政府在规范市场化劳动关系中的作用

[摘要]劳动关系市场化既是市场发挥资源配置决定性作用的必然，也是后者得以实现的重要前提，更是有效化解当前群体性劳动争议频发的关键。为完善市场化劳动关系的治理机制，政府要健全劳动者成为劳动关系权利主体的法律体系，增强劳动者集体性力量，将人力资源管理纳入劳资自治的范畴，实现劳资关系的利益均衡。

[关键词]劳动关系 市场化 政府 治理

[作者简介]艾琳（1982-），女，满族，吉林省吉林市人，法学博士，中国政法大学博士后，美国波士顿大学访问学者，吉林大学法学院讲师，研究方向：社会法、行政法。

中国的劳动关系是由政府主导的，市场化劳动关系治理机制的完善，如何发挥政府的作用十分重要。

一、劳动关系错置加剧了劳资冲突

劳动力市场供求状况对劳动关系的影响极大，在当下“调结构、去杠杆”、经济增速放缓、大批制造企业经营困难的背景下，改善劳资关系需要从分析错置的劳动关系人手。

（一）对劳动者的应有保护匮乏无力

目前在我国的劳动关系中，劳动者有三个不适应：一是从业者主体意识、劳动能力显著增强，日益强烈的改善生存状况、发展渴求，与受限的流动机会、有限的社会保障之间存在不适应；二是从业者群体自我认同、集体行动能力显著提升，日益增强的权利意识、法律知识，与缺乏自主的劳资关系协商机制之间存在不适应；三是从业者就业、雇佣和合作方式的多样化，弹性用工需求不断增加，市场形态急骤变化，劳动关系正变得越来越不稳定，不少人缺少安全感。上述状况的存在，使劳动者在遇到不公正对待时，通常不会寻求工会的帮助；另一方面，一些企业工会，也极力避免担负与雇主“争利”、制造劳资“对立”组织者的角色。在这种情况下，企业员工极易选择引爆社会关注的抗争方式争取利益。

（二）企业经营自主权受到了侵蚀

现行劳动关系中管制特征明显，过多管制导致的企业“低效”，难以满足高度市场化的社会需求。在由计划经济向市场经济的转型过程中，政府主导型的经济发展战略，使不少行政机关习惯于以管制方式解决劳动关系问题，当遇到劳资矛盾或冲突时通常会以行政强制的方式要求劳资双方接受权力意志的安排。使本应由企业自行解决的事务无法在企业内部消化，更加依赖于政府。特别是当劳资关系紧张、冲突加剧的情况下，一些地方政府从维稳的角度，不加区别地要求企业承担超出企业责任的义务，迫使企业做出与生产力水平不相当的让步。这些都必然侵蚀到企业的生产组织和经营安排，造成成本的快速上升，损害企业的竞争力。

在中国市场化改革进程不断加深，经济形态呈现更加丰富、多样和不稳定的背景下，现行的劳动关系安排，劳动者，企业，以及一些政府部门都不很适应。一些地方劳动关系中的问题不断累积，正在扭曲经济结构、生产形态和社会生态。造成劳动关系错置问题的核心：一方面是劳动关系的市场化机制尚不健全，劳资关系的自治机制很不完善；另一方面是政府过度介人劳动关系，制造了非公共性的劳资干预。上述两方面都涉及深层次的劳动关系，前者属于制度性的，后者则是体制性的，并集中地体现于劳动关系治理机制的健全完善上。

二、现行劳动法在平衡劳资关系上的阙如

如何平衡劳资利益始终是劳动关系治理的核心，自然也是劳动立法的目标所在。现行劳动法未能有效发挥这方面的功能。

（一）劳动法的功能缺失

劳动关系治理不能脱离企业内部治理。中国的公司立法与劳动立法采取的是分立模式，公司法的企业治理规则中没有涉及劳动关系，而以保护劳动者利益为立法目的的劳动法，将复杂的劳动关系从交互的合约关系简化为对劳动者权利的单向保护，将劳动者争取合法合理利益等同于企业的侵权伤害，这种非此即彼的线性思维、一元视角体现的是立法上的简单化，是用伦理评价替代严谨的科学立法。在部门立法推动下，追求形式和表面公平，忽视实质平等，极易强行介人劳动关系内部制衡机制，政治正确或成为不必坚守“中立”原则的挡箭牌。均衡劳动关系才是劳动关系治理的目标。与市场经济要求相匹配的劳动关系，应是得到法制保障的多元化、可选择的自主劳资关系，这种被激活了内生平衡机制的劳资关系才有利于劳动者增强自尊自信和身份认同，促使他们提升劳动素质和技能，提高议价能力和社会地位；从企业方面讲，也有利于促进结构调整、技术升级，增强企业的市场竞争力。现行劳动法及劳动政策所体现的“父爱”情怀，无论对劳动者还是对雇主都是不必要的“负担保护”。

（二）劳动立法存在的错位

《劳动合同法》通过建立严格规制资方行为的法律制度，借助法定劳动标准的强制性规定，依托集体协商和集体合同，试图以此实现对劳动者的倾斜性保护。然而，这种规定，不可避免地受到被规制对象的抵触或变相抵制，触发对人力成本敏感的企业搬迁到东南亚等劳动成本更低的地区。在企业比较成本面前，不存在想象完美的劳动用工制度；企业在竞争中的生存压力以及破产清算可能带来的系列问题，已然远远超出了劳动争议可及的影响面。企业针对过度倾斜和难以企及的劳动标准采取的理性选择，使劳动标准往往是“有规定、无市场”，不仅没能实现保障劳动者利益的预期，反倒因为提高用人门槛和用工成本，使得劳动者失去了一些就业岗位。《劳动法》中劳动者“每月加班不得超过三十六小时”的规定，对不同行业企业的实际差别就没有兼顾到，不符合部分季节性较强、任务不确定和实行计件工资模式企业的现实用工要求。劳动立法不切实际，降低了法律法规的严肃性和公信力，也直接导致劳动执法的难度高和力度弱，企业在用工管理中违反劳动标准而得不到惩处的现象比比皆是，使得政府面对劳动关系时常处于进退维谷的尴尬局面。

（三）对集体劳权的缄默

除了立法上的偏颇，劳动法制不健全、体系不完备问题也一直存在，特别是涉及集体劳权领域的法律制度几乎空白。比如，对被认为是以制度方式化解劳动者与雇主矛盾、有组织地解决劳资冲突的集体谈判制度，只截取其中的部分“无分歧”内容转化为缺乏实质效能的集体协商。协商与谈判的不同之处在于，它不是一个决策过程，而是一个咨询过程，谈判的结果取决于双方能否达成一致，而在协商中，决策的最终权总在管理者手中，暗含着对它的控制。集体协商与集体谈判的差别还在于是否容许建立退出制度，集体协商不涉及退出机制。如果将集体谈判再表述为集体合同，只从集体谈判的结果和目的角度做出的定义性表述，实质是对集体谈判活动和过程的否定。通过有法律支持保障和规范的劳资博弈实现劳动关系的动态平衡，通过培育劳资自治构建双方自愿接受的富有弹性的自主博弈，对改善劳动关系、实现劳资关系的稳定无疑是非常必要的。endprint

劳动者是劳动立法的核心，立法本意应将对劳动者权利的保护与对促进企业发展有机地结合起来，避免各说各话、相互冲突。中国劳动关系已经进入由个别劳动关系向集体劳动关系的转型时期，提供健全完善、管用实用的法制规范十分必要。市场化劳动关系，应是法律法规的正式制度与政府实际执行的非正式制度之间，供给与需求平衡下的制度均衡，遗憾的是这两种制度形态在当下的劳动关系中不仅不匹配，还同时欠缺，甚至扭曲，降低了企业对人力资源投资的意愿，加剧了技能工人的短缺，不利于企业长期发展和劳动者利益的稳定实现。

三、在企业劳动关系中注入更多人本主义内涵

体现人本主义精神的劳动关系，应具有非歧视、非侵害、非强制、非对抗的特征，它遵从市场化机制，尊重劳资双方彼此的利益诉求，公正对待劳资关系的主体差异，受到保障的劳动者拥有真正自主的职业选择权。健康劳动关系是基于合作剩余的，能够通过成果共享的分配机制促使经营者、劳动者共同为企业的发展努力。

（一）劳动用工市场化是市场经济的精髓

从商品市场化为主转变为生产要素的市场化，体现了市场经济的进步历程。现代社会的劳动关系必须尊重参与主体的“自由理性”，方向标就是劳动力资源配置的市场化，劳动力在不同地区、行业、企业之间的有序流动。双向选择、竞争开放的供求关系是劳动力市场形成及其运行的主要因素，能够发挥劳动力市场对工资水平和劳动力资源合理配置的决定作用。市场具有最终的决定性力量，劳动关系市场化过程中的问题只有回到市场中才能得到根本的解决，解决过程呈现的不是一次次重复的轮回，而是实实在在的进步；政府对市场作用的发挥“要有耐心”，因为相对于行政干预，市场供求调整、价格引导等往往需要一定的消化周期。既然利益关系是劳动关系的本质，所谓“和谐劳动关系”就是市场化主导下的均衡利益分配的劳资双方协同受益，这不仅是“资本逻辑”与“生命逻辑”的统一，还是“市场逻辑”与“发展逻辑”的结合。市场化劳动关系必然是劳资自治，其基础一方面是产权保护、市场开放、自由竞争，另一方面是劳动者的生存保障、独立发展和就业自主，应当从“法律准绳”与“伦理准则”的双重维度进行审视选择。上述两方面都离不开政府和社会的必要帮助，但前提是促进市场经济的规范发展，让劳动者能够自主、从容地参与劳动力的市场化配置，而不是脱离市场。

（二）自由但不放任是市场经济成熟的标志

劳动关系涉及市场经济的内在竞争秩序和外部环境秩序，保障市场秩序才能提升经济质量。劳动合同制度是劳权保护的重要方式，需要健全劳动争议处理的三方协调机制，发挥工会在集体谈判中的独立作用，建立符合市场经济的劳资关系规范体系，确保劳动力市场的高效运行。市场化劳动关系是市场要素健全、市场机制完备的体现，是能够和必要争取实现对劳权最佳保护的劳动关系，因此，不宜将市场经济的自由竞争与对劳动者的必要保护对立起来，实现与经济发展水平相适应的劳权保护才是市场经济成熟完善的标志。市场经济下的经济秩序是法治秩序，也是社会秩序，劳资关系自由但不放任。实际情况表明，在市场化程度较高的中国东部发达地区，更尊重劳动者的“意思自治”，更加尊重诚实信用的劳动关系，劳动者的合理权益会受到更充分的社会保护，这些正是完善市场化劳动关系的出发点、着眼点。

（三）将人力资源管理纳入劳资自治的范畴

劳资自治的基础，是劳动者拥有集体劳权。集体劳权是指劳动者共同享有的团结权、集体谈判权和集体行动权，亦称“劳动三权”。集体劳权是对个体劳权的最佳保护，它使劳动关系由从属性到对等性的过渡成为了有限可能。集体劳权的状况反映了劳资关系的发展，健全集体劳权是市场化劳动关系的前提，因而它本身就是劳动关系治理机制的构成。过去中国以低工资参与世界分工、全球竞争，30多年后，“人口红利”的消褪，新生代劳动观念的变化，人力资源优势已在逐渐衰减，更重要的是现在的劳动者已不认同再延这种粗放式的用工模式；进入后工业时代，劳动者构成和用工方式对企业的经济形态、市场定位更加重要。人力资源是资本的另一种形态，与物质资本一起构成了国民财富。统计表明，大中型企业更加重视劳动者的劳动保障，而要具有市场竞争力就必须做好企业的人力资源管理。现代企业的人力资源管理是以个人自主为前提的，对人的管理是现代企业管理的核心。越来越多的劳动者不仅关心劳动条件的改善，已开始对企业经营管理表达意见、要求共享企业的发展成果。运用最新的经济民主方法，结合劳资自治，通过为劳动者提供多劳多得的分配体系、可预期的个人发展通道，将劳动者引入到企业经营成果的分享之中，在促进企业发展的同时，实现对企业受雇佣群体劳动条件、劳动待遇的改善，可以更有效地化解劳资矛盾、改善劳动关系。“劳资合作、劳资两利”，只有尊重自己的员工，实行包容性发展，才能构建起企业文化，这是优秀企业必备的基因。企业人力资源管理对企业生存发展的意义正在变得越来越重要，它可以转化为企业发展的巨大动力，但关键仍在于能否调动劳动者对参与企业发展的共同意愿。

完善市场化劳动关系就是要解决“强资本、弱劳动”下各种不公平、不公正的问题，最大程度防止“为资本而生产”的原始积累式的劳动异化。一个只允许资本“自由”而限制劳动力“自由”的市场，一个劳动者只能仰仗“青天”但却无法组织起来维护自身利益的“原子态”劳动关系，一定是一个要素不完整的市场，同样也是一个发育不健全的社会。

四、政府在规范市场化劳动关系中的作用

劳动者参与劳动力市场交易，当然要遵循市场规律；以利益分配为核心的经济属性作为劳动关系的第一属性，决定了市场化必然是劳动关系治理的基本方向。政府主导的劳动关系模式在向劳资自治转型的过程，既是经济变革中劳动关系演进的客观需要，是民主法治完善发展和社会保障体系健全的体现，也是政府简政放权、促进职能转变的难得机遇，还是中国全面完成市场化改革的关键。

（一）促使劳动者成为劳动关系的权利主体endprint

市场化劳动关系的完善，依法保障劳动者的权益，是中国市场化改革在劳动关系领域中的两大核心任务。劳动权是人权的最重要构成、最基本内涵，是劳动者不可侵蚀的法权。劳动者成为真正的劳动关系权利主体，在劳资关系中拥有发言权，是社会发展和人类文明进步的标志，对此应从劳资关系的改善入手。市场化劳动关系不等于劳资关系的市场化，更不是放弃对劳动者权益的依法保护，恰恰相反，让法治健全的市场经济有序高效，意味着劳动者可以拥有更多的就业选择权、自我定价权、集体谈判权、利润分享权等，实质是使劳动者拥有适合自我发展的自决权。现有简单格式化的劳动合同规则体系已难以适应现代经济的市场化需要，遵循公平公正社会价值的劳动关系，不是政府严格管制所能实现的，但却对政府工作提出了更高的要求。结合中国市场经济体制的现实条件，政府应当从制度供给与增强劳动者集体力量两个方面施以引导，在劳动与资本力量的大致均衡中找到双方利益的平衡点。通过“劳动关系规制者”、“劳资关系监督者”、“劳动违法管控者”、“劳动矛盾调解与仲裁者”、“社会保障提供者”作用的发挥，让雇主得到公正、劳动者受到保护。促进劳资关系的再平衡，是法律赋予政府的权力和责任。

（二）政府履行公共管理消极干预的职能责任

劳动关系市场化就要推进劳动者与企业的自主博弈，在博弈中形成制度化的规范与模式，政府从劳资关系的直接管理角色退出，从“过度介入”转向“适度干预”，弥补市场的不足、维护市场机制的正常运行；劳动关系做到有序、稳定、长效的关键，在于构建职工与企业能够自主协调彼此利益的劳资关系。所谓市场化将导致劳资双方矛盾加剧的观点，要么是基于工业化初期的陈旧观念，要么是只有“管控”才能稳定的管制思维的结论。政府以“第三方”中立立场干预劳动关系，前提是不得损害劳资自治，边界在于劳动法律法规对公权力的约束和对私权力的保护，并以此统合劳资利益。从宪法学意义上讲，公民的消极权利表示免于干涉，要求政府不作为，而积极权利意味自我实现，则要求政府能动作为，与公民的双重权利对应的是政府的双重义务和责任。因此，政府对劳动关系的消极干预，可促进劳资之间的意思自治与契约自由、诚实信用等私法原则的实现，并使劳动权、财产权对行政权力的不作为、乱作为具有可诉性。按照公共服务的定位发挥公共管理职能，政府应通过对劳动用工的“放”，实现劳资双方的自愿合作、自主雇佣；通过对雇佣活动的“管”，加强对劳动违法违规行为的监督查处力度；通过对合法权益的“护”，维护劳动关系各方的正当权利，维护自由竞争的市场环境。

（三）健全市场化劳动关系的制度和体制要素

30多年改革开放构建起来的经济体制、行政体制和社会体制，为在全球化背景下劳动关系进一步市场化奠定了根基。市场化劳动关系不是孤立的，完善市场化劳动关系治理机制还能够起到倒逼其他领域配套改革、相关改革尽快到位的作用。比如市场化劳动关系基于民主法治、尊重人权、促进就业、合作分享的前提，促进社会保障体系的健全；打破城乡、地区、行业分割和身份、性别歧视，促进体面劳动的实现。一国经济的稳定和增长，很大程度上取决于处理具有普遍性劳动关系时的有效性。市场化劳动关系不完善，劳资关系双方的自主选择，劳动市场资源要素的培育，以及基于市场经济的其他社会关系就不会有坚实的基础。劳动关系作为社会关系基础的重要作用，使其作为基本制度向上牵涉人口政策、户籍政策、社会政策，向下影响就业政策、产业政策，完善市场经济秩序才能提升市场经济质量。市场化劳动关系所构建的是一个既鼓励竞争以提高效率、又促进就业以维护公平的制度体系，它包括人口的迁徙自由、居住地的选择自由、就业权的尊重和保护、普遍的基本社会保障、非歧视的本地化劳动政策等，在此基础上促进自主就业、社会保障和社会对话。

市场化、法治化、国际化作为劳动关系发展的三大方向，核心是市场化，市场化劳动关系的主旨是劳资自治。以市场化应对全球化，促进法治化，从而实现更高层次、更加完善、更优质量的市场化。没有市场化，劳动关系的法治化无从建构，劳动保障的国内标准与国际标准就无法衔接。集体合同制度、集体谈判制度、劳动争议处理的三方机制，是市场化劳动关系最重要的规范体系。将健全市场化劳动关系的治理机制，作为中国经济进入新常态后实现稳增长、调结构、惠民生、补短板、防风险的重大公共政策，将会继续产生全局性、系统性和基础性影响，需要给予高度关注并坚定推进，这些正是政府需要倾力实施的。endprint