浅析建立公务员失业保险制度的必要性

薛彬

探讨与实践

浅析建立公务员失业保险制度的必要性

薛彬

《公务员法》实施十年来,公务员被辞退或辞职现象已频繁发生。由于我国公务员失业保险制度尚未建立，失业后，他们的合法权益无法得到应有的保障。党的十八报告对社会保障工作明确提出：要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。可见，现时期建立公务员失业保险制度，实现失业保险的全覆盖，对完善我国社会保障体系有着重要的意义。

一、我国失业保险制度的发展历程

（一）失业与失业保险

失业，是指劳动者在有能力工作并确实在寻找工作的情况下不能得到适宜职业而失去收入的状态。在社会经济发展过程中，失业问题一直受到人们的普遍关注。我国从1996年起将失业率作为国民经济和社会发展计划的主要宏观调控指标之一。失业的主要类型有：摩擦性失业、季节性失业、技术性失业、结构性失业、周期性失业等，目前我国主要是以摩擦性失业和结构性失业为主。

失业保险是指国家通过立法强制实行，由政府负责建立基金，对非因本人意愿中断就业而失去工资收入的劳动者提供一定时期的物质帮助及再就业服务的一项社会保险制度。失业保险有三个基本特征：一是普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的；二是强制性。它是通过国家制定法律、法规来强制实施的。按照规定，在失业保险制度覆盖范围内的单位及其职工必须参加失业保险并履行缴费义务；三是互济性。失业保险基金由国家、单位和个人三方共同负担，所有参加失业保险的单位和职工个人，只要符合规定，都可以享受失业保险待遇。

（二）我国失业保险制度的建立与发展

我国的失业保险制度建立于1986年，从失业保险制度实施至今已有30年，经历了三个阶段。第一阶段是1986年10月至1992年6月，国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》。这一阶段是确立失业保险制度基本框架的阶段，失业保险基金主要是由企业承担，社会筹集，统筹使用，统筹方式是采取县级统筹，覆盖范围只局限国有企业。第二阶段是1992年6月至1999年1月，国务院颁布《国有企业职工待业保险规定》。这一阶段是失业保险制度进入补充发展阶段，统筹层次从县（市）级调整为地（市）级统筹，失业保险覆盖范围进一步扩大，基金统筹从国有企业扩大到县以上集体企业、“三资”企业和台商投资企业。第三阶段是1999年1月至今。这一时期是失业保险制度走向基本完善的阶段，也是失业保险工作走向法制化和规范化的重要时期。1999年1月，国务院颁布《失业保险条例》，充分体现了社会主义市场经济对失业保险的要求，在许多方面作了重大调整。失业保险覆盖范围进一步扩大，城镇各类企业事业单位、城镇企业事业单位的职工都应当依照《失业保险条例》参加失业保险。但是，我国失业保险制度自建立以来，虽然覆盖面不断扩大，但始终未将公务员纳入失业保险制度范围。

二、我国公务员失业保险制度的现状

（一）公务员失业保障缺乏规范性

公务员的失业保险在2006年1月起施行的《公务员法》中有所规定，但这些规定都过于宽泛和模糊，并未出台相应的配套法规和规范，缺乏具体的可操作性。公务员的失业保险制度没有全面建立，影响了公务员辞退制度和相关纪律规定的有效执行。虽然公务员的身份和职业受到保障具有相对稳定性，但并不等同于身份的终身制，随着政府机关和公务员制度的改革不断深化，公务员的失业现象将会逐步增多。个别因考核不合格、违反职业道德、违反组织纪律等而被辞退或开除的公务员以及一些不服从国家安置的公务员都是公务员失业的对象。由于目前我国绝大部分省（市）的公务员失业保险制度并不完善或没有建立，公务员失业后无法享受正常的失业保险待遇。

（二）公务员失业保险制度严重滞后

社会保险制度包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险等，目前我国公务员的养老、医疗和工伤保险都已基本建立，但在失业保险制度方面，只有上海、江苏和浙江等少数省份，在出台的失业保险法规性文件中对公务员失业保险作出相应的规定。我国绝大部分省（市）都没有将公务员纳入失业保险覆盖范围，可见公务员失业保险法律制度缺失，并严重滞后于其他社会保险。这主要是因为我国长期以来，传统社会保障制度对国家机关工作人员无偿提供了充分、完善的国家保险和就业保障，失业的现象基本上是不存在的，国家机关裁员也会充分考虑被精简公务员的就业问题，在公务员保险制度中从未出现过失业保险制度。

三、我国建立公务员失业保险制度的必要性

（一）确保政府机构改革顺利进行的需要

我国政府机构改革的一个难点就是人员分流，也是改革的关键。机关富余人员能不能平稳和有序地分流，不仅关系到政府机关改革能否顺利进行，也关系到政府机关工作的连续性和稳定性。此前我国进行了多次的政府机构改革，由于公务员保障制度的原因，机关富余的公务员分流安置难以推向社会、推向企业，政府机构改革无法达到预期效果。因此，当前要尽快完善公务员社会保障制度，全面建立公务员失业保险制度，才能有效推进地方各级政府机构的改革顺利有序进行。

（二）全面贯彻落实《公务员法》的需要

《公务员法》明确规定：被辞退的公务员，可以领取辞退费或者根据国家有关规定享受失业保险。可见，建立公务员失业保险制度是彻落实《公务员法》的基本要求。一是有利于公务员能进能出、能上能下、优胜劣汰竞争激励机制的形成，实现其合理流动，充分调动在职公务员的积极性，提高行政工作效率；二是有利于减少各级政府因公务员辞职或需要支出的社会保障的经费，减轻财政负担，建立公务员失业保险制度，可筹集失业保险基金，为被辞退的公务员失业后提供必要的生活保障。

（三）保障公务员失业后基本权利的需要

公务员是指在各级政府机关中，行使国家行政职权，执行国家公务的人员，同时公务员也是国家的公民。随着我国政府机构改革的深化及《公务员法》的实施，公务员辞职或被辞退现象越来越频繁，公务员在失去职业的情况下，依法享有从国家或社会获得生活保障和救助的权利，国家或社会也有义务为其提供转业训练和创造再就业机会。因此，建立公务员失业保险制度，既有利于保护生存权利，解除公务员的后顾之忧；也有助于促进公务员失业后的再就业，维护社会稳定。

（四）促进人力资源合理流动的需要

用人单位与求职者存在着双向选择，政府机关与公务员也不例外，公务员也存在选择职业和单位的情况。若公务员所从事的工作与他的志向存在较大的差异，会使公务员的才能不能得到充分发挥，从而会影响到公务员的工作态度，影响到公务员的工作效率，甚至影响到行政机关的正常运转。建立健全公务员失业保险制度，可以促进人力资源合理流动，为公务员再次择业提供必要的生活保障，减轻其择业（失业）期间的生活压力。同时，也有利于适应我国市场经济发展需要，有利于人才和人力资源的合理配置。

（五）全面完善我国社会保障体系的需要

失业保险制度，是我国统一的和多层次的社会保障体系的重要组成部分，属于国家强制实施的社会保险。建立公务员失业保险制度，既是完善我国公务员社会保障制度的一项重要内容，也有利于建立统一、全方位、多层次的国家社会保障体系。随着我国经济和社会的发展，失业保险对社会的稳定起到积极的作用。公务员失业保险制度的建立，有助于建立我国全方位、多层次的失业保险体系，并有助于最终完善我国的社会保障体系。

四、建立我国公务员失业保险制度的思考

（一）建立公务员失业保险制度，必须加强立法工作

目前，我国失业保险覆盖面已覆盖到除政府机关以外的所有企业、事业单位和社会团体，国家还未出台政府机关公务员失业保险制度，我国仅有的《公务员法》对公务员失业保险进行了原则性规定，但缺乏对公务员失业保险进行具体规定的法律、法规。只有建立起公务员失业保险法律、法规体系,才能为公务员失业保险制度的实施提供行为规范和工作准则,才能使国家公务员失业保险工作得到落实和执行。因此，必须尽快加强公务员失业保险的立法工作，我国《社会保险法》明确要求，社会保险制度坚持广覆盖的方针，社会保险水平应当与经济发展水平相适应。建立公务员失业保险制度已有法律基础，完善现有的《失业保险条例》或制定《失业保险法》，将公务员失业保险纳入覆盖范围。

（二）建立公务员失业保险制度，要符合公务员特点

在建立公务员失业保险制度时，要充分考虑到公务员的职业特点。我国长期以来特别是在计划经济时期，公务员（机关干部）根本不存在失业问题。但随着市场经济的发展，以及《公务员法》的实施，公务员失业将成为常态。目前公务员失业主要有两种情况：一种是主动失业。因当初的选择与现实存在较大差异、竞争激烈职业规划难以实现、进入市场创业实现自我价值等原因，向单位提出辞职。对这种主动失业的现象，在设计公务员失业保险制度时，可考虑在择业期间可以享受失业保险待遇，对自主创业的可以从失业保险基金中提取创业经费给予扶持；二是被动失业。这种情况主要是违反《公务员法》或相关法律法规被辞退、开除、判刑的。对这种被动失业的现象，在设计公务员失业保险制度时，考虑再就业和职业技能培训情况。

（三）建立公务员失业保险制度，做好相关配套改革

建立公务员失业保险制度还必须在相关法律法规的相配套下，才能使公务员失业保险制度得以实施。首先是养老保险。目前虽然开始建立公务员养老保险个人缴费账户，但公务员失业后养老保险如何缴费、如何接续没有明确，公务员、企业职工和城乡居民这三个养老保险制度还不能衔接，要尽快建立统一的养老保险制度。其次是医疗保险。公务员失业后存在着医疗保险关系如何接续、待遇如何享受等问题。由于我国医疗保险统筹层次不高，基本是以设区市或县（市）级统筹为主，公务员失业后要跨区域流动，医保关系难以转移。要提高医疗保险的统筹层次，保证人才资源的正常流动。第三是工伤保险。目前国家尚未建立公务员工伤保险制度，公务员在职期间发生工伤，只能参照相关的政策法规进行补偿或赔偿，但公务员失业后的伤残及生活问题，则难以给予保证。因此，国家要制定公务员工伤保险法规，规范公务员的工伤赔偿以及失业后的生活补偿。

（作者单位：福建省南平市劳动就业中心）