气候外交的中德比较

李莉娜

气候外交的中德比较

李莉娜

气候变化是21世纪外交和全球治理面临的最大挑战之一。2015年底，150多位国家元首或政府首脑出席了巴黎气候峰会，气候变化问题再次一跃成为全球最重要的政治议题。以中国和德国为例，分析这两个国家气候外交的经验和特点，为推进中德气候外交及在这一领域的合作提供政策建议。

德国是国际上支持气候变化行动的主要国家之一，是继英国后第二个制定了气候外交战略的国家，并积极推进欧盟在气候行动方面的领导地位；同时，德国也是主要的气候资金出资国，为帮助发展中国家降低温室气体排放和适应气候变化，德国还予以经济支持。在国内，德国也积极推进气候变化行动，“能源转化”战略已在德国普遍实施。作为世界最大的发展中国家和主要的新兴经济体之一，中国不仅是全球第二大经济体，也是温室气体年排放量最大的国家。中国正处在一个十字路口：作为崛起中的大国，中国正在重新塑造其国际形象；中国还对百姓承诺，让他们可以看到蓝色的天空，喝到干净的水，吃到安全的食物，深化国内政治经济改革也势在必行。中国正深入地参与到全球气候格局塑造、公共产品提供、国内气候变化行动和能源转型各个领域。“气候外交”可从两方面定义：狭义上来讲，气候外交是指参与《联合国气候变化框架公约》谈判进程与相关活动。广义而言，气候外交常被称之为“气候对外政策”，即把气候变化和对外战略、对外行为相结合，不仅包括多边或双边场合下通过政治、外交手段与一些国家进行气候领域内的对话与合作，也包括对外援助、合作发展，乃至对话沟通等民间文化活动。本文主要从广义上分析和论述。

中德气候外交的方法和经验对比

在英国提出气候外交战略后不久，德国于2007年左右也提出了其气候外交战略。德国气候外交的目标是提升气候变化问题在国际政治日程中的重要性，促进并补充《联合国气候变化框架公约》的谈判进程。同时，树立和加强与其他国家之间的相互信任，建立伙伴关系，并为经济和发展领域的合作创造更多的机会。

德国这一新的对外政策由德国外交部和德国环境部主导，得到了德国经济与能源部、德国经济合作与发展部及其下属执行机构GIZ和KfW的支持。德国总理府办公室有时也会参与协调或起主导作用。欧盟对外行动委员会（EEAS）、德国的各类政党基金会及私立基金会、民间组织、智库等其他行为主体也参与到了这一新的领域中。

德国气候外交的实现方法和途径是多种多样的。从信息收集与传播、对话与交流，到政府间平台、机构、合作与网络，到能力建设、技术或资金支持，德国通过各种方法推进气候外交。每个相关的联邦部都有与气候外交相关的部门，有些甚至设立新的团队，并有专门的财政预算，全力支持气候外交工作。德国在气候外交这一全新对外政策领域开局良好，不仅得益于其作为一个经济与技术大国的良好国际形象，而且德国还是一个主要国际援助出资大国，并非常重视传统的多边合作模式，善于运用其软实力。德国国内的可再生能源和低碳转型成绩也为其气候外交加分。其他国家对德国在能源转型领域的积极做法通常充满好奇，他们关注德国是如何推动可再生资源发展，如何减少二氧化碳排放等，这对德国气候外交的进一步发展都有积极的作用。

与德国不同，中国的气候外交目前还主要涉及与《联合国气候变化框架公约》相关的工作。为了巴黎气候大会，中国提出了各种倡议，而中国气候外交总体上仍旧缺乏一个清晰和具有战略意义的总规划。中国气候外交的一个显著特征是政府主导，这与中国的政治架构，以及政府主导公共外交的传统密不可分。中国气候外交的重点在于避免被国际舆论谴责其阻碍了全球气候变化进程。在关于气候变化的双边合作进程中，往往是对方国家更加具有主动性。然而，近期中国的立场开始越来越主动，无论双边还是多边场合，更多地成为议程设置者和制度建设者。

公民社会的参与

气候外交需要更多的行为主体参与其中，才会更有成效。基金会、民间组织、研究机构在德国对外气候政策方面发挥了极其重要的作用，他们通过独立的研究、政策建议、技术指导、传播、活动、交流等，为气候外交建言献策，并参与其中。尤其值得注意的是，德国的民间组织还积极参与气候变化国际进程，与他国同行分享经验，共同努力，合作共进。

与德国不同，中国的民间组织参与气候议题以及气候外交起步较晚。2009年起，中国的民间组织开始深入到气候变化问题中。如自然之友，一家民间环保组织，致力于推动公众参与环境保护，并开展低碳家庭项目。山水自然保护中心，中国本土的民间自然保护机构，致力于保护生物多样性，并开展森林碳汇等社区项目。全球环境研究所，通过中美气候第二轨道对话项目，为促进中美合作解决气候变化问题而努力。创绿中心，致力于推动中国的绿色转型乃至全球的可持续发展进程，推动绿色金融改革。中国民间气候变化行动网络，一个由中国民间组织组成的网络，旨在提高民间组织协同合作以及参与全球气候变化议题的能力。

中国民间组织与国际民间组织网络的互动也越来越多，中国民间机构加入了全球民间气候变化行动网络、全球气候变化正义网络等。与其他社会和环境问题相比，气候变化领域是民间组织参与较为深入的领域。值得注意的是，通过过去几年的发展，政府和民间组织有了固定的沟通渠道 。每年《联合国气候变化框架公约》大会召开之前，发改委率领的中国政府代表团和民间组织都会定期召开会议，交流信息。

气候外交的发展变化

德国气候外交整个发展过程中，针对不同地区、不同国家开展气候外交有着不同侧重和出发点，包括：气候外交事关地缘政治关系；气候外交是为了促进可持续发展和绿色经济转型；气候外交是为了保障生态安全；等。对德国而言，气候外交也有不少挑战和可以提高的地方。首先，能源转型相关的传播和政策对话应该更加有效和深入。其次，“旧的”能源对外政策主要关注如何获得石油、天然气等能源；而“新的”能源气候外交（能源转型外交）强调可再生能源使用的传播与推广。对德国可再生能源、化石燃料、能效提升政策的错误认识还很多，这也是德国进行气候外交面临的一大挑战。

能源安全是能源对外政策的主要因素，其影响是复杂的。一方面，能源问题被提到了政治和外交议程上，得到各国领导人的高度重视，如欧洲能源联盟、G7能源安全倡议。另一方面，各国对什么样战略和方法可以实现更安全的能源未来立场不一。如G7关于能源安全的侧重各不相同，德国更重视可再生能源，法国支持核能，日本支持煤炭和碳捕捉和收集技术，美国发展页岩气。气候与安全的关系是推动德国气候外交的另一个因素。德国政治共识认为气候变化对食物、水、能源安全有着巨大影响，对世界经济及国家间关系也有很大影响。气候变化被看作是人类安全和人权的“危险乘数”。许多人认为气候变化威胁环境的同时也对人类生存的基础构成了威胁。加之“失败国家”这些因素，气候变化甚至可能威胁国家安全，导致地区和全球紧张。德国希望各国可以重视气候变化可能引发的后果。中国近期也开始关注气候与安全的关系。

“共同但有区别的责任”是联合国气候谈判中的一个原则，意思是应对气候变化是全球共同的责任，但各国由于国情不同，在具体担负的责任上应有区别。中国认为发达国家和发展中国家应该承担不同的责任，但这一想法遭到了发达国家的反对。对中国而言，“共同但有区别的责任”原则（简称“共区原则”）与气候制度、国家主权紧密相连，但对他国而言认为中国这是在逃避责任。事实是，“共同但有区别的责任”并没有妨碍中国的气候变化行动，如中国在哥本哈根协议提出2020年气候行动目标，以及巴黎大会前提出2030年左右二氧化碳排放达到峰值，中国的气候行动力度有目共睹。巴黎气候协议找到了平衡对“共区原则”不同理解的做法，把它作为指导性的总原则纳入序言，并在各重要议题如减缓、资金、透明度等有具体的体现。

中国越来越积极主动

中国近来在气候变化问题上的态度越来越积极。主要表现在，从政府高层做出政治承诺，国家首脑积极参与气候外交，以及不断发展的南南合作。六年前，时任总理的温家宝出席了哥本哈根峰会，2009年也被看作是中国的气候元年。2014—2015，国家主席习近平与气候议题的联系更加紧密。2014年习近平主席与奥巴马总统会谈时首次正式提出2030年左右中国碳排放有望达到峰值，将于2017年启动全国碳排放交易体系，并将拿出200亿元人民币建立“中国气候变化南南合作基金”，而2015年巴黎气候峰会习主席亲临并发表重要讲话。

中国对气候变化问题的态度也越来越开放。比如，从过去以强度为基础的气候行动目标，到提出温室气体排放峰值年的目标；从坚持仅由发达国家提供气候资金，到积极推动南南气候资金和气候合作。在巴黎气候峰会上，中国在透明度、全球温升控制目标和全球盘点机制等方面都表现出更大的灵活性。中国也加强了双边气候合作，2014和2015年与美国、英国、法国、欧盟、印度、巴西等世界主要大国和地区签署了一系列气候变化联合声明。

中国在气候变化总体战略方面正在做一个负责任的大国并积极参与全球治理。2015年10月召开的中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议指出：“积极参与全球经济治理，促进国际经济秩序朝着平等公正、合作共赢的方向发展，加快实施自由贸易区战略。积极承担国际责任和义务，积极参与应对全球气候变化谈判，主动参与二〇三〇年可持续发展议程”。

挑战与建议

中德推进气候外交及在这一领域的合作潜力巨大，也面临挑战。第一，非政府行为体的资源与参与途径非常有限。第二，国际合作的认知差异。历史文化、政治经济制度不同可能导致双方缺乏相互信任，或发生误解。第三，利益诉求不同，工作方式差异。中德发展阶段不同，能源、经济、社会结构不同，找到适合双方的合作领域和方式往往需要时间。

展望未来，德国还要继续履行高层做出的气候变化问题的政治承诺，通过共赢、务实、多方利益相关者合作、软实力等方法推进气候外交，加强与新兴经济体国家（如金砖各国）和其他全球重要大国（俄国、日本、澳大利亚、加拿大、美国）的气候外交行动。德国在其驻外使馆应提供更多的关于气候外交的资源和人力。要善于利用G20峰会（2016年中国主办、2017年德国主办）、欧洲安全与组织（2016年德国为轮值主席国）、亚投行、德国能源对外政策等战略机遇，为实现德国更加全面和有效的气候外交而努力。中国在气候外交方面开始起步且逐步发力。中国需要一个综合、全面、清晰的气候外交战略。中国应通过南南合作的契机，在可持续发展目标和气候变化议程的指导下加强与发展中国家的合作，将气候变化与国际贸易、投资和发展战略相结合，并加强与德国等发达国家的战略合作，促进国际气候变化机制的进一步完善，拓展气候外交的途径，引入更多的主体参与气候外交。

与2009年哥本哈根气候峰会不同，2015年巴黎气候峰会和《巴黎协定》似乎让人看到了人类社会携手共同应对气候变化的前景。但即便一些乐观主义者也认为巴黎气候峰会只是第一步，长远来看，气候变化问题能否成功取决于各国是否能够持续有力地展开的气候行动和气候外交。在这两个领域，中德两国都还有许多工作要做，也有更多机会相互学习和合作。

李莉娜：德国智库Adelphi项目经理，德国总理奖学金获得者（2014—2015）。