关于宁夏行业协会承接政府职能转移的实证研究——基于自治区52家行业协会的定性比较分析

文/中共宁夏党校信息技术部 叶娜

关于宁夏行业协会承接政府职能转移的实证研究
——基于自治区52家行业协会的定性比较分析

文/中共宁夏党校信息技术部 叶娜

政府职能转变作为行业协会进行运作最为重要的模式，同时也是行业协会不断提升自己能力的机遇。 宁夏位处西部，属于经济欠发达省份，行业协会承接智能转移目前还处在探索时期，本文根据近些年来宁夏行业协会承接政府职能转移的案例进行分析，综合应用文献研究、比较研究等等多种方法，通过多角度进行分析，对其意义、现状以及存在问题进行探讨，并在这个基础上提出了相关解决措施。

行业协会；职能转移；调研

党的十八届三中全会明确提出“要加快转变政府职能，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”“在现代社会体系中，无论政府多强大，都无法包揽社会事务全部，穷尽社会一切。”在政府改革的大背景下，政府直接提供公共服务的减少有利有弊，在提高效率的同时也遭到公平程度的质疑。鉴于此，笔者紧紧围绕宁夏行业协会发展的情况，结合我区区情，将政府职能和行业协会健康有序发展整体考虑，推进政府职能转变，优化发展环境等方面如何承接政府转移职能进行调研探讨，以供决策部门出台相关政策参考。

一、促进我区行业协会承接政府职能转移的重要意义

行业协会是指由同行业的企业为维护行业成员的共同利益、增进社会共同福祉，在自愿协商基础上依法设立的非政府性、非营利性社会组织。其主要特征是行业性、自愿性、非营利性、非政府性、互益性，其本质属性是社会团体。

尤其是随着2014年自治区政府《政府向社会力量购买服务暂行办法》的出台，促进我区行业协会承接政府职能转移已迫在眉睫，具有重大的现实意义。一是促进转变政府职能的必然要求。我区的公共服务主要依靠政府设立机构，出现了许多越位现象，服务效率低、机构臃肿等弊端越来越显现。通过行业协会承担政府职能的转移，使得行业协会进入公共事业领域，改变政府大包大揽的传统做法，提高政府管理和服务社会的效率。二是实现建设服务型政府的有效途径。随着经济和群众公共服务需求的不断增加，人民群众对公共服务质量需求的不断提升，政府职能的转移、行业协会的承接可以更好地满足新形势下公共服务的多样化、个性化、专业化需求，提供多元化公共服务，这样既能加快解决公共服务短缺的问题，又能形成提供公共服务的新机制，有利于促进服务型政府建设。三是行业协会的自身发展的有效途径。我区行业协会的发展相对于全国其他省份仍然比较滞后。行业协会承接政府职能转移既是对行业协会本身发展的一种促推，也是对政府职能转变的有效措施。承接政府职能可以推进我区行业协会的健康发展，另一方面，政府职能转移，可以为我区行业协会的发展提供更加广阔的、市场化的空间。这些对我区行业协会的发展有这积极的意义。

二、我区行业协会承接政府职能转移的现状及其特点

（一）我区行业协会发展概况。随着社会主义市场经济体制的不断完善，我区行业协会发展较快，截至2014年，全区共有行业协会587家，较去年增加了119家。其中，全区性行业协会146家，增加了2家，市、县（区）行业协会由2013年的324家增加到441家，增加了117家。行业协会涉及全区机械、医药、羊绒、石膏、奶业、房地产、镁业、枸杞、牛羊肉、石油化工、电力、能源、物流等多个领域，基本涵盖了我区国民经济各个门类。在规划行业发展、反映行业诉求、提供行业服务、促进社会就业等方面发挥着越来越重要的作用，起到衔接政府和社会（企业）的桥梁作用，已成为宁夏社会经济建设的一支不可或缺的力量。

2008年，自治区行业协会主管部门在自治区建设厅、经信委、水利厅开展了行业协会商会行会民间化试点工作，制定了《行业协会商会民间化试点方案》。通过试点，68家行业协会商会与政府职能部门脱钩，116名公职人员从行业协会中脱离出来，行业协会民间色彩大大增强。2009年，为探索建立行业协会评估和优胜劣汰的退出机制，自治区行业协会主管部门在30家全区性行业协会商会中开展了评估试点工作，通过评估委员会和评估专家组，评选出了5A 级行业协会商会5家、4A级行业协会商会7家、3A级行业协会商会8家，为积极探索建立宁夏行业协会商会综合评价体系，确保行业协会商会规范化发展积累了经验。

（二）我区政府职能转移行业协会的承接方向。调查统计发现，我区仅有26.3%的行业协会承接了部分政府职能。各行业协会能承接的政府职能也各不相同，比较广泛。如宁夏消费者协会可承接的职能是保护消费者合法权益；宁夏中小企业担保协会可承接监管职能；宁夏机械工业学会可承接国际互认工程师资格培训、行业规划调研和评估、行业（企业）统计调查职能；宁夏就业促进会可承接劳动就业政策理论研究，工作信息、经验交流职能等。以上可承接的都是政府边缘性职能，而且大多与行业协会的业务范围有所重合。具体的承接流程和制度也不明确，大多根据政府部门的临时需要，行业协会承接内容的确定缺乏长效机制，无法实现职能的有效转移和承接。

从行业协会了解到，通过招标、谈判、特许经营方式获得政府委托项目的行业协会非常少，所占比重不足30%，70%以上的协会都是通过其他方式获得项目。因此可以看出，虽然宁夏行业协会改革做了许多工作，但是与广州、上海、温州等省市相比，宁夏行业协会还处于探索阶段。

（三）我区行业协会承接的政府转移具备的条件。当前适合行业协会承接的职能主要有三大类：一是行业准入条件与资格的职能转移，如行业标准、行业政策专业技术职称和从业资质的初审；二是行业规划方面的职能，如行业发展调研与分析报告，行业数据统计分析报告，行业培训，行业风险排查等；三是政府审批职能方面，如初审或预审工作可以转移给社会组织承接。

三、我区行业协会承接政府职能转移中存在的主要问题

现代行政管理体制改革的核心是加快政府职能转移。虽然目前还处于起步阶段，无论在思想认识的广度和深度上，制度设计与原体制的衔接上，还是实际操作层面上，都存在不少问题与困难，如：政府部门转移放权还不够主动；政府向行业协会转移职能的工作机制不健全，影响到实际可操作性；政府转移职能没有专门的财政预算，刚性约束不强，政策配套不够完善；行业协会还存在运作流程不够规范，专业运作水平还不高，承接能力不足等。

（一）内容局限方式单一是影响我区行业协会承接政府职能转移的瓶颈。目前，我区面向行业协会转移职能主要局限于事务性、辅助性的职能事项。虽然《政府向社会力量购买服务暂行办法》明确提出了政府可向社会购买的服务事项6类、56款243项，但是目前能够真正承担或参与行使实质性职能的还比较少，针对政府部门应该转移的职能，行业协会无法独立承担的职能项目，行业协会对职能转移和承接的具体智能界定不清。只能承担如行业培训、行业评比、行业调研等方面，而且发展缓慢，普遍存在拥有会员单位少，公信力不高等问题。

（二）长效机制的缺失是影响我区行业协会承接政府职能转移的软肋。我区行业协会的管理体制是传统的双重管理。不建立政府职能转移长效机制，会出现行政推动不力，完全靠各具体部门的需要和“自觉性”，往往大量临时性、偶然性的职能事项会被作为行业协会承接政府职能转移的重点，使得改革举措无法落到实处。

（三）能力不够过硬是影响我区行业协会承接政府职能转移的制约因素。调查发现，我区全区性行业协会146家，能有序开展工作的不到28%、勉强维持的占35%；剩下的47%基本上名存实亡。发展基础差、专业性服务缺失，行业协会分布不合理等等问题，因此，行业协会直接独立承担政府转移职能存在不同程度的困难。

四、促进我区行业协会有效承接政府职能的对策建议

（一）尽快出台我区促进行业协会发展的地方性法规。应做好促进行业协会发展的地方性立法准备工作，规范行业协会的成立、登记、监管、评审等具体事项，增加相应的实体性内容，促进我区行业协会规范有序发展。

（二）明确政府职能转移的具体内容和承接对象。行业协会承接政府转移职能和购买服务是以政府职能清理为条件的，为了真正实现政府职能转变，需要对存量职能进行进一步的梳理和挖掘。行业协会归口管理部门进行互相协商，真正明确行业协会承接政府职能的具体内容和承接主体。

（三）强行业协会管理，建立健全长效机制。首先，要建立财政保障机制。参照借鉴国内外政府采购或政府委托公共服务的做法，建立政府购买服务基金和行业协会扶持发展专项资金，完善财政资金划拨方式，加强资金使用的监管和审计，为行业协会购买服务提供财政支撑。按照财权与事权相统一原则，结合自治区经济社会发展水平和财政承受能力，将向行业协会购买服务经费纳入财政年度预算，推广利用财政资金支持行业协会承接政府职能转移的示范项目。坚持财政资金与职能承接的绩效评估结果挂钩，采用政府向行业协会购买服务方式后，原安排给该职能部门的相应财政资金转移给提供服务的行业协会，为行业协会承担政府职能转移提供有力保障。其次，健全完善管理机制。针对政府可转移职能和政府购买服务目录，制定完善相关政策措施，如对行业协会承接政府职能购买服务的原则、承接范围、承接条件、承接方式和程序、承接时限、绩效评审、后续监管等，形成行业化、专业化的政策配套体系。结合自治区实际情况，深入分析我区在行业协会承接政府职能上，哪些环节可实现突破，哪些领域可优先发展，哪些行业可率先试点，最后确定一些发展较好的行业作为试点，分步实施，有序推进。

（四）全方位引导扶持行业协会发展和壮大。提升行业协会公共服务能力是开展行业协会承接政府职能转移的基础性工作。行业协会自身要加强队伍建设，提高工作人员素质，并健全财务管理等内控制度。政府也要给予适当的政策支持，比如支持行业协会的基本工作条件，给新成立行业协会一定开办经费，税务部门要积极落实和完善行业协会公益性捐赠税前扣除、自身收入免税等扶持政策，帮助更多符合条件的行业协会取得免税资格，减轻负担。同时，要借鉴外省的成功做法，进一步做好行业协会等级评估工作。在此基础上，建立有效的行业协会信用评估制度和可公开核查的信用档案，以评估促进行业协会自我管理和自我发展，更多地参与承接政府职能转移和购买服务。政府要积极引导扶持行业协会健全治理结构, 加大对行业协会从业人员的培训力度，提升公信力，提高专业水平，为行业协会的长期稳定发展奠定坚实基础。

[1]推进政府购买公共服务:“十三五”政府职能转变的重点[DB/OL].http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/llt

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