环境外交要超越“唯国家利益论”

马跃堃

环境外交要超越“唯国家利益论”

马跃堃

环境外交的动机可以分为国家安全、国家利益与国际责任三类。目前“唯国家利益论”占据了环境外交指导思想的主流。为了人类社会可持续发展，环境外交要超越“唯国家利益论”，需要借鉴人类命运共同体观念，还要重视非政府组织的作用。

对于环境外交，有学者将其定义为：“以主权国家为主体，通过正式代表国家的机构与人员的官方行为，运用谈判、交涉等外交方式，处理和调整环境领域国际关系的一切活动。”（张海滨：《中国环境外交的演变》）本质上，环境外交与其他类型的外交活动相似，都是各种行为体采取以谈判为主要形式的和平交涉手段，以便调整相关的国际关系，目的在于捍卫行为体自身的利益以及实现自身的战略意图。（蒋明君主编：《环境安全学导论》）

但环境外交与一般的外交活动又有所不同——本国利益虽然是重要考虑因素，但却不是唯一因素。因为生态环境问题是全人类面临的共同挑战，在某些重大环境问题上比如全球气候变暖等，没有国家可以独善其身，所以国际责任也在环境外交中发挥着重要作用。故而，各类环境外交活动背后的动机往往不尽相同。在以往的环境外交中，部分国家以“国际责任”为名、实际却只考虑本国国家利益乃至损害他国利益的实践案例更是屡见不鲜。所以，分析环境外交背后的动机是十分必要的。

笔者认为，环境外交的动机可以分为国家安全、国家利益与国际责任三类，在下文中将分别论述。而目前“唯国家利益论”占据了环境外交指导思想的主流，如果希望环境外交更加有效，就需要转变观念，超越“唯国家利益论”。

国家安全

对于国家安全的范围，不同学者有着不同的观点，而部分国家如日本、德国等，往往喜欢将许多领域内的国家利益也冠以“国家安全”之名。在本文中，“国家安全”一词采用的定义如下：国家既没有外部侵害也没有内部混乱的客观状态（刘跃进主编：《国家安全学》），以求与“国家利益”一词有所区别。

维护国内的生态环境安全继而维护国家安全，是早期环境外交的主要动机。由于部分环境问题具有跨国性、区域性与全球性的特点，其对具体国家生态环境安全构成的威胁，单一国家往往无法妥善解决，所以需要国家间的协调与合作，因此环境外交应运而生。例如在20世纪80年代，美国与加拿大就美东北部与加交界处的酸雨问题，开展了一系列双边的环境外交，两国动机基本相同，都是旨在消除酸雨问题对本国生态环境安全构成的威胁。

就全人类层面而言，随着时代的发展与科技的进步，人类对于生态环境危机的研究逐渐深入，对于生态环境危机带来的安全挑战有了更为深刻的认识。具体到国家层面而言，生态环境恶化带来的负面影响，往往被表述为对国家安全的威胁。比如美国一向从国家安全的高度，系统地评估生态环境危机可能带来的安全挑战。美国涉及国家安全的四大类国家战略性报告分别是《美国国家安全战略》《国家军事战略》《国防战略》与《四年防务评估》，有学者在观察后指出，上述四大国家战略性报告中，普遍将环境生态危机如气候变化等视为威胁美国国家安全的重要因素，并且关注程度逐年上升（赵行姝：《气候变化与美国国家安全：美国官方的认知及其影响》）。可以预见的是，美国政府将在维护国家安全这一目标的催动下，更加积极地采取各类环境外交活动。

当前，国际社会基本已达成共识，即生态环境危机是威胁国家安全的跨国非传统安全威胁，越来越多的国家在制定安全战略时将其作为重要的考量。鉴于生态环境危机的跨国性、区域性乃至全球性，在未来一段时间内，国家安全仍将是大部分环境外交活动背后的首要动机。

国家利益

在国际政治与外交政策领域，“国家利益”一词的概念无疑处于核心地位，是解释各种国家行为、国际合作与国际冲突的关键。与“国家安全”一词类似，不同学者对于“国家利益”有着不同的理解与定义。但可以明确的是，国家利益至少包括政治与经济两个方面，而且在实现国家利益的过程中，难以单独处理具体某一方面的利益，即所谓“经济问题同时也是政治问题”。（［美］罗伯特·基欧汉：《霸权之后——世界政治经济中的合作与纷争》）

环境外交作为国际合作的一种具体表现形式，其动机同样可以运用国家利益的概念加以解释，而且“政治利益与经济利益相互纠缠、难以厘清”这一特点，在部分环境外交的案例中体现地尤为明显。以《京都议定书》的签署为例，这场原本旨在促进国际社会减少温室气体排放、使人类免受气候变暖威胁的多边环境外交，最终演变成了若干方面围绕自身经济利益的政治博弈。

欧盟因其自身经济发展水平处于较高层次，在减排方面最为积极，希望借此谋取碳排放的定价权与话语权。而美国显然不愿看到这一点，而且布什政府认为，《京都议定书》制定的减排目标，在限制美国经济发展空间的同时，却对发展中国家的减排缺乏明确的要求，而这将会纵容美国认定的潜在竞争者如中国、印度等，所以美国政府退出了《京都议定书》。除此之外，美国还希望在《京都议定书》之外，建立由其主导的减排体系，而新体系必然要将主要发展中国家纳入其中，目的即在于通过减排这一手段，来限制其认定的潜在对手的经济发展空间。广大发展中国家则普遍希望发达国家在减排方面承担起主要责任；而小岛国联盟则因处于大洋之中、受海平面上升的直接威胁，在减排方面的要求最为迫切。

理论上，生态环境危机是全人类面临的共同挑战，故而任何国家都有义务采取行动。但是在绝大部分外交行动中，“国家利益高于一切”终归是指导思想，道义发挥的作用极其有限。（［美］小约瑟夫·奈：《理解国际冲突：理论与历史》）环境外交自不例外，故国家利益是继国家安全之后又一主要动机。

国际责任

就环境外交的动机而言，国家安全与国家利益相对较易理解，而国际责任的因素常常被忽视。本文中的“国际责任”，有别于法律意义上的“责任”——此处“国际责任”是全球治理领域的概念，属于公共产品的范畴。理论上，所有国家都有相应的国际责任参与全球治理，但在实际中，由于各个国家发展水平存在较大差异，参与全球治理的能力不同，能承担的国际责任也就不同。长期以来，履行国际责任、提供公共产品的工作，基本由世界主要力量如美国、欧盟等进行。作为回报，这些世界主要力量得到了国际社会对其领导力、国际地位的认可。

生态环境保护即属于全球治理的范畴，国际责任的差异性同样体现得十分明显。仍以全球温室气体排放为例，发达国家应当担当起减排工作的主要国际责任，原因有三：其一是发达国家温室气体排放的历史要远远早于众多发展中国家，从历史角度来看发达国家要承担责任；其二是发展中国家经济落后，其国内对消除贫困的需求大于减排；其三是发达国家资金充足、减排技术先进，而这正是众多发展中国家所欠缺的，也是后者无力参与气候治理的主要原因。但现实情况是，发达国家一方面在强调发展中国家的减排责任，另一方面却不肯在资金与技术方面向发展中国家提供实际帮助。实际上，在大部分发达国家看来，为了自身国家利益，推卸相关的国际责任是必要的。很明显，在应对全球性生态环境危机的问题上，大多数国家或是没有能力，或是没有意愿，因此对于环境外交而言，国际责任不是普遍的动机。

但是对于特定国家而言，国际责任正在成为其开展相应环境外交的重要推动力。在美国国家情报委员会编写的报告《全球趋势2020》中指出“环境和气候变化是道义问题，会挑战美国的领导地位”。（赵行姝：《气候变化与美国国家安全：美国官方的认知及其影响》）美国政府已经意识到，不承担相应的国际责任会影响到其在全球范围内的领导力。得益于美国的“页岩气革命”，美国天然气产量大增，奥巴马政府更是开始强调要承担减排的国际责任，例如在2014年达成与中国的双边减排协议、在2015年积极推动人类史上第一份全球减排协定——《巴黎协议》的达成。

对于崛起中的中国而言，承担“中国责任”是必然的选择，故而近年来出于国际责任开展的环境外交也越来越多。除了上述中美双边减排协定、中国积极参与的《巴黎协定》之外，中国也凭借自身经济与科技领域的长足进步，开展了一系列对外环境援助。例如中国国家发展和改革委员会与一些非洲国家和加勒比海国家签署了《应对气候变化物质赠送的谅解备忘录》，向其赠送低碳产品；为发展中国家举办应对气候变化研修班等。（陶坚主编：《中国崛起与全球治理》）在迈向世界强国这一目标的过程中，承担更多的国际责任是中国的必然选择。可以预见，在国际责任的推动之下，中国将会更加积极地开展各类环境外交。

超越“唯国家利益论”

尽管国际责任也是环境外交的动机之一，但正如上文所示，国家利益（包括国家安全在内）依然是绝大部分环境外交的主要推动力。仅就具体某一国家而言，追求自身利益的最大化无可厚非，但是从人类整体的层面来看，具体国家追求利益最大化无法带来人类整体利益的最大化。而生态环境领域有别于政治、经济等领域，生态环境危机真正威胁到人类的实际生存，绝不能放纵国家间相互针对的对抗思想。

因此，目前的环境外交除了继续付诸实际行动之外，更为重要的是转变理念，超越“唯国家利益论”，而中国提出的人类命运共同体的观念可以提供很多有益的借鉴。中国国家主席习近平曾指出：“国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的命运共同体。面对世界经济的复杂形势和全球性问题，任何国家都不可能独善其身、一枝独秀，这就要求各国同舟共济、和衷共济，在追求本国利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，增进人类共同利益，共同建设一个更加美好的地球家园。”（习近平：《建立平等均衡的新型全球发展伙伴关系》）可以说，中国提出的人类命运共同体观念，已经描绘出了环境外交的理想蓝图，可以为环境外交转变观念提供启示。

除了人类命运共同体观念，环境外交若要超越“唯国家利益论”，还需要重视非政府组织的作用。在环境外交中，行为体通常都是主权国家，很自然就会将自身利益、安全置于首要地位进行考量。但随着全球治理体系的不断完善，非政府组织的参与已经愈发广泛。主权国家不应该放弃自身在环境外交中的主导地位，但是完全可以给非政府组织更为重要的角色与更为开阔的空间，因为非政府组织尤其是环境非政府组织，在环境保护领域有其独到的优势，比如较为丰富的专业知识、较强的行动能力、相对强化的道义因素与相对弱化的政治因素等等。在环境外交中扮演更大角色的非政府组织，同样有助于超越“唯国家利益论”。

马跃堃：国际关系学院国际关系专业研究生。