民族地区贫困县“精准扶贫”实践之调查研究——以凉山彝族自治州美姑县为例

米 洋

民族地区贫困县“精准扶贫”实践之调查研究
——以凉山彝族自治州美姑县为例

米 洋

少数民族贫困地区作为国家扶贫的重点、难点区域，一直都是“战火纷飞”。本文以凉山自治州美姑县的扶贫攻坚实践为例，从精准识别——“扶持谁”、精准帮扶——“谁来扶和怎么扶”、精准管理——“信息动态管理”、精准考核——“怎核退”四个维度来分析，从而提出一定的建议或意见，为本地区及其他有类似问题的扶贫战区作为借鉴与参考之材料。

“精准扶贫” 四维度分析 对策建议

“共同富裕”根本原则是精准扶贫思想产生的理论源流。也是中国特色社会主义理论体系中的重要基石。偏离了“共同富裕”原则的导向，即落下了贫困地区的脱贫致富，中国特色社会主义理论体系的基础就不复存在。少数民族地区的贫困，从来就是我们不可忽视的一部分，真正的共同富裕，是必须包含少数民族同胞的；因而，对少数民族地区扶贫实践的研究，可成为对中国特色社会主义理论体系的一小点补充或扩展。

随着中国经济腾飞，以及西部大开发战略的实践落实，中国西部，尤其是四川西南民族地区以及穷困革命老区，从当初“食不果腹”，已经逐渐走向了新的生活，但相较于其他地方，仍是极度贫困，从而这些剩下的个别区域，称为了脱贫致富的重点﹑难点。随着多年的脱贫发展，当前中国扶贫脱贫顺其自然地进入攻坚克难的重要阶段，不能再继续“灌水式”“输血式”的传统扶贫模式，为了确保如期脱贫﹑杜绝返贫，完成全面建成小康社会的宏伟目标，必须要精细化的扶贫，促使贫困地区整体脱贫﹑全面脱贫。

根据中办发［2013］25号文件，精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村精准识别﹑精准帮扶﹑精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准扶贫是针对不同贫困区域环境﹑不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别﹑精确帮扶﹑精确管理的治贫方式。［1］

一、凉山州美姑县概况

美姑县地处大凉山腹心地带，坐落于自治州东北部，幅员面积2573平方公里，人口约30万。历史上，美姑曾是土司﹑黑彝贵族的领地，解放前，境内除彝族外，其他民族极少。解放后，境内其他民族逐渐增多，形成以彝族为主体的多民族的民族结构，目前有彝﹑蒙﹑回﹑藏﹑满﹑汉等十个民族，彝族占总人口约97%。［2］由于地处山区，薄弱的农业生产基础条件，恶劣的自然环境，频发的自然灾害，以及落后的教育环境等因素，美姑县一直都是国家级贫困县，加之近年来毒品泛滥﹑艾滋病传染严重，更是令人们的生活“雪上加霜”。

尽管如此，经美姑县委﹑县政府以及全县和各地方同胞的努力，多年来，全县贫困人口从2010年的66218人减少到了2015年51818人，贫困率下降到17%，扶贫开发工作取得了阶段性成效。成果固然令人鼓舞，可战斗任务依旧艰巨，如此基数大的贫困人口﹑如此面积广的贫困面﹑如此程度深的贫困度以及如此复杂的贫困类型，致使我们不得不面对的境况是：全县292个村中，272个村是贫困村。

时间紧迫，改善人们生活迫在眉睫。美姑县委﹑县政府站在新的历史高度，以习近平总书记系列重要讲话精神为指导，认真贯彻落实中央和省﹑州委精准扶贫﹑精准脱贫的战略精神，通过了《集中力量打赢扶贫开发攻坚战确保同步全面建成小康社会的决定》，明确提出：到2020年，实现全县51818人农村贫困人口脱贫，基本消除绝对贫困；272个贫困村全部脱贫，农民人均纯收入比2010年翻一番以上，实现基本公共服务均等化﹑社会保障全覆盖。这意味着美姑县勇啃“硬骨头”，正进一步解放思想，创新机制，以特色产业为武器，向“绝对贫困”发起“总攻”。［3］

二、“四维度”考量美姑脱贫攻坚

（一）“扶持谁”——精准识别

顾名思义，精准识别，就是我们要利用科学的方法，民主的方式，精细准确地去挑选出真正的贫困者，同时，还要明确出贫困者之所以贫困的背后原因。解决这一问题的核心和关键在于建立合理有效的贫困瞄准机制，这是一切扶贫工作的基础。作为精准扶贫的第一步工作，也是一线基础落实最复杂的工作之一。美姑县严格按照上上级精神，每村派设“第一书记”，由第一书记全权牵头，带领村委会人员，挨家挨户落实情况，并具体到家庭成员个人，通过如此的实地摸底探访之后，由村委会组织村民代表大会，号召更多群众参与评定与认可，直至直到赢得绝大部分村民的同意，尽可能的消除不公平现象。之后，在村的村务公开宣传栏公布认定程序﹑过程﹑指标细则，最后为每户每人“建档立卡”，挂门牌，入系统。与此同时，“病因诊断”的工作也齐头并进，每个档案就相当于一个个“诊断书”，在摸底核查清楚的基础上，根据致贫原因和发展需求，科学划分贫困村﹑贫困户类型。在贫困村中，区分出自然条件恶劣﹑基础设施落后致贫村，产业发展滞后致贫村等类型。在贫困户中，先区分低保户和有发展能力等扶贫户，再区分出因智﹑因病﹑因学﹑因残致贫户，因缺乏生产经营技能或缺少发展资金致贫户。

（二）“谁来扶”“怎么扶”——精准帮扶

面对精准帮扶这个问题，国家战略层面提出的是走“五个一批”路径-即发展生产脱贫一批﹑易地扶贫搬迁脱贫一批﹑生态补偿脱贫一批﹑发展教育脱贫一批﹑社会保障兜底一批。［4］通过细解上级政策与本地相结合的探索研究，美姑县制定了走出了自己的道路。对建档立卡贫困人口中有劳动能力的人，支持发展产业和就业项目；对列入搬迁规划且有搬迁意愿的人，给以异地搬迁安置；对因病致贫的人，实施健康扶贫行动；对因灾致贫返贫的人，优先保障公共服务设施重建；对享受低保政策的人，纳入低保体系，做到政策性保障兜底；对吸毒人员，帮助尽快实现生理脱毒；对家庭环境和行为习惯较差的人，强化宣传教育引导，移风易俗，形成勤劳致富﹑自尊自强﹑文明进步新风尚。

党和政府作为精准扶贫的主力军，除了下派“第一书记”作为责任人，还充分发动和号召当地基层党组织党员，尽心尽力作为执行的第一把手。全县2723名各级机关干部组成272个工作队，按照“党员干部全参与﹑户户见干部﹑问题得解决”的要求，分期分批深入272个贫困村对13518户建卡贫困户进行信息采集，并一步步实施脱贫帮扶。

同时，社会组织的参与必然是不可缺少的，在这一点上，美姑县充分调动社会资源，吸引外来公司和公益组织，针对性地进行深度的合作与帮扶，着力发展各地自发组织而成的合作社，形成有规模的机构与组织，从而维护自身利益。最后，不得不强调的就是自力更生，脱贫致富的贫困人们，一切的一切，最为重要的还是他们自己，彝族同胞们在帮扶下，也充分发挥本民族吃苦耐劳，艰苦奋斗的优良传统，脚踏实地一步步做着尝试。

从各大扶贫工程方面而言，美姑县首先就是推进基础工程与新村扶贫工程。“要想富，先修路”“走出茅草房，钢筋混凝新彝寨”。美姑县着力把发展建设彝家新寨和基础设施建设作为先导工程，累计解决6.6万人农村饮水安全问题，解决覆盖32个乡﹑177个村﹑27904户﹑11.16万人无电地区用电和覆盖23个乡﹑38个村﹑15525户﹑6.21万人农电网升级改造问题。同时，已建成90个村彝家新寨，惠及农户7951户39755人，新建村内道路293公里﹑入户路23.49万平方米和垃圾处理池75个。建成43个行政村文化活动场所，广播电视村村通覆盖率65.5%﹑户户通覆盖率75%，实现行政村农家书屋全覆盖。实施通信“村村通”工程，自然村通电话率80%。

产业扶贫，作为美姑扶贫工作的典范，充分体现了科学布局，可持续发展的战略思维。按照“一乡一业﹑一村一品”的布局。美姑县推进壮大以苦荞为主的特色种植基地建设；大力发展以美姑山羊﹑岩鹰鸡为主的特色养殖业基地建设，实施美姑山羊“双百万”工程。大力发展核桃﹑花椒﹑白杨“三棵树”林业基地建设，确保全县核桃适宜地应栽尽栽。大力改进农业耕作方式，推广马铃薯良种﹑秋荞﹑小春播种，荞麦﹑燕麦等改撒播为点播。推广新技术运用，发展脱毒马铃薯，标准化双行垄作，玉米覆膜栽培，测土配方施肥和大棚蔬菜。实施产业发展战略，在二半山以上高海拔地带试种推广玛咖种植，在二半山以下河谷地带推广美姑山羊和生态黑猪养殖。各乡各村，在充分根据自身的自然环境条件下，合理选择适合自身发展的经济作物或者经济牲畜，积少成多，聚点成面，跑出脱贫“加速度”。

与此同时，生态扶贫也没有懈怠。深入实施天然林保护和水土保持治理等重点生态工程，落实完善退耕还林后续政策，编制完成全县4.45万亩退耕还林补植补造方案作业，固化9.1万亩退耕还林成果，有效推进12.3余万公顷天然林资源管护工作，全县林业总面积达14.27万公顷，森林覆盖率达54%，完成草地禁牧30.5万亩﹑草畜平衡131万亩。

（三）信息动态管理——精准管理

精准管理的前提，就是我们在精准识别的第一步中，建立的详细数据库。有了第一步的基础数据信息，更进一步的工作就是实时的更新与反馈管理。［5］美姑县采取建档立卡“回头看”机制，以年度为节点，以贫困户脱贫进展为依据，及时更新数据，实现有进有出﹑逐渐更新﹑分级管理﹑动态监测的机制，联动“村﹑乡﹑县﹑州”四级资料数据库，宏观微观并行作为管理调整的参考机制。实现对财﹑物﹑人“三位一体”的立体化﹑精细化﹑结构化管理。

（四）“怎核退”——精准考核

精准考核的依据，主要就是人口信息监测的数据库所呈现的结果。借助数据，从住房﹑交通﹑经济﹑健康﹑教育﹑信息﹑社会关系和生态方面各个成效进行考量。除此之外，美姑县每年定期抽调相关部门专业人员组成绩效考评组，对各乡镇目标责任落实情况﹑资金到位及使用情况﹑项目实施进度﹑实施成效及农户满意度等进行综合考核和评估，考评结果在全县通报，作为各级干部政绩考核的重要依据，确保工程建设目标全面实现。

三、对策与建议

（一）加强双语干部培养

“第一书记”在扶贫攻坚的工作中，可以说是起到了举足轻重的作用。据笔者前往凉山地区所见所闻，目前贫困山区居住的绝大多数彝族同胞，由于知识落后，作为家中的主要劳动力人群，彝语可以任意交流，但汉语水平极其有限，文字水平几乎没有。这对扶贫工作是一个极大的障碍。入乡干部尽管很多已经是彝族，对于双语口头的翻译能力，尤其是文字的双语互译能力还极为欠缺。对于双语干部的培养，首要加强的是商业应用文﹑经济基础知识的双语提高培养，“驻村书记”要带领贫困群众脱贫，必然要涉及很多经济商业合同﹑各种责任书，尤其是合作社的经营管理知识，如若不理解现代企业管理制度，无法谈及其长久发展。其次，加强双语干部彝族地域文化教育，虽然都是彝族，但其内部也因各种原因拥有自己的特点，双语干部须了解其背后的文化特点，从而才能在实际工作中，用更亲近和切实地语言更快地去说服贫困群众，去赢得他们的信任。

（二）构建产业互补循环链加强品牌建设

就目前整个美姑县产业扶贫工程开发状况看来，山羊与岩鹰鸡已经初具规模，而且目标直指双百万，牲畜之外，核桃﹑花椒﹑白杨此经济农作物也出步入林业基地建设中。考虑到经济成本，以及牲畜与经济作物的合理生物链构建，可以考虑将牲畜与经济作物同基地建设，二者互补，将动物粪便直接规模用于经济作物种植的自然肥；高山黑猪与岩鹰鸡可考虑共同放养，但要严格控制其规模比例，做好动物防疫。对于不同区域的牲畜出栏，建设适中的物流中转站或同一交易市场，以便活物的出售和市场定价。

品牌建设方面，目前我们耳熟能详的可为某苦荞产品了。诸如美姑山羊﹑岩鹰鸡﹑核桃﹑花椒等产品，现在即可逐步筹划注册商标，利用已有的合作社，竖起自己的品牌，增加产品的附加值。此些产品的推广，完全可以和整个县“特色旅游产业”结合在一起，以旅游宣传承载食品宣传，同时，广泛利用文化宣传作载体，将彝族歌唱﹑民族特殊节日做适当产品的标注，从而使人们不只是吃东西，更是品文化，从而使产品具有不可替代性。打开互联网营销网络，现在新的扶贫基础建设，网络已经触手可及，通过互联网，民族特色小产品更容易销售的更远。

（三）全面基础教育 加强技能教育

扶贫先扶智。没有人们思想的根本改变，根本不能具有摆脱贫困的持续动力。人民大学汪三贵教授认为，教育扶贫的短期目标是降低贫困家庭的教育成本；长期目标是通过教育阻断贫困的代际传递。而0～6岁是人生发展中最重要的几个阶段之一。［6］因此，需要加大对贫困地区学前教育的投入力度。现目前的需要落实的便是幼儿园的建设，至少要满足每两个村有一所幼儿园，让放羊娃走进学堂。对于现目前主要的劳动力人群，提供切实的职业技能培训，改变其原始，低效率的生产劳作模式，主要可集中于木工﹑建筑工﹑农产机械﹑养殖技术等紧跟扶贫产业相关的技术教育，一方面可通过职业学校培养大部分年轻人，一方面可按项目班实施，做驻村驻点点针对性专题培训。十年树木，百年树人，教育作为根本做好了，就扫清了一切贫困的根源了。

（作者单位为西南民族大学管理学院）

［1］ 张笑芸，唐燕.创新扶贫方式，实现精准扶贫［J］.资源开发与市场，2014（9）：1118.

［2］ 走进美姑［EB/OL］.美姑县人民政府门户网，http：//mg.lsz.gov.cn/zjmg/.

［3］ 沙马拉林，罗贤.立下“愚公志” 提高“精准度” 打好“攻坚战” 精准产业扶贫的“美姑路径”［N］.凉山日报（汉），2016-04-19（A06）.

［4］ 国务院新闻办公厅.精准扶贫脱贫的基本方略是六个精准和五个一批［EB/ OL］. http：//www.scio.gov.cn.

［5］ 葛志军，刑成举.精准扶贫：内涵﹑实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查［J］.贵州社会科学，2015（05）：158.

［6］ 杨帆.精准扶贫的选择﹑创新与挑战——精准扶贫学术研讨会会议综述［J］.天府新论，2016（04）：160.

米洋（1989—），男，四川罗江人，西南民族大学管理学院行政管理专业（人力资源开发与管理方向）2014级硕士研究生。基金项目：本文系西南民族大学2016年中央高校基本科研——优秀学生培养工程项目（基金编号：2016ZYXS31）阶段性成果。］