中国共产党党组制度的变迁逻辑及价值分析※

2016-11-26丁远朋

党政干部学刊 2016年11期

丁远朋

丁远朋

（南开大学，天津300350）

党组制度是中国共产党领导和执掌政权的重要制度资源。党组源于革命时期建立的“党团”，其发展演变大致经历了四个阶段，即党团时期、逐步建立时期、曲折发展时期以及稳步发展时期，并逐渐走向制度化、规范化、程序化的发展轨道。在不同的历史时期，党组对于增强社会组织化程度、促进党自身发展、保障非党系统健康运作以及促进党政关系规范化具有重要意义。

党组制度；变迁逻辑；价值

党的十八大报告强调“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。作为党执掌政权的既有制度资源，党组制度应该与时俱进，更好地发挥作用，进而增强党的执政能力。近期《中国共产党党组工作条例（试行）》的出台，引起学术界对党组制度的关注和热议。党组制度与中共历史相去不远，但纵观学术界关于党组研究，可谓“捉襟见肘”、不尽如人意。据笔者搜集，目前尚未出现以党组为专门研究对象的著作，在一些研究机构也未出现以党组为主题的课题项目和成果。可见，党组制度成为中国特色社会主义政治制度研究中的薄弱环节。

“现代政治需要政党的引导”［1］，政党构成政治生活中最重要的力量。但世界各国的执政党不是直接行使国家权力、“以党治国”，而是采取各种途径和方式控制议会、组建政府，对政治过程加以渗透和影响。实际上，党组就是产生于现代政党政治中执政党与非党系统之间既分离又结合的需要和结构性张力之中。就中国而言，作为处于领导地位的执政党，中国共产党通过一系列政治的、组织的制度和机制来实现对国家的领导，而党组就是实现这一领导的组织中介。历史制度主义认为，制度会随着时空的推移而变迁，不可能保持一成不变。所以要全面把握当代中共党组制度，离不开对制度的起源和变迁过程进行研究。有鉴于此，本文选择对党组制度的变迁逻辑进行历史性考察，分析党组制度发展和演变过程，揭示党组制度变迁过程中的影响因素，进而阐释党组制度的内在价值，以为各位同仁进一步研究提供参考。

一、中国共产党党组制度的变迁逻辑

党组制度是中国共产党领导和执掌国家政权的重要制度资源，其基本内容有两方面：一是关于党组的设立、职权职责、运行程序和机制等静态的定性规定；二是关于党组与党委、党组与国家机关、党组与人民团体等的关系，涉及到党组的实际运行过程。帕特南认为：“社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性”［2］。总的来看，党组制度的建立与演变一方面受革命斗争形势、党的自身转变、国家政权建设等诸多变迁影响，另一方面也与党的高层对党组这一领导中介的主观认识和考量密切相关。作为党的工作机构，党组在不同的历史时期起到作用也不同。大体看来，党组制度的历史变迁可分为以下四个阶段：

1．党团时期：1925－1945年。党组的前身是党团，其成立和运作与当时国内革命形势紧密相关。“党团”首次出现于1925年党的第四次代表大会，“吾党在国民党及其他有政治性质的重要团体中，应组织党团，从中支配党和群众团体的活动”［3］。次年7月，党进一步明确了党团的地位、作用及任务，并指出“党团的作用是为实现党的政策，加重党的影响于各种非党的组织。它的工作是整个的代表党的意见，在政府和群众团体中贯彻党的政策”［4］。党团的建立和运行使得党的路线、方针、政策在统一战线中得到贯彻，有力地推动了北伐战争的胜利及工农运动的发展。

大革命失败后，党开始在农村开辟革命根据地，而正确处理党和革命政权的关系成为当时亟须解决的重要问题。为此，1928年于莫斯科召开的党的六大专门论证了党团的设立原则、任务，并阐述了党团与苏维埃政权的关系，“党在各处苏维埃中，均应有党团的组织，经过这些党团，经过党员所发的言论，表示党对苏维埃工作上各种问题的意见”［5］。此外还规定了党团和党委的关系，要求党团向党委汇报工作，听取党委的指示和建议等。在此基础上，1930年党的组织会议明确指出：“苏维埃的决议与法令，当然事先要经过党团讨论，然后由苏维埃中的党员向苏维埃提议，即或苏维埃的决议与法令，如有修改或取消之必要时，也必须经过党团向苏维埃提议，绝对不能由党直接命令”［6］。通过这些规定，党团得到发展，以党代政的错误倾向得以避免。抗日战争爆发后，中国共产党积极组建具有统一战线性质的抗日民主政权。为了实行“三三制”原则和克服国民党“以党代政”、“以党治国”的弊端，党更加强调通过党团实现对抗日民主政权的领导。1941年邓小平在《党与抗日民主政权》一文中，就党团的组织、任务、工作原则等进行系统地理论分析，并阐明了党团和机关党支部的关系。次年，党中央重申：“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”［7］可见，党团成为党领导政权的唯一桥梁，其地位也不断提高。

2．逐步建立时期：1945－1953年。在总结党团发展的经验教训之基础上，党的七大将党团改为党组，并将之称为“党外组织中的党组”以区别于党内组织，从此“党组”一词正式登上历史舞台。但随着革命形势的变化，党更加强调对根据地政权的集中统一领导，党委集权加重。特别是毛泽东《关于建立报告制度》和《关于健全党委制》等文章的发表，进一步强化了党的一元化领导，使党组原有的功能和作用受到削弱。

新中国成立初期，“党的执政地位使党获得了更大的发展空间，执政党通过党组织的拓展来建立国家的制度体系并重组中国社会。”［8］中国共产党曾多次强调要继续发挥党组作用，以克服党政不分、以党代政的现象。为此，党中央出台《关于在中央人民政府内设立中国共产党党组的决定》，强调在中央人民政府中成立党组，要求党组必须执行党中央关于政府工作的一切决议，并由党中央直接领导。“行政中的重大问题通过党组系统向党中央请示报告，再行决断。”［9］以此为基础，政务院成立党组，最高人民法院和最高人民检察院联合成立党组，中央人民政府所属各部、委以及各级行政机关、人民团体的领导机关等也都相继建立党组。由此，党组在国家政权机关和人民团体中普遍建立起来，并通过落实党的方针、政策，有力巩固了党对新生政权的领导，强化了党内外的团结合作。

3．曲折发展时期：1953—1992年。受国内外斗争环境以及中共执政经验不足等因素影响，党组在曲折中不断发展。1953年后，伴随计划经济体制的建立和完善，各级党委的权限不断延伸到国家政权领域，以党委为核心的高度集权化的领导体制逐渐确立。当时“党委讨论和决定政府工作的重要问题，不同程度地发展为党直接管理政府工作，致使党组成为形同虚设的机构”［10］，党组运转空间不断被挤压，党组制度趋于边缘化。针对这种趋势，党的八大党章曾就党组问题作出修正性规定，并指出：“第一，在国家机关中工作的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导；第二，党必须经常讨论和决定国家工作中的各种方针、政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士圆满合作的条件下，实现党所作出的这些决定”［11］。但在八大之后，由于党对政治斗争形势的错误判断，“左”的思潮在党内逐渐占了上风，八大的正确主张未能付诸实践。《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》以及毛泽东在《扩大的中央工作会议上的讲话》等，使国家机关的权力进一步被各级党委架空，党政不分问题更加严重，党组失去存在意义。而在后来的“文革”中，党章关于党组的条款被删除，党组制度进入“虚化”状态。

1977年党的十一大在总结“文革”教训的基础上，恢复了党组的设立。党的十二大就党组问题作了较为完备的表述，“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组。党组的任务，主要是负责实现党的方针政策，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关党组织的工作。党组的成员，由批准成立党组的党的委员会指定。党组设书记、副书记。党组必须服从批准它成立的党的委员会领导”［12］。然而，十二大之后党组的发展并非一帆风顺。为了解决党和国家领导体制机制长期存在的问题，党的十三大明确将党政分开作为政治体制改革的突破口，实现与经济体制改革相配套，并相应地取消了在各级政府机关中建立党组的试验。当时认为“政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销”［13］。不过，党组被取消后的弊端很快显现。

4．稳步发展时期：1992年至今。1989年后，党及时汲取经验教训，更加谨慎、稳妥地对待政治体制改革问题，并重申党的领导是政治领导、思想领导和组织领导的“三位一体”。所以党的十四大修订了党章，恢复了十二大党章关于党组问题的规定，并增加了党组“讨论和决定本部门的重大问题”以及“指导机关和直属单位党组织的工作”等职能，党组的功能与价值得到进一步重视和凸显。根据新形势下党组开展工作的情况变化，党的十六大增加了党组“发挥领导核心作用”的规定，增加了党组“做好干部管理工作”的任务，并重新明确了党组的定位，将十二大党章中“党组必须服从批准它成立的党的委员会领导”改为“党组必须服从批准它成立的党组织领导”。这表明党委不再是批准党组成立的唯一主体，其他形式的党的组织也具备了党组批准权。

党的十八大以来，在全面深化改革、推进国家治理现代化的背景之下，新一代领导集体高度重视党组建设，使得党组在管理党员干部、加强廉政建设以及领导国企改革等方面的作用进一步增强。《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导、加强党的建设的若干意见》等文件直接增加了党组在国有企业中的领导核心作用的表述。特别是《中国共产党党组工作条例（试行）》的出台，首次对党组进行了“定规立矩”。

二、中国共产党党组制度的价值分析

组织社会学认为，组织要获得持久生存和发展，必须对外界环境的不确定性进行有效控制。面对残酷的斗争环境，党通过一系列组织建设加以应对，而党组作为党的组织系统的延伸，有力地减弱了外界环境的不确定性，促进了资源动员和社会整合。总的来看，党组制度具有以下重要价值：

1．增强国家能力与社会的组织化程度。作为党对非党系统进行领导的组织抓手和载体，党组是一种社会建构机制，直接增强了国家和社会的组织化程度，提高了国家能力。

在改革开放时期，中国共产党以其先进性和代表性对整个国家和社会实行政治、组织和思想等各方面的领导，在社会中保持广泛的存在。党通过自身的党组系统连接国家政权和社会各方力量，整合社会各方利益，实现上情下达、下情上达，并保持着强大的组织和动员能力，从而保障了国家自主性，增强国家能力。

2．促进党自身建设，提高党组织体系的制度化水平。作为设立在非党系统中的党的工作机构，党组是一种政策贯彻机制和干部管理机制。它不仅是党自身组织建设的重要内容，还是党在非党系统中进行发展与渗透的实现形式。党组促进党的建设体现在两方面：

一方面，党组是强化党自身建设的重要内容。亨廷顿指出：“制度化是组织和程序获得价值观和稳定性的一种进程。任何政治体系的制度化程度都可根据它的那些组织和程序所具备的适应性、复杂性、自治性和内部协调性来衡量”［14］。党组增强了党组织的复杂性和适应新形势的能力，提高了党组织体系的制度化水平。具体而言，党组的设立和运转有利于加强对非党组织中的党员队伍管理及党风廉政建设，规范党内秩序和组织生活，巩固党的组织基础，从而保障党的组织路线和政治路线得以贯彻落实，增强党的向心力、凝聚力，促进全面从严治党；

另一方面，“在国家政权系统中建立党组织并使其有效运转是党发挥权威性影响力的前提，这实质上就是党在政权系统中的组织建设的问题。”［8］作为党的路线、方针、政策在非党系统中得以有效贯彻的组织保障，党组的运行有利于扩大党在国家机关、人民团体等组织中的影响力和号召力；同时作为党联系群众的桥梁和纽带，党组的运行有利于党团结非党人士，扩大党的群众基础，强化群众对党的政治认同，从而增强党的领导和执政能力，促进党组织体系的发展。

3．保障和促进非党系统的健康运行。作为非党组织的领导核心，党组是一种领导机制和行为“纠偏”机制，对保障和促进非党系统的健康运行具有重要价值，体现在：一方面，党组的运行利于更好地贯彻“党管干部”原则，强化干部管理工作。党组成员一般都是行政负责人，所以党组能够强化非党组织中的人才队伍建设，加强对干部的管理监督，提高干部工作能力和责任意识，从而为非党系统的有效运作提供人才资源保障；另一方面，作为非党系统中的领导机构，党组发挥着领导核心作用。通过贯彻党的政策主张，讨论并决定本单位的重大问题，党组为非党组织的运行提供必要的方向指导和行动指南，维护整个国家生活统合性的权力形态，确保非党组织在党的统一领导下协调一致开展工作，以免偏离正确轨道。

4．促进党政关系规范化。作为执政党与国家政权机关发生作用的中介和桥梁，党组是一种“权力转化”机制，其健康运行有利于推进党政职能分开，促进党政关系规范化。“党通过一定的组织形式延伸至政权机关，其运转实质上是党政关系的一种具体展开。”［8］党组将党的权力内在地“转化”为国家权力，将执政党与国家机关的直接联系转化为间接联系，使执政党不再向国家机关及人民团体等直接发号施令，党委在政府过程中“向后缩”，而立法、行政、司法等各级国家机关的作用得到重视和发挥，从而缩小执政党直接领导范围，扩大间接领导范围，“使党的领导主要成为一种政治领导、‘总的领导’”［15］，从而避免“以党代政”的出现，有利于实现党政职能分开，促进党政关系合理化、规范化。

通过上述对党组制度变迁逻辑的梳理，我们发现中国共产党党组制度的发展演变与中国革命形势、国家建设、党的发展、领导人的治国方略等因素密不可分。改革开放以来，党通过充分发挥党组等领导机制作用，重塑了政党与国家、政党与社会的关系，有效地推动国家治理的转型。在对党组进行价值分析时，我们要把握党组作为社会建构机制、党的政策贯彻机制、非党系统的领导机制以及党政之间的“权力转化”机制所起的重要作用。“政治体制改革的过程，是政治制度存量资源的优化利用和增量资源的开发创新的有机统一。”［16］作为党领导和执掌国家政权的存量制度资源，党组制度的日趋制度化、规范化、程序化，对于加强党的自身建设、完善党的领导方式和执政方式、进一步推动党政关系规范化以及推动整个政治体制改革具有重要意义。

［1］［美］乔·萨托利．政党与政党体制［M］．北京：商务印书馆，2006：5．

［2］［英］罗伯特·D·帕特南．使民主运转起来——现代意大利的公民传统［M］．王列、赖海榕译，南昌：江西人民出版社，2001：214．

［3］中共中央文件选集（第一册）［M］．北京：中央党校校出版社，1982：310．

［4］中共中央文件选集（第二册）［M］．北京：中央党校校出版社，1982：132．

［5］中共中央文件选集(第四册)［M］．北京：中央党校校出版社，1982：248．

［6］中共中央文件选集（第六册）［M］．北京：中央党校校出版社，1982:176．

［7］中共党史教学参考资料（三）［M］．北京：中央党校出版社，1986:26．

［8］罗峰．政权系统中党的组织建设：历程、特征及其有效性分析［J］．政治学研究，2009，（4）：24－30．

［9］中央组织部、中央党史研究室、中央档案馆编．中国共产党组织史资料（第14册）［G］．北京：中共党史出版社，2000：3－10．

［10］孙淑萍．党组及其作用的历史考察［J］．长白学刊，2000，（6）：78－80．

［11］中共中央办公厅编．中国共产党第八次全国代表大会文献［G］．北京：人民出版社，1957：93－94．

［12］http:／／．www．people．com．cn／资料中心，历次党代会．