浅谈我国推行公务员聘任制改革的必要性

杨 帆

北京出入境检验检疫局展览办 100026

浅谈我国推行公务员聘任制改革的必要性

杨 帆

北京出入境检验检疫局展览办 100026

在我国，因为长期以来实行公务员终身制，公务员这一职业被人们形象地称为“铁饭碗”。“铁饭碗”因其工作的稳定性和保障性一直受到社会的普遍追捧。一度出现了大学毕业生“公考热”、老百姓办事难、行政机构臃肿、腐败问题频发等社会问题。究其原因，主要在于公务员终身制的优越性、不明确的奖惩机制、工作的零风险，再加上监管缺失，使公务员队伍不能高效运行。进入信息化和国际化的新时代，公共服务的市场化也要求公务员制度多元化发展，国外公务员聘任制的实行和我国部分地区公务员聘任制的试行给我国公务员制度的改革带来了新的方向和实践经验，打破“铁饭碗”、推行“瓷饭碗”势在必行。

公务员；聘任制；国内外现状；改革；必要性

一、公务员聘任制的概念与特点

（一）公务员聘任制的概念

公务员聘任制是指国家机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，对不涉及国家秘密的专业性较强的职位和辅助性职位，按照平等自愿、协商一致的原则以合同的方式聘任的制度。

2005年我国《公务员法》首次引入了公务员管理的聘任制；2007年我国正式在深圳和上海浦东试点公务员聘任制。

（二）公务员聘任制的优缺点

公务员聘任制适用范围：专业性较强的职位和辅助性职位。专业性较强的职位，如金融、财会、法律、信息技术等岗位；辅助性职位，如书记员、资料整理、文件分发、数据录入等岗位。

优点：聘任方式灵活多样，可公开招聘也可直接聘任；聘任时间明确，合同制可解聘，打破终身制；薪资待遇可按绩效发放，多劳多得，解决死工资、效率低的问题；减少行政机关人员臃肿问题。

缺点：短期合同聘任人员流动性强，不便于统一管理；聘任人员根据工作表现有被解聘的可能，安全感明显降低；聘任人员区别于终身制公务员，职业发展通道受限。

二、国外公务员聘任制的现状

国外公务员聘任制主要有合同雇员制和新入职公务员完全聘任制两种形式。法国、德国等主要欧洲国家实行的合同雇员制；奥地利、我国的香港地区实行的是新入职公务员聘任制。

两种形式的聘任制各有其特点：

（一）合同雇员制

社会地位：合同制雇员作为补充式的用人机制，承担的主要是临时性和阶段性的工作，没有公务员身份；法律依据：合同制雇员按照《雇员劳资合同法》管理，通过私法来调整合同关系；职业发展通道：合同制雇员通过招聘入职的，主要从事低级辅助类职位，在公共部门没有职业发展通道；合同制雇员要进入公务员队伍，必须通过考试等方式，才能有完整的职业发展通道。

（二）新入职公务员完全聘任制

社会地位：新录用的公务员（除特殊职位外）全部通过聘任的方式入职，仍具有公务员身份；法律依据：按照公务员法（新修订）进行管理；职业发展通道：入职的聘任制公务员队伍流动性小，与其他终身制公务员具有相同的职业发展通道。

三、国内公务员聘任制的现状

（一）法律地位

2006年1月1日实施的《中华人民共和国公务员法》第十六章对“职位聘任”作了专门规定，并要求：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”“机关聘任公务员可以参照公务员考试录用的程序进行公开招聘，也可以从符合条件的人员中直接选聘。”

（二）实践经验

目前我国除第一批在深圳和上海浦东区试点公务员聘任制外，浙江温州和广东佛山也已在部分职位试行公务员聘任制。2013年，公务员聘任制试点范围进一步扩大到广西、福建、山东等大部分省市地区。其中深圳是针对新入职公务员实行聘任制，其他地方仅针对个别公务员职位采用公开招聘的方式录用公务员。

（三）制度改革实质

我国的公务员体系一般分为三大类：综合管理类、行政执法类和专业技术类。

综合管理类实行职数控制，尤其注重德能勤绩廉的考核，竞争性强，极少部分的优秀公务员可以发展到领导职位；行政执法类职业发展通道较明确，在职业发展的大部分时间不受职数限制，大部分人最终发展高度差别不大；专业技术类强调个人的专业技术能力，技术能力高的专家和技术权威的待遇可能比领导的待遇还要优越，但因其职位技术性要求很高，交流到其他职位的机会相对较少。

这三类公务员职位共同构成了公务员职位的不同方面，需要的人才素质和能力也有区别。发展多元化的公务员职位，对公务员进行分类管理，有利于实现人才利用的最大化，有利于实现公务员的分类发展。

公务员聘任制主要面向专业性较强的职位和辅助性职位，因此我国实行公务员聘任制探索的实质是对公务员分类管理制度的探索。

（四）我国公务员聘任制的特点

社会地位：新录用的公务员（包括特定职位新录用人员）通过聘任的方式入职，仍具有公务员身份；法律依据：按照《公务员法》规定，根据聘用合同进行管理；原则：按照平等自愿、协商一致的原则；职业发展通道：对于普通公务员来说，职业通道更宽广，考核情况良好，待遇也会提高。优秀的聘任制公务员转任传统序列公务员的渠道还有待发展。

四、中国推行公务员聘任制的必要性

二十世纪八十年代，为了更好地应对经济全球化、信息化和市场化，西方国家进行了行政改革和公务员制度的变革，打破了公务员制度中的职业永久性和稳定性，并推行兼容并蓄的公务员分类制度和工资制度，使公务员队伍既实现精简又得到稳定发展，也优化了公共服务，推动了社会的发展。

我国自2007年在深圳试点公务员聘任制以来，也取得了阶段性的成绩。一是公务员分类管理改革发挥引领作用。2010年全面启动行政机关公务员分类管理改革，在综合管理类之外，建立了行政执法和专业技术两个全新的职务序列，并配套实施了相应的职务晋升、薪酬福利等管理制度。以职位分类为基础，实现了分类招考、分类考核、分类培训等精细化管理。截至2014年底，全深圳市共有综合管理类公务员2.24万人，行政执法类公务员2.37万人，专业技术类公务员11人。二是公务员聘任制改革发挥示范效应。2010年起，新进行政机关公务员全面实行聘任制。聘用合同管理使权利义务的保障机制更加公平，实现了“择人”和“择业”动态优化，同时进一步丰富了用人单位的管理手段，截至2014年底，全深圳市聘任制公务员达5341人。

无论从国外公务员制度发展还是从我国试点经验来看，公务员聘任制是符合公共服务市场化需求的，是有利于推进政府机构改革的，是有助于加快大社会小政府的社会形态的实现的。立足我国国情，进一步推进公务员聘任制是十分必要的。

（一）减少行政机构成本，提高行政效率

推行公务员聘任制，按照平等自愿、协商一致的原则，对新入职的公务人员和自愿转为合同制的公务人员通过合同进行分类管理，并建立起相应的薪资、解聘、仲裁等人员管理制度，可以有效分离出部分传统公务员，减轻行政机构人员臃肿的现状，降低行政成本，提高政府效能。

（二）人才利用最大化，提高个人积极性

公务员聘任制作为公务员分类管理制度的重要组成部分，拓宽了公务员的入职方式和职业发展通道，完善了公务员奖惩机制，用绩效薪资打破了公务员“唯官论”，在《公务员法》的保障下，以合同作为入职和解聘的依据。既有利于激发公务人员工作的积极性，优化服务态度，也适度增加公务人员的职业危机感，提升了公务员队伍整体执行力和活力。促进了优化层级管理。

（三）有利于保障政策执行的稳定性

政府部门作为社会公共服务的核心部门，应该保持其政策执行的稳定性和持续性，就需要一部分中立、客观、有执行力的公务人员来完成政策的执行工作。公务员聘任制恰好为政策的执行提供了所需要的人员，可以有效避免“官走一任、政策翻盘”的现象，有利于社会的持续稳定发展。

（四）打造健康官场文化，减少腐败滋生

公务员聘任制打破了公务员任用的“唯资历论”、“唯亲疏论”观念，能够更好地实现“任人唯贤”。聘任制下的公务人员以合同作为入职和解聘的标准，“铁饭碗”换成了“瓷饭碗”，进一步加强了对公务人员的监督，提高了公务人员的自律水平，有助于减少腐败现象的发生。

五、结语

面对当前全球化、信息化和市场化的新形势，我国全力发展大社会、小政府，引进公共服务市场化，全面提高公共服务水平。现代社会的管理要求政府公务人员年轻化、知识化、专业化。行政机构既要有专业技术人员也要有精通管理人员才能满足提高政策水平、创新管理制度的需要。公务员聘任制的出现既是我国对公务员分类管理的重要探索，也是调整行政人员结构、优化社会管理制度的重要方面，是社会发展的必然选择，也将在探索中不断完善。

［1］《中华人民共和国公务员法》

［2］罗正业，曹秋香.“关于公务员职位聘任制的探讨”.北方文学.2011年第4期.

［3］张敏，郑洁.国内外公务员聘用模式比较分析.中国党政干部论坛，2014-07-22.

［4］曹永胜，王铮.近年来英国公务员录用制度的改革与发展.中国行政管理，2012年02期

［5］吴志华.美国公务员制度的转型及其启示.中国行政管理，2005年12期

［6］Kieran Walsh.Public Services and Market Mechanism ［M］.Macmillan Press LTD，1995.

［7］［英］诺曼·弗林：《公共部门管理》.曾锡环译，中国青年出版社，2004年.

［8］王杉杉.公务员退出制度的优劣势及其对策.企业改革与管理，2016年16期.

［9］胡威.中国公务员制度研究：历程回顾、前沿问题与未来展望.中国人民大学学报，2013年05期.

［10］莫于川，风起云涌的政府雇员制，法制日报，2004年.

［11］汤兴荷.政府雇员制度：公务员制度的一种补充与发展.云南行政学院学报.2005年03期.

［12］张帆，薛澜.弥合碎片化的政策设计：从提升专业性的角度深化公务员制度改革.中国行政管理，2015年12期.