信访工作秩序是手段，目的是保障人民信访的权益。构建信访工作秩序固然要加强对信访人的法制宣传教育，让他们知法、懂法、守法，但是其责任也不完全在信访人一方，应当在信访者与受理者之间建立一种双向的责任关系。早在上世纪90年代末、20世纪初，河北省就总结和推广了正定、魏县等地“有话到乡里说”和签订“信访双向责任书”的经验，并上升到地方规章，以建立“依法、有序信访、逐级走访”的信访工作秩序。2015年9月河北省十二届十七次会议通过修订后的《河北省信访条例》，将“国家机关应当确定承办单位或承办人，与信访人签订《信访事项办理双向责任书》，明确双方责任义务”的条文写入了地方法规。其核心是只要信访事项的提出依法、有序，承办方就应当在规定时限内认真办理；信访人对处理意见不服，有权向上一级机关“请求复查”；对复查意见不服，还有权向复查机关的上一级机关“请求复核”。这样，就可以大大减少重信重访、越级上访和拖延问题解决而激化矛盾，使信访陷入无法无序现象的发生。所以，真正落实了承办者与信访者的“双向责任”，首先是承办者肩负的责任，这无疑有利把信访纳入依法有序的轨道。

（三）不应以信访量多少作为工作目标考核的标准。河北省曾有近24年的时间把信访量的多少作为考核各地信访工作先进与落后的主要标准，带来了不良的负面影响，最后汲取教训，予以纠正过来。早在1986年，鉴于当时河北省进京上访量增多、其中重信重访的多，给各级党委、政府处理这部分信访增加了不小压力，因此在当年省制定的《县级信访工作目标考核办法》中规定：各县（含市辖区）“进京上访要降到总人口万分之零点三以下”；1994年河北省制定新的《信访工作目标考核办法》，在“六项目标”中，有四项都是信访数量要求，包括群众赴京集体访、赴省集体访、赴京上访、赴省上访的批次，规定不能超过本地总人口的多少，突出了信访数量考核标准。1996年全省又进一步将上述标准从县级延伸至地市级的考核。从执行结果看，用信访量的多少考核地方信访工作，虽然对遏止越级进省赴京上访起到了一定作用，但却带来了信访渠道的人为不畅和堵塞。有的地方为减少群众上访量，采取各种不正当方式拦截上访人员，或者到上级信访部门不择手段地要求减少群众上访数字；一些地方只重视群众上访数量的控制，而忽视在解决群众反映的问题上下功夫；有的地方甚至发展到“一票否决”，以上访量多少作为考核该地方（单位）工作先进与落后的标准。这样做的结果，引起了群众的反感，增添了干群矛盾，所谓缠访闹访的反而多起来。

河北省在1998年开始的“三讲”（讲学习、讲政治、讲正气）教育活动中，上述信访工作存在的问题不断反映到省里来。省委、省政府领导同志责成省政策研究部门对信访考核问题进行专题调查研究。根据调研结果，1999年中共河北省委、省政府出台了《关于进一步改进和加强信访工作的意见》，强调要改进信访工作年度目标考核激励机制，以有利于畅通信访渠道和把群众反映的问题解决在基层。2001年省信访局根据《意见》要求，进一步听取和总结各方面的意见，经省委、省政府批准，重新制定了《河北省信访工作的年度责任目标及考核办法》，其突出特点是对群众正常信访的数量不予考核，加大了对满足群众正当信访要求的考核力度。省委、省政府对11个直辖市、各市对县（市、区）的信访工作，共考核“六项内容”：领导接待群众来访；信访苗头和群众性事件隐患排查；对每件（次）群众来信来访件件有着落，事事有回音；信访案件的按期结案率达到85%以上，年终结案率达到95%以上；加强乡（镇）和街道办事处的信访工作。这个《办法》实行后，人民群众的合法权益得到了保护，信访渠道由堵塞变畅通，所谓缠访闹访的少了，信访秩序大为改善，省、市、县三级的年终结案率一般都达到95%以上。

（四）辩证认识信访量多与少的关系。为什么会把信访量的多少作为考核信访工作优劣的标准呢？原因是有不少同志存在一个认识误区，就是认为信访量少是好事，信访量多就是坏事，因此要维护社会稳定，做好信访工作，就要把信访量压下来，甚至追求所谓“无上访县”“无上访村”。这种把信访量的多与少绝对化的看法是不妥当的。

从河北省级信访部门1949-2005年的历史资料的综合分析看出，新中国成立以来河北省的群众信访量总体是不断上升，但又是起伏不平的。新中国前期河北省信访部门统计：1951-1956年的年均受理信访量为8246件次；1957-1965年为14044件次；1966-1974年为36880次。期间，1953、1957、1972-1974年连续三年出现高峰（缺1975、1976年统计）。跨入社会主义现代化建设新时期后，省信访部门受理信访总量进一步增多：1978-1982年，131712件次；1984-1991年，44482件次；1992-1999年，27816件次；2000-2005年，25983件次。期间，1978-1980连续三年、1984年、2000年出现信访高峰。信访量总体上升的原因，一方面是社会主义民主政治建设的进步与完善，另一方面是人民群众参政意识、民主意识、维权意识、文化素质的提高。在河北1949-2005年出现的几个群众信访高峰，都是在政治、经济、社会出现大的变动时发生的，这说明了群众信访是时代的“脉搏”和“窗口”，在一定程度上反映了时代的前进步伐。

人民群众信访量总体增多还有一些别的客观原因：一是地域因素，毗邻北京或省会近的地区，上访成本低，越级进京赴省的信访量，同其他地区相比，可能会多一些；二是人口因素，一个地方人口的多少，在相当程度上影响信访量的大小，而人口又是不断增加的；三是经济文化和社会发展因素，在一定程序上影响信访量的增加。从河北情况看，党的十一届三中全会后，随着改革由农村向城市的发展，到上世纪80年代中后期，城市信访量明显增多，其中有多半与改革和建设有直接关系。比如对企业分配制度改革和城市拆迁，工作稍有疏漏，就引发群众上访，而且这种上访具有群体性、突发性的特点。2003年河北省对31个省直部门及其对口中直部门受理的河北群众进京赴省上访数的统计分析看出，全省经济30个强县（市）中有16个县（市）进入信访量“大户”行列，特别是30个强县（市）的前7名中有6个是信访“大户”。这说明一个地方经济社会发展了，矛盾和问题产生的机率大，信访量随之就有增加的可能性。

从不同的角度看待信访量的多少也会得出不同的结论。如果认为群众正常信访，是给领导抹黑，是破坏社会稳定，那么就会认为群众信访是坏事。如果换个角度，就完全不一样了。早在1961年2月国务院副总理习仲勋在中央各机关来信来访工作会议上就指出：“群众来信来访多了好，还是少了好？肯定是多了好。多了，说明群众同我们多通气，拥护我们，爱戴我们，信赖我们。要把群众来信来访看成是人民群众当家做主，行使民主权利的一种具体表现。”这里，既指出了人民信访增多两条好处，也是两条原因：一是人民群众当家作主意识的增强，提高了自觉行使人民民主权利的自觉性；二是党和国家同人民群众的关系尚处于良性态度，得到群众信赖和拥护，“主人”有话愿意通过信访渠道找“公仆”反映。如果党群矛盾整体上处于尖锐状况，群众有话不愿说、无处讲，表现为“万马齐喑”，一片沉寂，这并不是好现象，矛盾会通过别的形式爆发出来。

这样讲来，我们并不是主张各级党委政府沉浸在信访量增多的“喜悦”中而不作为、懒作为。人民信访有很强的现实性、针对性，而以求决类（要求解决同自己或集体切身利益有关的问题，如城建拆迁、环境保护、下岗就业等）、申诉类（要求改变刑事判决、行政处罚、党团处分等而提出诉求）和监督类（检举、控告某个单位或个人官僚主义、违法乱纪的各种问题）居多，这些方面的问题同各级党委、政府的工作有直接或间接的关系。如果党和国家机关科学民主决策、依法履行职责，就能从源头上预防因侵犯公民、法人和其他社会组织合法权益而引发的矛盾和纠纷；如果在工作中认真贯彻执行党和国家的路线方针政策与法律、法规、规章，违纪违法的信访量在一个地方或单位就能够减少；如果能真正做到信息畅通，及时了解人民群众的呼声和要求，把有关问题解决在萌芽状态，就不至引发大的问题造成信访；当信访问题发生，如果能加以及时正确的处理，提高信访工作的质量和效率，就会杜绝或减少重信重访或越级上访，从而使信访总量相对减少。河北省信访局于2001年在全省信访系统开展了“一次来信、一次来访、一次排查、一个办好”的“四个一”活动。“一次来信”与“一次来访”就是让群众第一次来信来访就解决问题，不至于再来第二次；“一次排查”，就是要求各地方把经常性的“回头看”的排查工作做深做细，特别是把集体访的苗头和群体性事件隐患排查出来，并一次化解到位；“一次办好”是一个总要求、总目的。为顺利开展这次活动，还制定了实施方案和保障措施。随着“四个一”活动的开展，在一个时期内促使大量群众信访问题化解在基层，进京赴省集体访大幅度下降。这说明，经过主观的努力，人民群众信访量特别是越级进京赴省走访是能够做到由多转化为少的。提高信访工作质量和效率，实际是提高党的各级党委和政府执政能力的问题。2004年9月19日党的十六届四中全会通过的《中共中央加强党的执政能力建设的决定》谈到信访工作时指出：“健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，完善信访工作责任制，综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法，依法及时合理地处理群众的问题。”如果各级党委、政府及有关部门真正按照这个总要求既坚持又善于去处理信访问题，就一定能化解信访量多带来的压力。但是，旧的矛盾解决了，新的矛盾又可能产生，甚至出现信访高峰，经过及时依法合理去解决问题，信访量将随之趋于平稳，如此循环往复。这是被历史证明了人民信访和信访工作波浪式地向前发展的一条规律。

（五）信访工作要坚持不懈地长期抓下去。信访工作是各级党委、政府当前要抓紧的一项重要工作，也是一项长期的战略任务，要毫不懈怠地抓下去。在本世纪初，随着“信访洪峰”的出现和信访压力的增大，曾出现过是强化信访制度还是弱化以至废除信访制度的争论，后者强调要通过建设法制国家，推进政治文明来弱化以至取代信访制度。有的同志认为，信访工作是“夕阳事业”，在法制健全的情况下，信访工作就不存在了。在这场争论中，中共中央、国务院采取了改进和加强信访工作的意见。2004年9月党的十一届四中全会通过的《中共中央加强执政能力建设的决定》，在继党的十三届六中全会通过的《中共中央加强党同群众联系的决定》（1990年3月12日）之后，把改进和加强信访工作第二次写入新时期党中央权力机关的文件，强调围绕正确处理人民内部矛盾这个主题，完善信访工作责任制和综合运用各种方法，及时合理处理信访问题。2005年1月国务院颁布了新修订的“信访条例”，进一步将信访工作纳入法制化轨道。2006年10月党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，再次从“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与社会管理格局”的高度，确立信访工作在构建和谐社会中的基础地位，围绕“统筹各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”提出了新的更高要求。2007年3月中共中央、国务院制发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，进一步将信访工作定位为：信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建和谐社会的一项不可或缺的基础工作，是党的群众工作的重要组成部分。2007年10月召开党的十七大，进一步把“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”纳入社会建设与社会管理范畴，写入了胡锦涛同志在大会上的政治报告。从以上回顾看出，新时期信访工作必须站在党和国家工作全局的高度，把它放在中国特色社会主义建设事业的总体布局中去认识其重要性和长期性，与时俱进，创建出中国特色的信访制度，坚决抛弃弱化信访工作的观点、认为信访工作是“夕阳事业”的观点和法制健全了信访工作可以取消的观点。

信访工作随着法制健全而走向消亡的观点之所以是错误的，因为这一观点是脱离实际的。在我国，全面推进依法治国，完善社会主义法制，同改进和加强信访工作是并行不悖的，并不存在法律体系日趋完善了，而信访工作弱化了的事实。人民信访反映的问题非常广泛，这些问题的解决，是现行国家法律、地方法规和各种国家部门规章、地方行政规章难以全部覆盖的，也就是说靠法律不能完全解决信访的所有问题，而要结合其他手段和方法。最近，中共中央总书记习近平就信访工作作出重要指示，强调要综合施策，下大力处理好信访突出问题。他指出：“当前群众通过信访渠道反映出来的信访突出问题，既有新动向，又有老难题，但都事关群众切身利益，事关社会和谐稳定。各地各部门要高度重视，强化责任担当，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、调解、疏导等方法，把群众合理合法的利益诉求解决好。”近些年来，信访工作的一项重要改革是涉诉涉法事项与信访分开，前者应通过政法机关在法定期限内依法处理。而实践证明，人民群众的习惯是“有事找党委”“有事找政府”，因此许多涉诉涉法的信访人并不是直接找政法机关，而是首先找党政信访部门反映问题。所以，即使信访与涉诉涉法访分开，也需要各级党委政府统一设置的信访机构按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，做好信访接待、受理、协调、交办、督办等项工作。在我国既然实行的是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国相统一，以保证人民当家作主”的政治体制，那么，今后人民信访制度及其载体——信访工作与组织只能是在改革中完善，在完善中加强和发展。这是没有疑义的。

值得注意的是，在当今发达的资本主义国家，尽管经过数百年的经营，资产阶级法制相当完备了，但仍没有放松公民信访工作。早在2002年5月国家信访局局长周占顺组团（时任河北省信访局长参加）考查了法、德两国的信访工作。根据了解，法国和德国均设有多层次的信访工作机构。他们都设有总统信访局和总理信访局，负责办理公民给总统、总理本人及给总统府、总理府的来信，人员从20人到100人不等。同时，德国议会设有公民申诉委员会，由29名议员及若干工作人员组成，负责公民的来信来访的处理；各省、市议会也设有公民申诉委员会。在法国，独立于政府和司法机构之外还建立有共和国协调专员制度，由协调专员负责处理公民的申诉。法国各省、市及社区均有由共和国协调专员任命的协调专员代表从事信访工作。此外，法、德两国的各省、市政府都设有信访工作机构。如法国的斯特拉斯堡市政府的信访局有120人。设有办信、接访、市长（市政府）电话三个处。法、德两国的信访机构受理的信访量都很大。法国总统府信访局一天最多要收到公民来信2万封，最少也有1000封左右。法国的斯特拉斯堡市只有50万人口，政府信访局每天要处理2500封公民来信，接听4000个市长（政府）电话，每年要接待25万人次的公民来访。法国的共和国协调专员每年要处理公民申诉5000余件，各省的协调专员代表每年要处理5万余件。德国的总理府信访局每年要处理公民来信10万多件，议会的公民申诉委员会每年要受理2万多件公民的申诉。

为什么法、德两国对公民信访如此重视呢？两国的官员主要谈到以下几点：一是通过信访工作，缓解公民与政府之间的矛盾，避免公民将政府诉上法庭，或矛盾引发公民上街游行示威。二是维护国家宪法赋予公民的权利，弥补法律之不足，并给予公民一条参与政治活动的渠道。在两次大选之间有4年时间，公民主要是以这种方式参与政治事务。三是争取公民的选票。两国的总统、总理、市长、省长、各级议员都是通过选举产生的，处理不好公民的来信来访，会失去大量选票。由此可见，即使资本主义国家的法制比较完备，信访工作仍是一项不可或缺的工作。我国是人民当家作主的社会主义国家，更没有任何理由削弱人民信访制度和信访工作。

[1]建国以来毛泽东文稿.中央文献出版社，1987年版.

[2]毛泽东传（1 949—1 976）（上）.中央文献出版社，2003年版:217-218.

[3]新华社2016年4月21日电.