民主监督研究热点难点述评

2016-11-26黄威威洪

党政干部学刊 2016年11期

黄威威洪汛

民主监督研究热点难点述评

黄威威1洪汛2

（1．华南农业大学，广东广州510642；2．广东外语外贸大学，广东广州510006）

近十年学术界有关“民主监督”的研究虽然在一些问题上取得了共识，如“民主监督”的内涵、加强“民主监督”的必要性、“民主监督”存在“软弱无力”的问题及原因。但是，在“民主监督为什么监督不起来”、“民主党派监督怎样监督执政党”、“民主监督该不该法制化、怎样法制化”等问题上，学术界涌现出大量不同的观点，这些问题也因此成为近十年“民主监督”的研究热点、难点问题。

民主监督；人民政协；民主党派；互相监督；法制化

一、民主监督为何监督不起来？

“民主监督”一般来说包括了“政协民主监督”与“民主党派民主监督”（即“参政党民主监督”），这在学术界是取得了共识的。两者的主体构成不同，发挥监督作用的载体也不同：前者是以各界别团体的身份出现，后者是以党派的身份出现。尽管政协与民主党派都有“民主监督”的职能，应该发挥重要的监督作用。可事实上，当前“民主监督”却是“软弱无力”，甚至有名无实。洪潜结将这种政协与民主党派“软弱无力”的“民主监督”归结为五方面，分别为“形式单一”、“盲人摸象”、“隔靴搔痒”、“化整为零”和“避重就轻”，［1］这很形象地道出了“民主监督”的现状，即监督渠道不顺，监督效果甚微。陈良才则认为政协民主监督的问题在于“与其他监督的配合和协作不够，尚未形成监督合力”。［2］这代表了当前学界的一点共识，就是“民主监督”必须要与其他监督相结合，形成合力，构建体系。谢乾丰则指出民主监督在时间过程中遇到了“瓶颈”，即“各民主党派对执政党的监督，只能在特定的领域内进行，尽管这种监督制度所设计的领域非常宽泛，但正由于这种外延宽泛、内涵模糊的监督设计体制影响，使各民主党派对中共的监督只能属于一种内容与实质较为含糊的监督”。［3］这种“特定领域”指的就是“民主监督”的职能被人为地缩小了，人们首先在思想上就给“民主监督”圈定了一个范围，“认为监督的功能是防腐、反腐、倡廉、保廉”，而“事实上监督除了廉政型监督外，更广泛的内容是效能型监督，即对政府决策制定和执行，行政管理的效率和效能进行监督。”［4］这是当今加强“民主监督”建设过程中的一个误区，其功能被弱化，职能被简化。这四种观点基本上可以概括了当今民主监督的内外两个方面的“软肋”，从内部来说，政协与民主党派自身的监督水平存在问题。从外部来讲，民主监督所存在的政治环境并不是很理想，而政协与民主党派也未能重视结合其他监督来达成监督效果，造成了民主监督的“软弱无力”。

那么，“民主监督”为何监督不起来？学者们对此阐述了各自的观点。归类起来，首要原因就是“民主监督”意识的缺乏。有学者就认为“作为监督主体的民主党派方面不能找准位置，患得患失，不敢、不能认真履行监督职责”，“作为监督客体的中共方面不能正确认识和对待民主党派的民主监督，以至一些领导干部在利益驱动下，不愿受监督、害怕受监督，对民主监督采取敷衍、推诿甚至打击报复的态度”。［5］还有学者则认为整个中国民众的监督意识都不够强，“‘政协是养老机关’、‘政协是二线机构’等错误认知，深刻界定着政协的社会地位与性质，并充斥于大多数社会民众意识形态。”［6］

从现实来看，“民主监督”无论在主体还是客体上，都存在着监督意识的缺失。由此带来整个社会的监督观念日趋减弱，是造成监督效果甚微的思想根源。监督主客体监督意识的缺失从根本上来说是执政党与参政党的在政权结构中的不平等地位造成的，政治资源占优的执政党在一定层面上存在对参政党监督不够重视的状况。而参政党忌于执政党的领导地位，首先就在思想上打了“退堂鼓”，不敢“真监督”。而且，在整个社会意识当中，中国共产党历史上一直以来对民主党派重视的事实被反右、“文化大革命”等的发动大大削弱，当今政协与民主党派在民众心中的地位远远不如新中国成立初期。这是执政党历史上一些错误举措的沉淀，一时难以消弭。

机制的不健全，是造成“民主监督”软弱无力的第二个重要原因，这主要表现在法律保障的缺失、制度保障的缺失以及政治体制的制约。有学者指出：“我国民主党派作为参政党进行民主监督的根本依据宪法及作为我国参政党行为规范的政协章程，都没有提到党派监督。”［7］还有学者点明了“这种制度从根本上说是一种‘法外制度’，使监督缺少应有的刚性和法律保障。”［8］学界普遍承认，从立法层面上来看，“民主监督”是未能得到相应的法理依据，民主党派的民主监督权利也未能得到充分保障。再加上“由于政策法规滞后，缺乏组织和制度保证，无法形成有效制约，致使一些单位和个人面对监督时阳奉阴违、敷衍塞责。”［9］而李震雷则认为造成民主监督“软弱无力”的根本原因是政治体制的制约，他指出：“政治资源的有限使民主党派从一开始就处于不对等的弱势地位。在具体运作中，民主党派只有在共产党的帮助下才能很好地运转。民主党派只有获得必要的政治安全保障，才能对共产党进行监督。”［10］

从历史实践上来看，对于人民政协履行“民主监督”的职能，国家出台了一个《中国人民政治协商会议章程》。章程不等于法律，从权利保障的力度来说这仍显得有些薄弱。而民主党派与共产党的相互监督，更多依赖的是历届领导人口头承诺，或者是在多党合作制度的框架下得以提及，这更显得无力。当前的“民主监督”必须以人民政协和民主党派的明确身份在法律体系中寻求保障地位，不能笼统地纳入多党合作制度框架下而造成定位的模糊不清，亟须在程序化、规范化、制度化上有所突破，使得“民主监督”的基本权利得以充分保障。

除此之外，“民主监督”的软弱无力还包括了其他的一些原因，如民主监督“纸面化”、民主党派的缺位以及政治环境的制约。有学者认为民主监督“主要通过会议形式为民主党派提供民主监督的机会，容易造成只停留在‘纸上过渡’，其实用性不强，也不够科学、系统”。［11］也有学者指出“在地级政协中，民主党派的缺位情况很普遍，同时涵括八个民主党派的政协很少”，［12］导致民主监督职能的弱化。还有学者认为：“从我国历次政治运动中可以看到，由于‘左’的思潮影响，讲真话是要付出惨痛的政治代价，甚至会丧失言论自由权和生命权。这种因言定罪、没有讲真话的自由环境是不利于民主党派的民主监督的。”［13］这强调了自由宽松的政治环境对“民主监督”的重要性，这些原因在加强“民主监督”的实践中是不可忽视的。尤其值得关注的是民主党派在地方政协组织中的缺位，这反映出基层政协组织的薄弱与民主党派自身建设的困境。从根本上讲，这是“民主监督”打牢制度化基础的绊脚石，造成的是根基不稳。而历史上执政党发动对知识分子的历次运动，更是让民主党派心有余悸，造成的是人心不稳，给其履行“民主监督”职能带来了严重的阻碍。

可见，造成“民主监督”软弱无力的原因是多方面的，既有制度、机制以及政治环境等外部原因，又有民主党派自身的原因；既掺杂历史上遗留下来的因素，又糅合了地方实际情况。因此，在厘清“民主监督”存在的问题及原因的基础上，寻求解决方法途径便成为学术界的重点关注所在。

二、民主党派怎样有效监督执政党？

针对“民主监督”软弱无力的现状，学者纷纷提出了自己的应对方案与解决方法，主要是从增强监督意识、完善立法保障与制度建设、加强民主党派自身建设以及提高民主党派监督水平等方面来论述的。

有学者认为民主党派要有效监督执政党，首先就是要帮助民主党派“克服‘无用论’、‘无关论’、‘怕难论’，树立有所作为、尽职尽责和敢字当头的思想，发挥民主监督作用。”［14］这是从思想源头来加强“民主监督”建设，消除思想痼疾。而且不仅要帮助民主党派克服这种思想，还要帮助执政党以及整个社会克服这种思想。那么，具体该如何做呢？孙中良认为加强监督意识要从三个方面入手：“总结实践中正反两方面的经验教训，引导大家从社会主义民主政治建设的高度，认识加强民主监督的重要性；从反腐倡廉的实际需要，认识加强民主监督的紧迫性；从目前我国正处在社会转型时期，社会监督机制尚不完善，社会主义法制尚不健全，权力机关监督还不能完全适应社会主义民主政治发展需要等方面，认识民主监督作用在整个监督体系中的不可替代性”。［15］这里为探求解决“民主监督”的问题提供了一个基本的思路，就是要充分考虑历史与现实因素。既要汲取历史上积累下来的一些好的经验，又要以史为鉴，总结教训。同时更要从社会转型的现实出发，充分认识到当前法制建设的薄弱，在树立法制观念的基础上加强监督意识的培养。

其次，从实践上完善立法保障与制度监督，同样是解决民主监督“软弱无力”的重要途径，这主要表现在相关法律的出台与制度体系的建立。有学者提出：“在条件成熟的时候出台政协法、政党法和监督法，或在宪法里增加相关的内容，使政党监督上升为国家意志，有法可依，得到切实的法律保障。”［16］还有学者进一步提出要“建立由中央到地方的自上而下的监督体系，在法律上要赋予这个体系以独立的法律地位，受中央最高领导层的领导，只对人民代表大会负责。这个监督体系应该有自己的一套监督机制，并且有专门的法律给予保证，例如《政治监督法》。这个监督体系的工作严禁受各级政府的影响，在人事和财政上要与各级政府脱钩”。［17］目前我国的“民主监督”并未有专门的法律法规，只有一些指导性文件，这是造成“民主监督”软弱无力的最直接原因。适时出台政党法或监督法，一方面可以从法律这个根本层面来保障民主党派的监督权利，有利于消除错误的“无用论”的疑虑。另一方面又是对社会主义法律体系建设的贡献，从根本上弥补了我国法律体系有关政党监督的不足。

除出台相关法律法规之外，监督制度体系的完善同样尤为重要。制度与法律紧密相连，制度建设一定是在法律框架下。有学者提出：“宏观层面的根本性原则性的制度建设，一定要按照宪法的规定，按照党和政府的宏观政策来规范。”［18］还有学者提出要“通过加强制度建设，将民主监督的内容、形式、方法和程序确定下来，进而推动民主监督工作走向规范化和程序化”。［19］健康的监督制度体系的确立，必然是监督过程科学化、程序化、规范化的体现。而从具体来说，监督制度体系应该是由许多小的制度构成。有学者就提出了要建立一些具体的制度与机制，从而构成一个完整的监督制度体系，这包括“建立信息沟通，资源共享制度；建立各级政协与各级党委、各级政府、人大的固定渠道的对口联系制度和工作制度；建立重大决策的征求意见制度；建立健全人民政协民主监督员和监督小组机制”。［20］这遵循了事前“信息共享”、事中“征求意见”、事后“评价效果”的监督程序，是从民主党派履行“民主监督”职能的过程来说的，是一种纵向的制度建设。而林洪平提出的建立“监督的制约机制”、“监督的运行机制”、“监督的保护机制”和“监督的激励机制”［21］则是从民主党派履行“民主监督”权利的周边保障来说的，是一种横向的平面的制度建设。只有将横向的制度建设与纵向的制度建设结合起来，使“民主监督”的运行过程规范化、程序化，优化“民主监督”权利行使的周边环境，才能建立起行之有效的监督制度体系。

此外，加强民主党派自身建设在“民主监督”实践过程中也极为重要，这主要表现在如何提高民主党派的监督水平。有学者提出民主党派成员“要在担任实职的具体实践过程中努力提高自己，把握尺度，强化自身素质，做好合作共事工作。要讲究工作方式方法，理顺和共产党任职干部同志的和谐共事关系，相互理解、相互协调、相互支持，用活用好党的统战政策，发挥民主党派的应有作用。”［22］还有学者认为“从政协委员自身来说，民主监督的效果与政协委员的意见建议是否正确合理、是否具有可行性和可操作性有直接关系，在一定程度上决定着民主监督的成效。要不断提高政治责任感，把锲而不舍的精神与严谨客观的态度结合起来，成为代表人民行使民主监督权利的‘裁判员’，成为对党委、政府工作提出建议、批评和意见的‘观察员’”。［23］可见，民主党派监督水平的提高主要有两个标准，一是懂得如何正确处理民主党派与执政党的关系、政协与党委的关系，这关系到“民主监督”的过程能否顺畅。二是以“批评建议”为主的监督方式行使的准确度与正确率是否足够，这直接关系到“民主监督”的效果能否最大化。而民主党派“民主监督”水平的提高“既包括整体能力的提高，也包括个体能力的培养”，［24］同时也与执政党密切相连，需要得到参政党的帮助，“执政党通过支持帮助各民主党派加强自身建设，对参政党实行的民主监督。”［25］通过这种帮助来达到执政党与民主党派的共同提高与相互监督。

综上所述，要扭转“民主监督”软弱无力的局面，首先就要消除民主党派思想上的顾虑，加强监督意识和能力的培养。这又要求在实践层面上的法律与制度建设的大力度推进，以及民主党派自身监督水平的提升。而且我们看到，只有从法律与制度上明确民主党派的监督权利，才能从根本上消除顾虑，树立监督意识；只有从根本上消除了顾虑，树立了监督意识，才能真正意义上提升监督水平。可以说，无论是在思想层面上还是实践层面上，这三个环节都是密不可分的，只有三管齐下，才是彻底解决“民主监督”所存问题的出路所在。

三、民主监督该不该法制化和怎样法制化？

一般我们会认为，民主监督只有法制化才能真正发挥作用，但近十年来，学术界在有关“民主监督”“该不该法制化”、“能不能法制化”的问题上却发生了激烈的争论。

明确提出“民主监督不能法制化”的是王玉学等人，其理由是“政协民主监督在性质上是政治监督而非权力性监督和国家强制性监督，这就决定了在探索实现政协民主监督有效性的形式问题上不能搞所谓的民主监督法律化”。在其看来，“改变民主监督的非权力性监督性质，搞什么所谓的民主监督法律化的构想”，就会“把民主监督搞成具有法律强制性，是与我国政治体制不相符合的”。此外“民主监督是相对于法律监督而言的，是与法律监督性质不同的监督形式。全国人民代表大会是我国最高权力机关,它所实行的监督是法律监督”，若是民主监督法制化，则会将“民主监督”变成“法律监督”，“必然会形成两院制，必然会违反《宪法》”。［26］持同样观点的还有杜宜瑾，他是从政协与民主党派履行“民主监督”职能的方式来论证的，认为“民主监督方式主要是提意见、提建议、提批评，如果这种意见、建议、批评有法律的约束力的话，那就不是行使‘权利’，而是行使‘权力’了，那就不是民主监督，而是法律监督”。［27］一般来说，持这一种的观点的学者都认为一旦“民主监督”法制化，具有了法律强制性，那么“民主监督”的性质就变了，变成“法律监督了”，这是一个基本的逻辑。在这个逻辑下，“民主监督”应该始终保持“柔性监督”的本质，而不是成为“刚性监督”。不过，也有学者在此观点上，作出了一点“退让”。如侯福同等人虽然也同意“民主党派对共产党的民主监督不能赋予法律的强制性，人民政协的民主监督也同样不能赋予法律的强制性”，但是他同时也指出虽然“我们不能在宏观上、整体上将民主监督法律化，但这并不妨碍我们在实际工作中规范其具体的操作方法，这样才能使‘软’的监督产生‘硬’的效果”。［28］

可见，“该不该法制化”的焦点在“是否为‘民主监督’立法”，有一批学者持“民主监督应尽可能法律化”的观点，认为其不仅不会对我国的政治体制产生坏的影响，而且还能更好地支持社会主义民主政治的建设。持这种观点的学者指出：“这里的法律化就是将多党合作制度中共产党与民主党派的关系法律化，这样一种法律化不但不会‘改变多党合作制度中共产党与民主党派的关系’，不会‘改变我国的政治制度’，反而是我国完善多党合作制度中共产党与民主党派的关系和我国的政治制度的重要举措，是我们坚持‘依法治国，建设社会主义法治国家’的重要内容。”［29］这样就从根本上否定了“民主监督”法制化会带来分权割权，破坏我国基本政治制度的观点。与此同时，他还分析了一些人不愿意“民主监督”法律化的原因，认为是“怕民主监督公开化”和“怕民主监督规范化”。这也是我国“民主监督”法制化进程中所面临的主要问题。赞同“民主监督”法制化的学者都认为“要从法律法规层面维护和保障民主监督的健康运行”，［30］而谢朗峰、孙中良、李可心等人更是明确提出要制定《政党法》《监督法》《政党监督法》等法律法规，从根本上确立“民主监督”的法律地位。

“‘民主监督’到底该不该法制化”的争论焦点在于是否承认一个基本的逻辑，就是“民主监督”法制化后将被赋予法律的强制性而变成“法律监督”。这首先要对“法律化”与“法制化”的含义加以辨析。显而易见，“法制化”的“制”本身就带有“制度”的含义，比“法律化”有着更丰富的内涵。从现实上来看，党内监督、舆论监督和社会监督等其他的监督方式都建立了一系列的制度规章，严格来说都达到了“法制化”的一定程度。这样的话，“民主监督”作为具有同等地位的监督方式，若是单单被认为不能“法制化”，这样的逻辑是说不过去的。此外，“民主监督”一旦“法制化”就变成了“法律监督”的逻辑，有着明显的问题。依此逻辑，党内监督、舆论监督和社会监督等其他监督方式一旦从法律上确定了其地位，造成了所谓的“法制化”，那么它们就统统变成了“法律监督”了。既然如此，党内监督、舆论监督和社会监督等其它监督方式都不应该有立法，不应该在法律上明确其地位。再者，“权利”也是需要法律保护的，也是需要靠制度来实现的。法律与制度的作用应该是“保证权力的健康运行，保障权利的及时实现”，“权利”与“权力”都可以成为“法制化”的对象。这样，就不存在“法制化”会使“权利”变成“权力”的逻辑。

实际上，无论是单纯的“法律化”还是“法制化”，这都是当代民主政治的发展趋势，是现代文明社会的标志。我们提倡法制社会，是全面的“法制”，并没有分门别类而认定这个“该法制化”，那个“不该法制化”。因此，在确认“法制化”的前提下，我们应该讨论的是“怎样法制化、如何法制化”。有学者提出“时机成熟时创制和颁布《监督法》，以法律的形式明确民主监督的地位”。［31］“确保民主党派享有宪法规定的权利和义务范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等”。［32］还有学者指出要建立“维护保障”，“要从法律法规层面维护和保障民主监督的健康运行”。［33］可见，我们现在讨论的“如何法制化”是要追求从法律层面对“民主监督”权利、运作过程以及在国家政治生活中地位的保障，还并未走到将“民主监督”的具体内容变为“刚性监督”的阶段。如果将“法制化”过程分步骤的话，现在第一步尚未完成。严格来说，是连第一步中的第一步即明确监督权利的法律地位都未完成。因此，“如何法制化”的首要点是必须将“民主监督”写入法律法规，首先用法律的强制性保证“民主监督”的权利，进而发展为对权利运作规范程序的追求，对监督效果公正评价的追求以及对明确民主党派与执政党相互监督的法律关系的追求。我们考虑的“如何法制化”是要简单地取消民主党派的监督“权利”而赋予其监督“权力”，还是赋予“权利”与“权力”一样的法律保障地位；是追求权利的内容与行使途径的强制化，还是追求权利运作过程的程序化与规范化；是用法律改变“民主监督”的性质，还是用法律规范“民主监督”的周边。前者是一种质的转变，后者则是一种质的提升，两种不同道路的选择，决定了“民主监督”法制化后的实际效果。“法制化”是全面而且系统的，是需要从各个方面进行考量并加以建设的。“民主监督”作为中国特色社会主义民主政治的重要组成部分，应该并且必然要走上“法制化”的道路。但是只有在选择正确的法制化道路的前提下，才能使“民主监督”真正体现出现代民主政治的精髓，才能使之在社会主义监督体系中发挥不可替代的作用。

［1］洪潜结．加强民主监督常态化的制度设计［J］．前进论坛，2014，（2）．

［2］陈良才．民主监督理论与实践的探讨［J］．世纪行，2005，（S1）．

［3］谢乾丰．我国多党合作中民主监督的理论与实践问题管窥——以人民政协中各民主党派的民主监督为分析视角［J］．前沿，2012，（22）．

［4］孙中良．“疗养院”还是“监督院”——小议人民政协的民主监督职能在反腐败中的重要性［J］．沧桑，2008，（5）．

［5］廖继红．关于政协民主监督“三化”建设的思考［J］．贵州社会主义学院学报，2005，（1）．

［6］谢乾丰．我国多党合作中民主监督的理论与实践问题管窥——以人民政协中各民主党派的民主监督为分析视角［J］．前沿，2012，（22）．

［7］蒋德海．“长期共存，互相监督”的法理思考［J］．毛泽东邓小平理论研究，2008，（11）．

［8］谢朗峰．论民主党派对执政党的监督［J］．宜宾学院学报，2005，（11）．

［9］洪潜结．加强民主监督常态化的制度设计［J］．前进论坛，2014，（2）．

［10］李震雷．浅议民主党派的民主监督［J］．湖北第二师范学院学报，2009，（7）．

［11］洪潜结．加强民主监督常态化的制度设计［J］．前进论坛，2014，（2）．

［12］谢乾丰．我国多党合作中民主监督的理论与实践问题管窥——以人民政协中各民主党派的民主监督为分析视角［J］．前沿，2012，（22）．