发挥中国在区域经济合作中的引领作用

罗雨泽

国推进区域经济合作应围绕经济利益、国家安全和全球话语权三大目标，主动适应形势变化，加强顶层设计，以“一带一路”建设为基本框架和统领、以国际产能合作为主线，抓住重要支点，发挥我国产业配套齐全、外汇储备充足、基础设施建设能力突出、产业园区运营经验丰富、人力资源兼具规模和成本竞争力等优势，加强软实力建设，整合运用金融工具，将不同国家、不同领域合作纳入统一体系，相互补充策应，提升我国的综合竞争力，积极稳妥打造我国在区域合作中的枢纽核心地位。

世界区域经济合作特点

一是区域贸易安排数量持续提升。

1991年以来，向GATT/WTO通报的RTAs数量保持快速增长，1991年通报的RTAs（将货物贸易、服务新签协定与接纳新成员分开统计）累积数量不到100个，截至2016年2月1日，已增长到625个，1948年至1994年通报了124个，平均每年通报2至3个，WTO创立之后通报了401个，平均每年通报约20个，数量增长明显加速。625个通报的RTAs中有419个已经实施。这些区域贸易安排形成了454个自由贸易区实体（将货物贸易、服务新签协定与接纳新成员一并统计），其中267个为已经实施的贸易实体。这些RTAs中，90%是自由贸易区（FTA），10%是关税同盟（TU）。

国际金融危机后，大国在区域贸易安排中的作用提升。2008年至2016年2月1日，欧盟通报了22个生效的RTAs；日本通报了6个生效的RTAs，并新签署了TPP，和欧盟、海合会、韩国谈判也在进行中；俄罗斯全部9个生效的RTAs都是2012年以后通报的；印度生效的7个RTAs中5个是2008年后通报的；美国虽然2008年以来通报的RTAs只有5个，但包括TPP这样的巨型协定。

二是“意大利面碗现象”突出。世界上主要大国均签署了数量众多的RTAs，其中欧盟国家签署的实体RTAs最多，如法、德、荷、英签署的数量均居世界第一。新加坡、土耳其、韩国等新兴市场国家签署的区域贸易协定数量也比较多。在全球范围内，新签的货物RTAs和服务EIAs简单合计分别为1991个和840个，实体RTAs为2023个，若剔除重复统计，即考虑同一个区域贸易协定涉及多个主体的情况，新签的货物RTAs和服务EIAs分别为234个、133个和270个。两者结合计算的重复倍率分别为8.5、6.3和7.5，部分反映出RTAs相互交叉重叠的情况。

三是RTAs呈现出大型化趋势。大国制定了更加积极的区域一体化和国际经济合作战略，促使近期签署和商谈的自由贸易区协定呈现出大型、跨区域、高水平化等特征，覆盖的国家数量、经济总量、贸易额和人口数量惊人。随着成员的增多并且各成员发展的不平衡以及文化、宗教、价值观存在较大差异，区域机制内部也趋于复杂化，比如在开放度和过渡期安排上可因国而异，体现出合作的多元化、多层次化和务实务虚相结合等特点，大国推进区域合作机制建设的长远目标是向全球性规则演进，谋取的是全球规则制定的话语权和主导地位。

四是区域贸易协定呈现出综合化、高水平化的态势。单纯的货物贸易协定数量占比呈现减少趋势，2007年，新签的货物贸易协定数量占64.3%，而近三年，货物贸易协定的数量占比都在16%左右，RTAs同时包含货物和服务贸易协定的占绝对多数。以2015年为例，13个RTAs中，FTA有2个，FTA&EIA为8个，CU&EIA为3个。同时内容条款的标准和水平也有显著提高，如TPP涉及竞争中性、劳工标准、环境标准等新一轮经贸规则，TTIP则涉及到美国与欧盟在标准上的统一。我国与韩国2015年6月1日签署的《中韩自贸协定》在开放水平方面，双方货物贸易自由化比例均超过“税目90%、贸易额85%”。协定范围涵盖货物贸易、服务贸易、投资和规则共17个领域，包含了电子商务、竞争政策、政府采购、环境等“21世纪经贸议题”。与以往国际经贸规则主要涉及市场准入的“边境措施”（如关税、非关税壁垒、投资准入等）不同，新一轮经贸规则具有“边境后措施”的特点。

中国区域合作进展和存在的问题

20世纪80年代初以来，中国开始着手推进一些双边和区域合作机制的建设，以为对外开放合作营造良好的外部环境。截至目前，已形成了比较完整的体系。既有比较实的双边投资协定、自由贸易协定，也有较为务虚的各种伙伴关系；既有合作边界比较清晰的上合组织，也有秉承开放区域主义精神的“一带一路”倡议；既有我们倡导建立的如亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行这样的多边开发性金融机构，也有我们单边筹建的丝路基金。这些机制有着较广的地域和领域覆盖，影响着我国对外开放合作的方方面面。面对形势出现的新变化，也暴露出一些问题和不足。

一是自贸区建设方面覆盖面不足。截至2015年年底，中国共签署了14个自由贸易协定，覆盖22个国家、地区。目前存在的问题是这些自贸区主要集中于沿海国家和地区，分布不均衡。此外，与东盟之外的较大经济体之间尚未建立自由贸易机制安排。

二是双边投资协定比较零散且滞后于发展需要。自1982年以来，中国已经与全球130多个国家和地区签订了投资协定。虽然我国签署的BIT数量很多，但比较零散，比如与欧盟的27个成员（只有爱尔兰未签）签署了双边投资协定，但协定内容不一，增加企业的认知和利用成本。并且，中国已签署的大多数协定侧重于对利用外资的保护，对我国企业“走出去”保护不足，不适应我国对外投资快速增长的需要。

三是伙伴关系与经济合作的结合度有待提升。截至目前，中国与70个国家和5个国家集团建立75对多种类型的伙伴关系，覆盖了欧洲、东盟主要大国和所有金砖国家。伙伴关系为我国与主要国家或经济体沟通建立了对话平台，对增强合作、共谋发展、达成共识提供了很好的交流渠道，为深化合作提供了可依托的框架。不足之处在于，伙伴关系的建设推进渠道比较单一，还主要依赖于一轨外交，非政府组织和民间团体缺乏跟进，对伙伴关系的利用度还不足，在实际经济合作中发挥的作用比较有限。

四是区域经济合作的各种推进工具之间缺乏协同。我国提出“一带一路”倡议后，发起建立了亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行、上合组织开发银行等多边开发型金融机构，也设立了丝路基金以及中非、中哈、中欧、中拉等一大批双边合作基金。这些国际金融机构的运作缺乏协调统筹。

中国推进区域经济合作的政策建议

主动适应形势变化，加强顶层设计，以“一带一路”建设为基本框架和统领、以国际产能合作为主线，抓住重要支点，发挥我国产业配套齐全、外汇储备充足、基础设施建设能力突出、产业园区运营经验丰富、人力资源兼具规模和成本竞争力等优势，加强软实力建设，整合运用金融工具，将不同国家、不同领域合作纳入统一体系，相互补充策应，提升我国的综合竞争力，打造我国在区域合作中的枢纽核心地位。

1.加大国内改革力度，主动对接国际规则

面对区域经济合作高自由化、便利化的趋势，我国应主动适应。经过近四十年的开放发展，我国产业和企业具备了进一步参与国际竞争的能力，国内产业转型升级也需要调整利用外资结构和加大海外投资布局。所以，在规则上抢占主动，不但可以破解在新一轮国际规则制定中被“边缘化”的风险，而且可以服务国内经济结构调整和对外发展空间拓展。主动对接国际规则，核心是全面实施“国民待遇加负面清单”的管理模式和从“审批制”到“备案制”的境外投资管理体制改革，提高开放的透明度和境外投资的便利化水平。目前世界上已有70多个国家采用该模式。我国推进负面清单管理模式是两条腿走路，一是通过国内自贸试验区先行先试，二是通过签署双边投资协定的方式倒逼国内改革。关键是要协调好这两者之间的关系，充分发挥自贸试验区的先行先试探索作用。不管中美BIT是否签署、何时签署，我们都应以此为高标准推进国内改革，建设国际化、法制化、透明化的营商环境，加快提升国内企业竞争力，加强事中、事后监管能力，以在未来区域经济合作中掌握主动权。

2.从国家战略需要出发，抓住区域合作重点

面对当前美国主导的跨区域自贸安排频频发力、新一轮区域经济一体化格局大调整带来的挑战与机遇，一方面我们积极维护和推进WTO等多边贸易投资机制建设，另一方面，我们提出了共建“一带一路”和推进国际产能合作倡议，并将建设高标准自贸区网络作为贸易自由化目标。“一带一路”框架是开放的，高标准的自由贸易区网络是协定式开放，两者一开一合，可相互配合、相互呼应，以提出的“五通”和国际产能合作为重点内容和方向，多渠道、多层次、机动灵活地推进我国区域一体化合作。基于我国区域合作的土地、能源、园区、技术的四大需要，重点推动以下合作机制建设：一是依托上合组织推进中国-欧亚经济联盟自贸区建设，依托中国—中东欧“16+1”机制，深化农业合作；二是依托中俄全面战略协作伙伴关系深化中俄能源合作，中东地区加快中国—海合会自贸区建设，通过能源全产业链合作绑定双方利益，带动西亚北非合作；三是东南亚、南亚地区人口众多、劳动力资源丰富，市场前景广阔，而且是制造成本的洼地，可基于中国—东盟自贸升级版推进“10+1+X”合作；四是欧盟、美国创新能力突出、高端制造业发达，可通过改善国内投资环境和签署双边投资协定的方式，加强高端产业方面的合作。我国“丝绸之路经济带”的自由贸易伙伴比较少，主要在于该地区的政治风险和局部动荡有关，可尝试推进较低水平的区域贸易或投资协定。此外，伺机推进FTAAP谈判、长期构筑“FTAAP+”的印亚太自贸合作大经济圈。

3.调整对外合作策略，重视软实力培育和影响力发挥

长期以来，我国对外合作侧重满足我国经济发展的现实需要，为我国经济的快速发展提供了能源资源保障和外部市场。但另一方面，也带来了不少负面影响，如强调资源的开发利用而不做好生态维护，中国对外投资被相关国家指责为“新殖民主义”；侧重官方合作而对当地民生和非政府组织关注不够，被指责为中国投资催生东道国政府腐败；重视单独行动忽视与国际组织交流沟通，被认为是破坏国际合作规则。在电信、互联网等传播技术作用之下，民主主义和民族主义呈现双抬头趋势，如不重视理念的传播、价值观的影响和民间感情的培育，我国对外合作会面临更高的成本和更大的风险。因此，新时期中国对外合作应多策并举，一方面积极主动承担大国责任，量力加大全球和区域性公共产品的提供，并以此为载体，塑造负责任、敢担当、亲诚友善的大国形象；另一方面注重自身软实力的整合、培育与发挥，规范对外合作主体行为，提升企业和个人自觉维护国家和民族形象意识，增强中华文化的吸引力和中华民族的亲和力。

4.协调运用好战略抓手，发挥撬动作用

经过长期努力，我国已形成不少有效抓手，如上合组织、亚洲基础设施投资银行、丝路基金、“一带一路”、国际产能合作、国际发展知识中心以及一批双边合作基金和各种类型的伙伴关系等。这些抓手有大有小，性质各异，有些是平台，有些是金融工具，有些是可依托的合作框架，有些是具体合作的领域，共同点是我们都有主导权、主动权。这些抓手的应用，要以服务我国持续发展与和平崛起为共同战略目标，务虚与务实相结合，合作理念与具体项目相绑定，各种资源要相互支撑、相互配合又能灵活调度。要满足以上要求，首先，必须加强顶层设计和内部协调，注意功能定位的层次化和差异化，避免结构失衡和重复投资甚至恶性竞争。政治伙伴关系建设要与经济合作结合起来，实现相互依托、相互支撑。各种基金既要有所侧重，又要统筹利用，条件成熟时，可借鉴欧盟NIF（NeighborhoodInvestmentFacility）运作经验进行整合，统一进行运作。其次，注意调动社会资本并加强风险防范担保。目前我国强调通过PPP模式撬动利用国内私有资金参与国际经济合作，鉴于PPP模式涉及多种投资主体，资金实力和风险偏好各异，应加强机制设计和完善投资保险担保制度来防控降低风险。此外，我国在世界银行、国际货币基金组织中的投票权得到显著提升，也可利用这些国际金融机构的经验和中立形象降低经济成本和政治风险。第三，继续推进人民币国际化，扩大人民币互换协议规模，利用国内自由贸易试验区先行开放优势，加快发展跨境投融资服务，加强对“走出去”企业的金融支持。第四，注意发挥智库、会计师事务所、律师事务所、管理咨询机构等专业服务机构的支撑作用，促进政产学研用各环节有效衔接，提升合作方案设计的科学性和项目推进运营的效率和效益。