中国政策研究的困境——对智库建设运动之反思

文/郦菁

中国政策研究的困境
——对智库建设运动之反思

文/郦菁

从2014年10月以来，一场前所未有的智库建设“大跃进”高调展开。2015年初，中央正式出台了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。紧随其后，各类政府内外、特别是大学内部的研究力量和准研究机构，纷纷以智库的名目重组，以便在财政支持的政策研究体系中分一杯羹。与此同时，各路媒体和民间机构虽也加入了智库建设运动，但在影响和资源上无法与前者相提并论，而少数声音略大的亦有千丝万缕的官方背景。然而，在这大约一年半左右的时间里，在巨量的财政投入之后，想象中百花齐放、异说竞起的局面并没有出现。无怪乎郑永年对于中国政策研究的尖刻批评一经刊出，就激起了学界内外激烈的争论。那么，智库建设运动到底出了什么问题？还是中国当代政策研究体系的痼疾？

政策研究的政治根源

从智库问题开始讨论，必然先要考察这一舶来品的制度基础和美国经验。实际上，智库作为一种政策研究的组织方式，正是在美国特殊的权力结构和制度安排中生长出来的，并且抓住了二战前后对新型战略研究的需求、20世纪60年代社会政策扩张和70年代保守主义重新兴起等政治机会，得以成为美国政治制度中不可或缺的一个部门。而从比较的视野来看，智库既不是公共政策研究场域中必不可少的参与者，也并不必然要采用美国的组织方式，且本身的历史也没有想象中那么长。智库没有发挥核心作用，或无法恰逢其时地供给政策知识，并不代表政策研究体系总体的失败。而政策研究的效能如何，最终还要取决于研究制度与权力结构的相契，以及是否有足够多的机会窗口（windows of opportunity）和进入点（access point）。

先以美国为例。智库是美国政治制度的一大发明。概而言之，智库的诞生首先得益于美国独特的政治权力结构。美国民众天然就对“国家”这一权力中心不甚信任，而早熟的民主制更是造就了所谓的“党派分赃制度”，使得美国很晚才形成职业官僚体系，且其专业化程度和法国、日本等国家不能相提并论，因而常有“弱国家”一说。至今，美国的联邦层面还有很多非职业官僚，特别是总统的班底。因此，国家内部的研究力量是不足的。在政党层面，由于党内初选制度的存在造成候选人中心制，以及本身组织的相对松散，民主党和共和党也无法建立专门的政策研究机构。这些特征使得独立于国家和政党之外的政策研究组织——智库——有了很大的生长空间。

此外，由于权力制衡的政治思想和制度安排，美国的立法过程也比世界上任何一个政治体都要来得冗长复杂。一个草案要最终变成法案，必须先提交两院分别审议、修改和投票，还要相互审阅，进行漫长的政治协商和妥协。20世纪70年代之后，立法环节不减反增，比如国会预算办公室（CBO）就是新设机构之一。这一复杂冗长、权力高度分散制衡的立法过程有一个重要的政治后果，即造成了多个“进入点”（access point）和“否决点”（veto point）。这给社会团体和社会运动、工会组织、各类游说公司，特别是智库提供了相当大的政治空间。包括智库在内的各类组织完全可以依靠较少的预算和政治资源作为“杠杆”，通过一两个节点或少数几个政治精英来进入政策过程或阻碍特定法案。这与法国、日本和中国等政策制定过程相对比较封闭、政策理念主要在政治精英网络内部形成和流通的局面相当不同。

最后，由于美国从19世纪末谢尔曼法案开始实施反垄断政策，企业之间的政治协商和集体行动本来就比欧洲要少得多。例如在德国这样的法团主义国家，特定行业都有统一的行业协会（peak association）来代表其政治经济利益，在各类政策委员会中也有集中的代表。而美国的企业从来没有统一的声音，而是各自独立从事游说活动。这也促使各类企业转而支持各类智库来推动和宣传他们自己的政策主张，而不是通过行业协会来进行政策研究或游说。

相比之下，大多数成熟政治体的权力结构、立法程序与政治协商的方式与美国不尽相同，毋宁说，美国国家容易被社会力量渗透的局面，也许是一个特例。像法国和日本这样官僚系统制度化程度高和政治精英网络相对封闭的国家，智库起的作用其实并不大，研究质量和政治影响也很难一概而论。由于历史上官僚的高素质和专业化，官僚系统内部承担了大量的政策研究工作，很少会像美国那样外包研究任务或依靠外脑。比如在日本，至少在20世纪90年代行政改革之前，官僚系统只招募精英大学的顶尖毕业生，且各部门都有研究调查的传统，定期要业务学习或去国外培训，尤以通产省等核心经济部门为盛。20世纪60年代日本经济增长开始进入高速期，背后并不是依靠智库和强大的外部专家，而是官僚本身的研究力量。当时，经济官僚甚至创建了一个新学派，即所谓的“官厅经济学”。而同时期日本的经济学界基本对政策没有影响，研究也以马克思主义理论为主。又如，在德国，政党专属的研究机构是相当制度化的，政党为其提供资金，研究质量也很高，美国式智库发展的空间相对也小。当然，20世纪90年代以来，日本和欧洲主要国家也出现了智库建设的小热潮，但政治影响和运作模式与美国智库差异甚大。这一变化，显然也和美国政治影响的提升以及新自由主义范式的扩张有关。

这充分说明，政策研究的制度安排，包括研究力量是建构在政府内部还是外部，研究者具有怎样的训练和才能，提供怎样的研究和政策话语，很大程度是由政治过程本身决定的。抛开政治情境来看智库及其他研究机构的质量和政治影响，无异于缘木求鱼。当然，这只是硬币的一面。从另一面来看，政策研究一旦相对制度化，其内部的病症、偏颇和怪象，亦会反过来形塑公共政策的理念和技术，最终影响现实利益的分配。再以美国为例。20世纪70年代之后，美国智库在资金来源和研究方式等方面发生了结构转型。由于私人资本的大规模介入和保守主义力量的支持，智库日益沦为资本意识形态的传声筒，概念贩售和媒体文宣代替了实证研究，且从参与政策形成的前期研究转为后期的利益分配和国会辩论并协商的阶段。这些结构转型当然是美国政治变迁的镜像，但反过来又深刻影响了具体政策的范式和分配结果，与80年代后保守主义占据主导，社会政策全面衰落和贫富差距进一步彰显关系莫大。还有一个以色列的例子。在20世纪50年代，以色列的外交政策研究主要依靠阿拉伯裔的情报人员，对于实际政治中的关节和情况相对了解。但此后因强调国家建构和中东局势的改变，政府转而依靠大学内部从事“东方学”研究的智库，其中最重要的就是特拉维夫大学的夏洛学院。东方学学者惯于从文本分析中揣测推究“真实”的动机，但对于现实政治并不了解。这一政策研究方式和技术的转变，使得以色列对于周边国家政治领袖的意图出现了不少误判，进一步激化了矛盾。

中国当下的政策研究

由此来看，简单地说中国的知识分子“不够独立客观，和政府靠得太近”，而中国的智库“面临知识短缺”，“没有建设性的研究产品”，只是一个表面的批评，莫能深究其本。和上述各国的例子相类，中国的政策研究也是深刻嵌入于权力结构与政治制度之中的，而智库只是其中一部分新兴的研究力量。郑永年的这种批评，既脱离了中国当下的政治情境，也没有抓住根本的问题。

首先，尽管有学者声称医疗、五年计划等政策领域实行了“共识性决策”，但概而言之，中国的政策过程还是相对封闭的，主要的决策权在政治精英和高级官僚手中，特别是议程设定的权力。公众舆论固然对政策影响巨大，有时甚至超过所谓的西方民主政体，但并没有系统化地表达多元社会利益的渠道。特别是资本的力量近年来日益高调，但企业家也没有制度化的管道来影响政策，很多时候还是通过官僚系统内部的代理人来介入政策过程，而行业协会的作用始终是管控大于代表。此外，这些掌握政策权力的党内精英和官僚群体内部也是相对同质的。或明或暗的派系斗争并不能改变一个基本事实，即国家的政治权力、意识形态权力和军事权力始终是相对统一的，而经济权力处于以上权力的统摄之下。这种结构有一个直接的表现，就是国家权力相对集中，与法国和日本类似，而不像美国不同精英掌握不同的权力基础，且有相当一部分精英没有进入国家。因之，对于从事政策研究的专家来说，不管他们是代表广泛的社会利益还是特殊利益，能够影响政策的所谓“进入点”并不多，能够利用的权力缝隙和“机会之窗”也很少。

另一方面，中国国家内部已具有功能完备、规模庞大的研究力量，虽然研究质量参差不齐。在执政党的建制中，各级的政策研究室亦是重要的组成部分。这些机构虽然大部分的工作是整合既有材料和撰写报告，但也有相对独立的调查能力。此外，政党的培训机构——各级党校，也部分负有政策研究功能，特别是对于政策话语建构和意识形态管理方面，具有相当影响。再有，非制度化的各种政策领导小组也可以就特定政策议题抽调重组分散于党内和政府各部门的研究力量，为政策设计服务。而在政府内部，技术官僚本身的职业素质和研究能力也是相对较强的，也许并不输于日本20世纪60年代的情形。所以，和日本与法国类似，很多政策研究的功能是由中下级官僚本身来承担的。比如，发改委内部各主要计划部门的研究能力是相当了得的，技术官僚完全可以操作复杂的预测模型，对于信息的掌握和敏感程度也远在学院经济学家之上。在此之外，具体职能部门从20世纪八九十年代以来基本都建立了自己专属的研究机构，比如财政部的财研所、卫生部下的卫生经济研究所（卫生发展研究中心），等等，虽然内部也有很多闲职。而在超部门的层面，还有国务院发展研究中心等研究力量，最近10年都以引进专业博士研究人员为主。

因此，中国当下政策研究的组织方式与美国智库大规模影响政策的模式本是截然不同的，与中国国家权力的组织方式和官僚体系本身的性质密切相关。回顾来看，目前的政策研究体系是在江泽民、朱镕基时期逐渐成形，在胡锦涛、温家宝时期进一步巩固扩张而成的。依照与国家权力场域的关系，大约可以分为三个圈层，而每一圈层所拥有的信息与资源、政治上的影响度以及专家的性质都是不尽相同的。最核心的圈层大略是上述的党政直属研究机构，部门领导可以直接列席政策会议；第二圈层是各级社科院、党校等培训系统，一般有自己独立的内参系统；最外层的则是各地的精英大学，没有制度化的进言渠道。从目前来看，2014年底开始的智库建设运动对这一基本格局冲击不大。对于既有的政府内研究机构如国研中心等，还有社科院这样本来就承担智库功能的机构，重组研究力量的措施并不多，虽然财政投入的确增加了。变化最大的也许要数大学系统：20世纪80年代大学与政策领域的关系相对较远，90年代学术与政治进一步分开，直到最近10年，精英大学又重新进入了政治领域的外围。而智库建设的风潮无疑用财政投入为杠杆，持续改变了大学的机构设置、研究导向和人员配备。

以此观之，仅仅观察一些外围的智库和学者就判断中国当下政策知识短缺，确是有失公正的。要全面评估政策的研究能力，也许要把三个圈层的研究机构都纳入其中；更加重要的是，对于官僚系统本身的研究能力也不可低估。话虽如此，笔者也没有否认目前智库的理念贫乏，这本来就和中国政策场域进入点不多有关，而且要知道，美国式智库也不会成为政策知识生产的主导形式。一般来说，国家外部的专家缺乏制度性的代表，往往依靠和官僚以及党内精英的私人网络来进入政策场域，所发挥的影响也差异很大。此外，这一轮智库建设的主要目的也许有三个：第一是对中国相对过剩的政策研究力量进行重组，做大做强，但目前看来成效甚微；第二是羁糜和管控科研系统的人员，用财政投入来引导社科和其他领域研究，使之处于主流意识形态框架内，宛若“丸之走盘”；第三是通过智库来进一步论证和宣传既定的政策话语，起到文宣的效果，实现政府与社会的顺畅沟通。目前看来，后两个目的是部分达到了。因此，智库和专家们若是忙于阐释解读政策而不是创造政策知识，也是中国语境下智库的“题中之义”了。毕竟什么样的政治结构和政治文化，就会产生什么样的专家，而智库在不同政治体系中的功能也有不尽同。

如此说来，“知识短缺”并没有抓住中国政策研究体系的内在病症，而“缺乏独立性”也许是一个更有效的批评。窃以为，影响政策研究效率和效能的最主要问题可能恰是以下两点。

首先，目前三个圈层的研究机构，包括官僚系统内部的研究力量，并没有统筹整合，很多时候不免低效率重复。一个“一带一路”的研究项目，从中央到地方的各种研究机构蜂拥而上，在研究侧重上鲜有合理分工，倒是常有过度的竞争。而法国等固然也主要依靠国家内部的研究力量或官办的智库，但分工明确，不同机构之间竞争并不常见。此外，为了保持差序格局，中国不同圈层的研究机构能够得到的信息和政治资源也是极不平衡的。结果是，它们之间少有人员的沟通，分享关键信息和资源的契机也缺乏。这些都影响了政策研究的统筹和效率。

其次，即便有一个如此庞大的研究系统，大部分的政策还是缺乏公共讨论的。各级研究机构和各种性质的专家与官僚系统沟通的多，对社会大众代表的少。并且由于政治市场的封闭，少数专家可能会进入个别政治精英的恩庇网络，发挥较大影响，而不是平衡公开地提供政策知识。在这种格局下，公众参与的缺乏愈发成为弊病。这恰是由于，专家往往被专业所限，并之后将要详述的社会科学本身的病症，很多时候仅有“有限理性”，而缺乏全面考察政策问题的“情境理性”（contextual rationality）。只有让不同专业背景和代表不同社会群体的专家之间公开质辩，在公共平台而不是封闭政治网络内进行政策技术和价值的讨论，才能避免重大的决策失误或利益分配的明显不公。比如，此前艾滋病防治问题，政府一度讳莫如深，相关决策部门通过自己的网络延请专家测算艾滋病可能的爆发率及对策。然而事实最终证明，专家的测算模型参数错误，医疗资源发生了错误配置。如果对此有相当的公共讨论，也能邀请不同立场和见解的专家质询各自的技术方案，与大众之间民主沟通，也许这样的决策失误就能大大减少。当然公共政策讨论不可避免会带来别的问题，如舆论的过度影响，各种形式的“政治正确”，等等。

作者单位：（复旦大学政治学系；摘自《文化纵横》2016年第2期；原题为《政策研究困境与价值缺失的中国社会科学》）