被嵌入的民主

文/唐士其

被嵌入的民主

文/唐士其

现代西方民主制是一种被嵌入到自由主义基本政治框架中的民主，因而受到自由主义价值规范的诸多约束和限制。但与此同时，公民政治权利的平等及作为这种平等制度体现的民主制，又为自由主义政治体系提供了正当性基础。两者之间这样一种错综复杂的关系，使自由主义在其自身的话语体系中无法证明民主受到的各种规制，从而在相当程度上掩盖了西方民主和一般意义上的民主的真相。

受限的民主

与古代希腊曾经出现过的民主制不同，当代西方国家的民主制度是在自由主义这一更为基础的政治框架之内逐步发展起来的，或者说，是一种被嵌入到后者之内的民主制。这意味着对西方国家的整个政治系统而言，它只是其中的一个组成部分而非全部，而且从根本上受到自由主义一些基本政治价值的规范。就此而言，现代西方国家的民主是一种受限的民主。

自由主义的基础是自然权利理论。这一理论以人格上自由独立的个体作为逻辑出发点，主张无论政府存在与否，个人都平等地拥有一些与生俱来的基本权利即自然权利，包括生命、自由和财产，政府本身则不过是人们为保护和有效行使这些权利人为创造的工具。这种把个人与政府区分开，并将它们置于对立两端的自由主义，其思想特质必须从它自身的历史中去理解。作为欧洲近代早期市民阶层反抗专制主义斗争的理论武器，自由主义是在他们抵制国家权力对私人事务的侵害与干预的过程中产生和发展起来的，因此，它的一个基本指向就是要求政府权力的范围及其行使都必须受到明确的界定与限制。不过，当市民阶层在自由主义的旗帜之下推翻了近代专制主义，并且建立了属于他们自己的政治制度之后，他们不仅没有放弃这些界定和限制，反而视之为自由政治的基本原则。自由主义坚持，无论政府的性质如何、掌握在什么样的政治力量手中，其权力都不具有天然的正当性，且必须受到严格的约束。对于日后逐步发展起来的民主制来说，这些原则无异于某些预设的、不可逾越的边界。

要限制民主政府的权力，仅仅依靠原则当然是远远不够的，它必须体现为具体的制度设计，这种制度设计包括四个基本方面。

第一个方面就是国家与社会的两分。实际上，把国家与社会明确区分开来，并且在原则上使社会处于更基础、更本原的地位，是自然权利理论必不可少的逻辑前提。虽然严格地说，古典自然权利理论关注的主要是个人与政府之间的关系，社会的内涵十分稀薄，但这种理论仍然以默认的方式，把个人与社会放在一边，而把国家放在另一边。而且，国家与社会的区分不仅体现在制度和机构层面，同时还体现在价值和理念层面。自由主义者认定，前者体现的是秩序、强制与等级，而后者则代表了自由、自愿与平等；前者是人们恐惧和厌恶的对象，是人们必须尽可能加以防范的“必不可少的恶”，而后者才是人们意欲的目标，是理想的人与人的关系模式。

从对国家与社会关系的这样一种理解出发，自由主义认定，政府是独立自由的个人经过彼此约定创造出来的，个人同意并让渡其部分自然权利，是政府合法性的唯一基础。因此，不仅那一项原初的、创立政府的契约必须是所有相关人等认同的结果，而且政府每一项职能的产生，都必须得到社会的授权，而且这种授权必须以不损害个人的“自然权利”为前提。按照美国宪法的处理方式，政府从授权者（民众）手中得到的权力被称为“列举的权力”，而其他的权力则由社会和人民保留，是为“保留的权力”。授权的结果同时产生了作为社会管理者的政府和具有政治人格的公民；后者通过前者实现自己的政治权利，同时，又通过对前者的控制实现自己的“自然权利”。授权赋予政府合法性，但自由主义的基本价值取向又使它同时明确划定了政府及政治的边界。对政府的授权毫无疑问是政治民主的基本体现，但其结果却使得能够按照民主原则运行的政治领域受到了严格的限制。

国家与社会的区分同时也就是公共领域与私人领域的区分。这种区分保证私人领域优先于公共领域，并且在两者的关系中处于支配地位。对于民主政治的发明者古希腊人来说，这是闻所未闻的“理论创造”。和国家与社会、公域与私域的区分相对应的，是所谓的“有限政府”理论，它要求政府的权力和职能必须接受“奥卡姆剃刀”的修剪。修剪的指导原则就是“越小的政府就是越好的政府”，“什么都不管的政府是最好的政府”。虽然“有限政府”的理论与实践的确有助于防止国家权力随意地、过度地干涉个人自由，但如果从民主政治的角度来看，一个非常尖锐的问题是：在这种被大大压缩的政治空间之内，民主还具有多少实质性的意义？正是在这里，民主主义和自由主义发生了正面冲突。不可否认，在进入19世纪下半叶之后，西方国家的政府职能都得到了明显扩张，所有的政府都已经变成了事实上的“大政府”，然而“有限政府”的逻辑依然没有改变。

第二个方面的制度设计，就是把民主限定为选举民主。在古希腊人看来，公民直接参与国家法律及重要公共政策的制定，才是民主最基本的体现。在民主的雅典，不仅所有公民直接参与立法，甚至还以抽签或者轮流的形式，出任一些重要的公职（陪审团成员和法院主席）。之所以采取后面这两种形式，是因为雅典人意识到，选举制中可能存在某些反民主的因素，如政客对民众的蛊惑和操纵等。近代自由主义者自然不愿意接受这样的逻辑。他们一方面强调公民之间政治权利的相互平等，但另一方面又不能无视民众大多数相对无知、短视、易变的事实，因此，不仅把代议制作为唯一可以接受的民主形式，而且在近代早期还对选举资格施以性别和财产资格的限制。此类制度设计的目标，就在于使政治权力能够最终掌握在社会精英的手里。如此一来，民主的统治功能大大弱化，在很大程度上转而成为一种对权力的监督机制。

现代西方民主国家的选举制度中还有一个耐人寻味的现象，那就是它对待公民投票率的态度。第二次世界大战以后，一方面全民普选权在西方各国得到了实现，但另一方面各类选举中投票率一直都比较低。自20世纪末以来，西方国家的公民投票率高者百分之六七十，低者仅百分之五六十。这样的结果是当选者事实上只能代表全体选民的少数。在2012年美国总统大选中，选民投票率为61.6%，而当选总统奥巴马的得票率是50%。也就是说，他仅得到30. 8%的选民支持，成为一位名符其实的“少数派”总统。政治学家把这一现象视为公民政治冷漠的反映，虽多有抱怨，但除比利时和丹麦等少数国家之外，西方各国一般并未采取任何有效措施对其加以改变。大概可以认为，这种态度比较典型地体现了自由主义在民主问题上的基本倾向。一方面，固然可以承认，公民是否参与投票本身是其政治自由或者说政治权利的一部分，国家不能过分干预；但另一方面，从社会学的角度来看，由于不参与投票的大多是低收入和低教育水平的公民，因而让他们游离于政治之外，未尝不是一种对自由主义政治价值加以防护的柔性办法。

第三个方面的制度设计是分权。托克维尔表示：“假如把立法机构组织得既能代表多数又一定不受多数的激情所摆布，使行政权拥有自主其事的权利，让司法当局独立于立法权和行政权之外，那就可以建立起一个民主的政府，而又使暴政几乎无机会肆虐。”“多数暴政”，这是托克维尔等人念念不忘的民主对自由可能带来的最大威胁，而分权则是实现“有限政府”和防止“多数暴政”重要的制度保障。

分权制度首先要限制的就是立法权，因为这是政府权力的来源。只有首先保证“有限立法”，才能进而实现“有限政府”。分权不只限于立法、行政和司法权力的划分，即把两种执行权从立法权中剥离出来，而且也包括议会的两院制、议会的会期制等。此类制度设计的结果，一方面是使立法权受到其他机构的牵制，另一方面也可以使立法过程变得异常艰难。在美国的分权体制下，虽然是民选产生但在其任期间无须对民众和议会负责的总统，以及非民选产生的联邦法院，都可以否决议会通过的法案或者宣布已经通过的法律违反宪法。更重要的是，由于分权制度的设计，很多立法动议和法案根本就没有办法通过繁杂的立法程序，还没有走到立法过程的终点就“胎死腹中”了。

第四个方面的制度设计是任期制。任期制一方面固然可以保证政府官员受到民众的监督和控制，从而具有民主的性质；但另一方面又可以使他们在特定的时间内不必受到民众意愿的过度支配和影响，并有利于政治的持续性和稳定性，从而让民主大打折扣，因为仅从时间上来看，官员对公众的控制与公众对官员的影响显然严重地不成比例。比如，美国总统任期为四年，因此夸张点说，在四年即1460天里是公众听命于总统，只有一天即大选日总统需要服从公众的意志。

本文尚未论及法治对民主的约束问题。实际上，自由主义的一些基本政治价值正是以宪法甚至元法律（metalaw）的方式框定了民主可能的范围。例如，生命、自由、财产这些所谓的“自然权利”即实质性的权利，还有自由所要求的程序性的权利，都构成了民主政治绝对不可逾越的屏障。

从现代西方民主受到的以上各种各样的约束来看，这的确是一种被捆绑的民主。由于这种民主是被嵌入到自由主义基本框架之内的，因此它受到后者的约束也是势所必然的。

自由与民主的内在张力

自由主义基本的政治倾向，决定了它必定把个人自由置于政治价值的首位，而这也就意味着它必然对人与人之间的差异而非平等予以更多的关注。因此，近代民主必然只能嵌入，而非替代自由主义的基本政治框架，这就使两者之间出现了某种形式的张力。一方面，自由主义作为一种抽象的政治理论并不必然要求内含平等诉求的民主，即把作为权利和可能性的平等转化成实际的政治平等，因为平等与自由存在着相互冲突的关系，人与人之间完全的平等甚至会从逻辑上取消自由这个概念的任何意义；另一方面，自由主义在构建其统治理论的时候，又不能不把公民实际的政治平等，即原则上每一个个体对“契约”的认可作为自由主义政治体系的正当性基础。也可以说，自由主义政治学为了解决自身的正当性问题，不得不把自由主义的政治体系建立在民主制的基础之上。

如此看来，近代民主乃是一种被自由主义“绑架”的民主。但是，民主原则在为自由主义政治提供正当性依据的同时，却也被自由主义正统化了。在自由主义体系中得到了合法地位的民主，又会向前者提出自己的政治要求，或者说反过来“绑架”前者，向它索取更多事实上的平等。

自由主义对于民主的后果具有天然的警觉，因为后者不受约束的发展可能对它带来两个方面的根本威胁：一是对平等的过分强调本身会损害个人自由；二是民主的发展会导致“大政府”的产生，从而也会压制个人自由，而且这两个方面的威胁还可能相互强化，从而使自由主义政治被民主彻底埋葬，导致所谓的“多数暴政”。因此，自由主义从其自身的基本价值原则出发，必须对民主施以各种形式的约束和限制。国家与社会的区分，以及在此基础上的“小政府”的规范性要求，都是为了使民主能够发挥影响的公共领域尽可能地小；用选举民主替代直接民主，是为了给民众的利益和要求加装一个“过滤器”，也是给民众的要求提供一些“引流渠”，使之不至于因太过激进、汪洋肆意而打破社会旧有的利益格局和剥夺精英阶层既有的特权；分权制度是民意的“减速板”和“防波堤”，使民意在制度的管道中逐步衰减；任期制则为民意加上了一个定期开启的阀门，使之不至过分干扰基本的政治秩序与统治者的政治规划。

从“精英论”的角度来看，人与人之间差异的一个重要方面就是政治知识与政治能力的差异。把政治交由政治知识欠缺或者政治能力低下的人即普通民众，必定会损害政治的质量，甚至带来灾难性的后果，这是所有的保守主义者都公开强调、自由主义者也不愿否认的一个基本判断。麦迪逊曾经感慨，政治学中最难的问题，就是如何创造一个能够有效管理社会的政府，同时又让这个政府接受社会的有效监督。密尔甚至认为，由于国会议员并不具有专业知识和管理能力，因此，它最好作为一种监督和制约机构发挥作用，至于重大决策则应该交由行政部门进行。因此，现代西方民主所受到的限制，同样也可以在“精英论”的立场上得到解释。国家与社会的划分，是为了尽可能使那些对个人来说具有重要意义的决定权保留在社会，实际上就是个人手里；用选举民主代替直接民主则可以把所谓的“天然领袖们”推选出来成为民主政治的指导者，而不致因为大众的直接参与降低政治的质量；通过分权对立法行为的迟滞，客观上提高了立法的水准；任期制则可以保证政府官员在任期内不受民意干扰，相对独立地行使他们手中的政治权力。

公民之间的差异性的确是任何政治体系都不可能回避的问题。政治固然需要对这些差异加以调整，但同时也必须对其加以反映，总的目标应该是使两者平衡的结果有利于社会整体的和谐和发展，有利于社会大多数利益的增进及个体道德的提升。正是因为社会成员之间存在差异，所以，才会产生公民的私人性和公共性的关系问题、公共意志的形成及其实施的问题、政府对公众的管理与公众对政府的监督的问题以及平等原则与差别原则的关系问题，等等。现代西方民主作为一种被嵌入到自由主义框架之中的政治制度，既是自由主义逻辑前提的必然结果，又因为自由主义的基本原则而受到各种约束和限制，因此甚至成为一种“赤字中的民主”。但这只是问题的一部分。关键在于，民主体现的是公民之间相互平等的一面，但它不仅不可能也不应该消除公民之间差异的一面，而且还要允许这些方面在政治中得到相应的体现。

自由主义在公民的差异问题上患有某种天生的“失语症”，是因为它把公民政治权利的天然平等作为自身政治正当性的基础，同时，又在契约论中把每一个公民直接的、平等的参与即民主作为自由主义政治体系最初也是最本原的政治行为。哈贝马斯把这一点视为民主自由“同源”论的基本依据，但他忽视了两者之间存在的矛盾和张力，那就是自由主义的这样一种政治立场，使其在采取各种手段对民主加以约束和限制的时候，又没有可能运用自身的话语体系对此加以论证和说明。特别是在第二次世界大战结束以后，由于民主意识形态的渲染，以及各种“政治正确”的标准，人们更难以从客观公正的角度，对民主本身及民主与自由的关系加以研究，甚至像托克维尔和密尔那样对民主持有同情态度的民主的批评者也都难以出现。这也许是自由主义“作茧自缚”的结果，但在很大程度上掩盖了西方民主的真相，当然也掩盖了一般意义上的民主的真相。

（作者系北京大学国际关系学院教授；摘自《国际政治研究》2016年第1期）