英国智库概况及对我国智库建设的启示

文/袁莉莉 杨国梁

英国智库概况及对我国智库建设的启示

文/袁莉莉 杨国梁

智库是一个由多方面的专家、研究人员组成的多学科的政策研究或者咨询机构，通过对社会、经济、军事等多领域进行研究，达到为决策者提供政策建议和决策支持的目的，其服务目标定位于政府决策者和社会大众，通过各种研究成果和公共媒体影响社会舆论和公共政策的制定。智库作为政策制定过程中的一个重要参与者，在世界各国的内政和外交中，发挥着越来越重要的作用。智库研究已经成为国际上政治学与公共管理学的新热点。根据最新的美国宾夕法尼亚大学发布的“2015年思想库与公共社会项目”报告，全球共有智库6618个，其中美国1830个，中国429个，英国287个，分别位列第一、二、三名，英国智库占总数的4.33%。英国智库在全球智库的舞台上占据独特的地位，虽然在数量上不及美国，但其质量毫不逊色于美国顶级智库，如皇家国际事务研究所和国际战略研究所。另外，同样由该机构发布的《2014年全球智库报告》指出，在最重要的“全球智库150强榜单”中，却只有7家中国智库入围，其中排名最高的中国社会科学院位列全球第27位。虽然英国智库发展较为成熟，但国外学者大多针对美国智库进行研究，对英国智库进行研究的大多为英国研究人员。我国学者对英国智库的研究也较少，而我国智库发展存在较多问题，因此面对这种现状，对英国智库展开研究具有很强的现实意义，有利于通过借鉴其成功的发展经验，促进我国智库的建设与发展。

英国智库的演变

作为欧洲智库的创始国，英国的智库发展至今已有上百年的历史。整体来看，英国智库的发展演变大体经历了以下四个阶段：

第一阶段：19世纪。此阶段以“哲学激进派”的出现为开端。“哲学激进派”通过其期刊《威斯敏斯特评论》更为广泛的获悉知情舆论，确保了其影响力的发挥。

第二阶段：20世纪上半期。大多数英国智库在两战期间得到了很大的发展。如皇家国际事务研究所、政治和经济研究所。它们具有鲜明的特色，如非党派属性，反对任何意识形态的动机。

第三阶段：20世纪70-80年代。在此阶段英国智库趋于多样性、专业性和多元化。其典型代表是80年代的“新右派”智库，带有明确的政党背景和意识形态倾向。

第四阶段：20世纪80年代后期。为制衡“新右派”，英国出现了一批意识形态淡薄的新智库，其中最具代表性的有公共政策研究所、“狄莫斯”、社会市场基金会等团体。这些新智库在思想上与以往智库不同，有新左派的风格，更具有“后现代性”。

英国智库的特点

与其他国家智库相比，英国智库具有更鲜明的特色。（1）较强的党派倾向性。英国是一个两党制国家，国内两种意识形态的分化为本国智库提供了分化的思想土壤。按其党派倾向，大体可以分为三类：中左派智库、中右派智库和中立派智库。（2）资金来源多样化并力求独立。虽然英国智库党派倾向严重，但是为了维护智库研究的独立性和公正性，英国政府要求智库资金来源必须多样化。英国智库主要通过政府资助、欧盟资助、企业和个人捐赠，以及信贷和研究委托等五大渠道来筹集资金。英国智库对于资金的使用也有严格限制，正是这种限制保证了其研究的独立性。（3）研究领域广、成果质量高、实效性强。研究领域主要囊括国家政治生活的各个方面：国家司法、教育、人口与老龄化、医疗与保健、儿童与青年、交通与基础设施、国家安全与公共安全等。英国智库还建立了一套严谨的研究成果评审机制，对研究成果进行严格的审查。英国智库以影响政府决策为目标，想政府之所想，科研工作紧跟国家的决策进程。（4）研究人员来源广泛，流动性强。研究人员是智库核心竞争力的一个关键因素，不仅包括来自在野党的政党领袖和官员、大学教授、企业家，还有刚毕业的博士生、退休的公务员。英国智库鼓励人才的流动，并保持着合理的人才流动率。（5）重视成果宣传、关注公众舆论。英国智库重视并擅长成果宣传工作，以扩大自身的影响力。英国智库通过对公众舆论的影响，来提高自身地位和影响力，进而达到影响国家政策的目的。另外，它们通过组织各种会议，举办讲座，邀请政府官员和知名学者到智库进行演讲或讨论，来发挥其决策力度。

英国智库的分类

随着世界各国智库的多样化发展，对其划分的方式也各有不同和侧重。一般而言，智库的分类有四种。第一，按照智库的性质划分为官方智库和民间智库。其中，官方智库又可以分为两种：一种是由政府出资组建的，隶属于某一国家机关或行政部门，为所属部门提供专业的咨询和政策建议，如外交政策中心；另一种虽是由政府出资，但是独立注册的。民间智库则主要是依靠社会资金建立的，如基金会、企业或者个人捐助。第二，根据智库的研究领域不同，将智库分为综合性和专业性智库。前者的研究领域十分广泛，国家的内政外交各个方面均有涉及；而后者的研究方向又分为国际事务研究、公共政策研究、科技研究、商业研究、军事研究等。第三，依据智库的规模大小，可分为大、中、小三种类型，主要体现在智库的年研究经费数目和研究人员的数量上。大型智库的年经费很高，在1000万英镑以上，且研究人员一般超过100人；中型智库年经费不超过 1000 万英镑，研究人员在10到100人之间；而小型智库年经费一般不超过 100万英镑，研究人员只有10余人甚至更少。第四，依据政党倾向性的不同，智库可分为政党倾向型和中立型智库。顾名思义，政治倾向型智库具有明显的党派属性，拥有自己的政治立场，拥护并倡导某特定的党派和政治思想。中立型智库一般没有明显的党派属性和政治立场。

另外，学者马克·加内特和安德鲁·邓哈姆在其书《英国智库和舆论环境》还将智库划分为其他类型。第一，合同型研究机构。它们主要通过与政府机构和私人出资者签订合同，然后在此基础上从事研究，进而为他们提供服务。第二，政策推销型智库，大多数出现于20世纪70年代之后，通常由私人或者民间团体创立。这类组织有着强烈的政策主张和政党倾向，注重政策的推销和政策的辩论。第三，没有围墙大学。这类智库为政府提供专业的政策支持，主要包括一些大型的政策研究机构。

英国智库的功能

在英国的政治舞台上，智库一直扮演着十分重要的角色。英国智库至少具备四个功能。（1）政策建议功能，也是最显著的功能，即参与政策过程、帮助制定政策的框架、提供相关问题的背景信息、为政府提供政策建议。（2）宣传功能。智库一般不直接提出政策建议，而是通过媒体宣传，通过公众舆论，营造一种引起政府决策者注意的氛围；并且它们会定期出版刊物，召开会议，达到对决策者的思想产生影响的目的。（3）桥梁作用。英国智库在英国政府（中央与地方政府）、左右翼政党、公民以及英国与世界之间架起一座座沟通的桥梁。（4）前瞻性作用。英国智库敢“想政府不能想”之事，还会对出现的中长期社会重点问题提出“预警”，以提醒政府防止出现重大失误和偏差。正是这些独特的功能，才使得英国智库不断发展壮大，并对英国政策产生影响。

对我国智库的启示

英国作为一个老牌的智库大国，其发展经验有很多值得我们借鉴和学习的地方。借此，我们应当利用中国社会经济快速发展的契机，积极地、有选择性地吸取英国智库发展的经验，从而更好地为中国的政治、经济、文化、军事和外交服务。英国智库发展的成功经验给我们带来的启示主要体现在如下几个方面：

（1）大力推进我国民间智库的建设。我国智库大体可以分为官方或者半官方智库和民间智库。官方或半官方智库是政府举办的或者有政府背景的社会经济政策研究机构。如国务院发展研究中心、党校、社科院、高校的研究机构等。民间智库是非政府举办的社会经济政策研究机构。国内比较成功的民间智库如天则、洪范等。在我国，95%的智库为官方或者半官方智库，民间智库仅占剩下的5%。显然，我国智库结构不合理，呈现“朝大野小”的布局。民间智库独立于政府之外，相对而言其立场更为中立，观点更为客观，研究成果不受制于政府。但是民间智库在规模和实力上与官方智库相差甚远，如社科院年均发表研究报告510多篇，让民间智库望尘莫及。面对这种现状，推进民间智库建设就显得尤为重要了。政府要意识到民间智库在政策过程中的无可替代的作用，并吸引民间智库中的精英人物参与到国家重大方针政策的制定中来。

（2）鼓励多元化筹款，增强独立性。我国智库在经费来源上存在着一定的差别，官方或者半官方智库经费主要来源于政府拨款，而民间智库经费来源多元化，资金来源的不稳定也导致了民间智库的发展不平衡。民间智库由于受到各种约束和限制，其财务状况有好有坏。英国的社会捐助制度完善，民众和企业参与政策过程的意识强，捐赠力度大，这也是英国智库得以发展的主要原因。然而在我国，社会捐赠制度不完善。国内慈善机构极少，典型的如红十字慈善机构。近年来，这些慈善机构的社会表现往往不令人满意，如资金去向不透明。这又进一步使得民众和社会企业对其丧失了信心。另外，我国良心企业少，多数企业以赚钱为目的，缺乏社会责任感，参与政策过程的意识更是薄弱。它们宁愿花几百万去请明星大腕代言产品广告，也不愿为民间智库的发展出一份力。所以国家应当建立健全完善的社会捐助制度，充分调动民众和企业的积极性，增强它们的社会责任感。另外，我国智库研究活动多以国家项目为主，缺乏社会影响力，公众舆论性弱，很难得到社会资金的援助，筹款机制更是很难建立起来。因此，我国应当建立多元化的筹款机制，鼓励智库多样化筹款，同时也应当学习英国设置最高限额资助，防止资助者影响智库独立性。据不完全统计，我国智库数量约为2500家，但能够入围全球智库的也只有少数的429家。显然，数量不能成为衡量我国智库发展水平的标准。在保证智库数量发展的基础上要更加注重质量的提高。参差不齐的质量不仅浪费了社会的资源，也会误导社会公众舆论，进而给国家的发展带来不利的影响。我国高质量的智库极少，少数的以社科院和国务院发展研究中心为代表。另外，我国智库的研究经费多半由国家财政负担，管理上受制于政府，这无疑造成独立性的缺失。英国智库绝多数是独立于政府之外的，如伦敦国际战略研究所。因此，要将官方智库从政府部门中独立出来，使其掌握一定的自主权，使智库本身不再受行政机构的直接日常管理。

（3）加强智库的专业化建设。2014年10月27日，中共中央全面深化改革领导小组第六次会议审议了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。习近平强调，进行治国理政，必须善于集中各方面智慧，重点建设一批具有较大影响和国际影响力的高端智库，重视专业化智库建设。专业性是智库区别于其他政策参与者的本质特征。智库的职能是为政策制定者提供专业的政策决策分析。随着我国经济的发展，国家的内政外交事务越来越复杂，我们的政策制定者对专业化智库的需求越来越高。政策问题十分复杂，牵扯到社会经济政治生活的方方面面，这就要求我们的智库研究人员应当首先是跨专业的通才，其次也是各个不同领域的专才。目前来看，智库发展的两大趋势是综合化和专业化。综合化与专业化孰好孰坏并没有明确的证据来证明。而我国智库仍然处于专业化分工不足的发展阶段。随着政策分析市场的发展，智库之间的竞争日益加强，那么必然会导致智库的专业化分工的增强。

（4）坚持改革创新，优化智库布局，规范智库市场有序发展。中办、国办印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中指出我国智库建设的基本原则之一是要坚持改革创新，规范有序发展；按照公益服务导向和非营利机构属性的要求，积极推进不同类型、不同性质智库分类改革；科学界定各类智库的功能定位；加强顶层设计、统筹协调和分类指导，突出优势和特色，调整优化智库布局，促进各类智库有序发展。

在国际上，我国智库虽然在数量上占有优势，但是质量较高的智库却非常少，而且智库的发展也参差不齐。所以必须坚持推进智库的改革创新，规范智库的有序发展，分别对不同类型、不同性质的智库进行改革，而不能凭一而论。另外，我国智库发展格局不合理，官方智库占比远远多于民间智库，而且很多官方智库独立性不强，有的甚至沦为“政策宣传者”，民间智库发展空间狭小。考虑到我国发展的特殊性，大多数智库是在计划经济的体制上发展起来的，政府研究项目一般委托指派给官方或者半官方的智库进行研究，民间智库根本无权涉及，这种垄断性必然会导致政策过程的扭曲，进而会导致我国政策成果的不合理和不科学。因此，我国智库发展必须市场化，引入竞争机制，使一些官方或者半官方性质的智库实行体制改革，使其在研究经费、组织管理上逐步实现经营自主化，从而在社会上树立良好的形象，促进其发展壮大。必须优化智库的布局，使得官方智库和民间智库统筹发展，共同为社会主义事业的发展建言献策。同时也要突出各种不同类型的智库的特色，发挥其优势特征，促进智库之间的协调有序发展。

智库作为市场经济社会的一份子，要尊重市场经济的发展规律，不断应对市场经济发展的考验，才能发展壮大。智库的研究成果要经得起政策分析市场的检验。英国智库是在发达的市场经济环境条件下建立和发展壮大的，通过公平的市场竞争优胜劣汰。

（5）加强智库间的合作，注重智库成果的转化和宣传，提升国际影响力。与英国智库不同，我国智库起步晚，实力较弱，规模大小参差不齐，国际影响力弱。根据最新发布的《2014年全球智库报告》，在最重要的“全球智库150强榜单”中，我国智库只有7家入围。面对这种情况，我国智库不仅要力争自身的发展壮大，而且要注重智库间的合作和交流。这种合作不只是限制于国内，我们应当走出去，加强国际化的合作，比如招募海外人员，建立国外分支机构，拓展海外业务等。并且我们也要注重对国外智库的引入，无论是人才还是先进的管理经验。智库的输出产品是其研究成果，一个好的产品必然会带来较大的社会影响力。产品关乎智库的生存和发展。然而在有了好的产品的同时也要注重对其宣传，以此来提高智库的名气，扩大服务范围和对象，使其生存空间更为广阔。英国智库的一个显著特点就是重视智库成果的推广和宣传。比如定期发布研究成果快报，举办学术论坛，出版书籍和期刊。而我国很多智库都不为人所知，更别提智库成果了，这十分不利于智库的发展和其作用的发挥。所以，我们要学习英国智库的做法，以一种公众易于理解和接受的方式有效地将自己的成果推广和宣传给全社会。

（袁莉莉系中国科学院科技政策与管理科学研究所硕士研究生，杨国梁系中国科学院科技政策与管理科学研究所副研究员；摘自《智库理论与实践》2016年第2期）