12398热线事项处理的法律风险及其制度防范

陶荣萍

摘 要：随着我国的能源需求及资源约束日益增强，能源领域的12398热线面临新的机遇和挑战，12398热线作为国家能源局及其派出机构联系群众的重要纽带，如何科学分析12398热线事项处理的法律风险，如何加强12398热线的制度建设，有非常现实的研究价值。

关键词：12398热线；处理流程；制度完善

2014年6月13日，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第六次会议，研究能源安全问题，明确提出我国能源安全发展的“四个革命、一个合作”战略思想，即：推动能源消费革命，抑制不合理能源消费；推动能源供给革命，建立多元供应体系；推动能源技术革命，带动产业升级；推动能源体制革命，打通能源发展快车道；全方位加强国际合作，实现开放条件下能源安全。联系12398热线热事项处理实践，12398热线作为国家能源局及其派出机构了解民情、汇聚民智的重要渠道，对于保障和改善民生，促进社会和谐发挥着日益重要的作用。同时，能源领域的12398热线也面临着新的机遇和挑战，科学分析12398热线事项处理的法律风险及其制度防范，无疑将为促进新常态下能源领域的社会和谐和协调发展提供有力的制度保障。

一、12398热线的概况及特点

（一）12398热线的概况

12398热线是贯彻落实国务院《信访条例》、《电力监管条例》关于畅通信访渠道规定的产物。从2006年8月1日开通的电力监管投诉举报热线（西藏暂不开通），到2013年使用用途变更为“12398能源监管热线”（以下简称12398热线），12398热线运行以来，国家能源局坚持监管为民，倾听人民群众呼声，切实发挥12398热线桥梁纽带作用。据统计，自2014年11月1日12398能源监管热线运行一年来，各派出机构12398热线累计收到各类有效信息30336件，日均接收信息832件，其中受理投诉举报1906件，占有效信息的6.28%，办结率达99%。①

（二）12398热线的特点

1、功能多元性。根据《国家能源局12398能源监管热线投诉举报处理暂行办法（2014）》（以下简称《12398热线暂行办法（2014）》等相关法律规章和政策规定，结合12398热线的具体实践，12398热线的功能是多元的：（1）12398热线是面向社会、服务公众的平台；（2）12398是联系群众的纽带、民主参与的桥梁；（3）12398热线是权利救济的途径；（4）12398热线是社会监督的渠道。②

2、认真办理。为了保障12398热线规范运行，国家电力监管委员印发了《12398热线暂行办法（2014）》，对12398热线的接收、受理、分理、办理、责任追究等方面都给与了明确的规定。按照《国家能源局综合司关于做好12398能源监管热线投诉举报有关工作的通知》，提高12398热线投诉举报处理工作质量和效率，促进依法监管、专项监管、问题监管、闭环监管和有效监管。通过采取以上措施，确保了及时回答群众反映的一般性问题。如果受理的投诉举报事项涉及其他政府部门职责的，通过协商办理。对不属于12398热线能源监管职责范围的，做好记录，并按照有关规定进行移送。同时，认真做好对投诉举报人的回复与回访工作。

3、及时通报。为了推动12398热线办理工作扎实有效展开，每月以《12398能源监管热线投诉举报处理情况通报》的形式，对上个月的投诉举报的处理情况和反映的主要问题进行通报，接受来自全社会的监督。通过扎实有效地工作，12398热线在调节社会关系、解决能源纠纷、接受群众监督、促进社会和谐方面发挥了积极的作用。

二、探析12398热线事项处理的法律风险的必要性

12398热线事项处理过程从接收、受理、分理、办理、存档、回复回访等，是一个相对复杂、不可分割的过程。在这一过程当中所进行的工作会产生不同琐碎的法律风险。考察12398热线事项处理的法律风险，有利于12398热线在面临新的能源机遇与挑战时期，充分认识到自身发展的薄弱环节，促使国家能源局及其派出机构协同一致，共同防范法律风险。如何能够使12398热线突破监管瓶颈、减少不必要的损失，必然是建立在法律风险分析的基础上，采取相应的制度应对措施，从而加强12398热线服务质量，提高管理水平。

三、12398热线事项处理的法律风险及原因解析

在市场经济和社会多元格局的今天，“12398”能源监管热线作为吸收群众投诉举报的一个途径，不仅是国家能源局及其派出机构和群众沟通的渠道，而且是解决各种社会问题的有效机制。然而，12398热线因其所涉及领域的特殊性，在实践发展中也面临着一些亟待解决的困境和难题。

（一）12398热线事项处理存在的法律风险

1、受理事项类型化划分存在风险。类型化是以事物的核心意义、根本特征。为标准而对客体进行的一种类属划分，它不要求各种类型的内涵与所指客体特征完全符合，只是尽可能多保留事物的个性特征，因而它与抽象概念相比更接近生活事实，与具体社会现象相比更具有确定性。③12398热线事项类型化处理是行政机关精细化管理的必然要求。然而，按照《12398热线暂行办法（2014）》的规定，12398热线受理事项仅分为投诉事项和举报事项，其余事项办理流程及制度因缺乏相应程序规则和法律文书未能实现归口办理。根据相关法律、政策规定，结合12398热线实践，12398热线还存在大量咨询服务事项、意见建议事项、涉法投诉事项、涉访投诉事项和举报事项。对12398热线受理事项进行合理的类型化划分是依法科学处理12398热线相关事项的前提。12398热线事项分类处理机制的不完善，使其在处理过程中容易突破现行法律的一些规定，也会在某些环节留下了法律控制的空白，最终影响12398热线在履行能源监管职责、依法维护电力市场秩序等方面的积极作用。

2、事项处理规范依据存在风险。12398热线事项处理的规范依据是国家能。源局制定的《12398热线暂行办法（2014）》等一系列规范性文件，没有上升为法律规范。党的十八届四中全会决定明确要求，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规的依据，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。因此，《立法法（2015）》对部门规章进行了规范，严格界定了部门规章边界。④结合上述规定，12398热线现有规范中虽然没有涉及公民、法人和其他组织实体性权利，但涉及程序性权利。实践中，《12398热线暂行办法（2014）》等其他规范性文件仅对投诉事项和举报事项的处理流程加以规定，其他事项的相关流程并未精细化、制度化，导致实践中没有相关程序可以依据从而存在违法的风险。因此，123989热线制度的法律化应是新常态下的最优选择。

3、制度缺陷引发的风险。12398热线是受国家能源局委托，代表国家能源。局听取群众的建议、意见、投诉和举报等，协调督促国家能源局各职能部门切实为民服务、发挥桥梁纽带作用的一个平台。然而，实践中12398热线也面对诸多问题，最核心的问题是制度问题。投诉举报处理工作的实效性，在于制度的科学合理性。从12398电力监管投诉举报热线到12398热线，电监会、国家能源局⑤制定的规章和规范性文件大多是针对电力的，其他能源方面的规范相对欠缺，加上它们的制定主体和制定时间的差异性，导致难以形成统一的规则体系，从而使12398热线事项处理面临制度困境（规则冲突和规则缺失并存）。缺乏完备的12398能源监管热线投诉举报处理规则体系，无法从法律上统一、完善相关制度，往往会存在条款冲突、不一致的情况，导致12398热线工作人员在事项处理过程中不知所措，不利于实际操作。

（二）12398热线事项处理存在问题原因解析

1、新生事物正处于摸索阶段。12398热线还是一个新生事物，热线工作人员在这方面的经验还很不足，在我国的能源需求及资源约束日益增强的今天，面对源源不断的投诉、举报、咨询、建议等，工作人员的压力非常大。例如，根据《12398热线暂行办法（2014）》的规定，12398热线接受、受理相关事项必须符合其第11、12条、第20、21条的规定。然而，由于法律的变化、国家机构调整和职能转变以及接线人员自身素质等因素影响，接线人员对相关事项是否符合相关受理条件会产生模糊。面对模糊情形，接线人员应如何处理，《12398热线暂行办法（2014）》并未作出规定，从而导致受案不一致，影响12398热线的实效。无“法”可依、工作中没有相对成熟的经验和范例等弊端日益凸显，国家能源局各职能部门都在摸索中试探性地建设，同时地域性、行业性的差别较大，不同的需求将导致12398热线的走向更加不确定性。

2、群众诉求包罗万象。12398热线自开通以来，成为国家能源局及其派出机构了解民情、汇聚民智的重要渠道，是国家能源局及其派出机构联系群众的重要纽带。但是，在能源革命新形势和经济发展新常态背景下，12398热线受理范围拓展后，面临着新任务、新挑战。当前，由于公众对12398热线的认识程度差异较大，群众诉求包罗万象，容易导致12398热线事项处理过程中存在诸如举报多头受理、主体不明、责任不清、法律支持薄弱的矛盾突出等问题，迫切需要在丰富信息来源、扩大社会影响、提高受理时效、满足人民群众满意用能方面，找到新思路、采取新举措。⑥

3、制度缺陷导致监控不力。12398热线是经国家能源局授权，代表国家能源。局听取群众的建议、意见、投诉和举报等，协调督促国家能源局各职能部门切实为民服务、发挥桥梁纽带作用的一个平台。但是由于目前的制度缺陷，12398热线只有协调权，没有处置权。当群众对某些处置行为表示不满或者怀疑时，12398热线往往只能进行解释性的答复，而对行政管理、行政许可、行政处罚等实际操作很难实施有效监控。

四、12398热线事项处理法律风险的制度应对

12398热线面对的诸多问题中，最核心的问题是制度问题。投诉举报处理工作的实效性，在于制度的科学合理性。如果不能及时解决群众反映的实际问题，12398热线覆盖的范围再广，设备再先进，也形同虚设。⑦因此，如何构建一个完备的12398能源监管热线投诉举报处理规则体系，从法律上统一、完善相关制度，成为摆在国家能源局面前的重要课题。

1、完善12398热线内部闭环工作机制。12398热线投诉举报事项内部闭环工作机制包括接收、受理、分理、办理、存档、回复、回访等。我们应该按照“统一受理、归口办理，限时办结、及时反馈”的原则，针对12398热线投诉举报事项内部闭环工作机制存在的问题寻找相应的完善之策。例如，针对“分理”此项机制，因12398热线分理是12398热线内部闭环工作机制的基础。为此，应该根据12398热线受理范围和国家能源局及其派出机构的三定方案，确立相关事项的具体处理机构，以便有的放矢地处理相关事项，提高处理的效率和合法性。

2、健全12398热线事项分类处理机制。在现有规范体系中，虽然12398热线。受理事项已经进行了类型化处理，分为投诉事项和举报事项。但根据相关法律、政策规定，尤其是12398热线实践，12398热线受理事项不仅有投诉事项和举报事项，还有咨询服务事项、意见建议事项。而且投诉事项根据还可以进一步划分为涉法投诉事项和涉访投诉事项。建立健全12398热线事项分类处理机制，区分12398接收事项并明确各类事项办理流程及制度实现归口办理，是切实发挥12398热线在履行能源监管职责、推进能源市场建设、维护能源市场秩序方面积极作用的重要保证。为此，我们应该根据12398热线实践需要，进一步完善12398热线事项的类型化，并建立健全相应程序规则，规范其文书样式。

3、建立健全12398热线事项外部协商机制。国家能源局及其派出机构基于其监管目标、方式与手段的局限性，必然出现监管真空和监管越位。这就需要建立健全相应的外部协调机制。然而，《12398热线暂行办法（2014）》只是规定“如果受理的投诉举报事项涉及其他政府部门职责的，应当协商办理。”但对于如何协商办理没有做出任何规定，也没有设立任何机构负责相应协调。外部协调涉及其他国家机关职权，通过制定法律、行政法规来构建相关制度是最佳选择，通过联席会议来解决也是不错的选择。12398热线事项处理具有个案性，而且国务院要求建立部际联席会议应当从严控制，可以由主办部门与其他部门协调解决的事项，一般不建立部际联席会议。因此，这两种方法对12398热线事项处理来说是不现实的，也是国家能源局自身所不能决定的。在上述两种方法不能立刻实现的情况下，国家能源局及其派出机构应该建立健全自身对外协调机制：（1）设立对外协调机构。（2）建立对外协调的基本规则。

4、完善12398热线事项移送机制。根据《12398热线暂行办法（2014）》。第五条第二款规定：确定不属于能源监管职责范围的，应当按照有关规定进行移送。12398热线的工作跟各职能部门的关系较大，但职能部门之间的交叉是一个比较难的问题，这就造成有的难点问题形成无人管理的现象。为此，必须建立健全12398热线投诉举报事项移送机制，包括向司法机关移送案件机制（即行刑衔接机制）和向其他行政机关移送案件机制。（作者单位：广东外语外贸大学）

基金项目：广东大学生科技创新攀登计划项目《信访与涉法涉诉制度关系研究—以“12398”能源监管热线为例》（编号：pdjh2016b0176）。

注释：

① 王恩博：《中国12398能源监管热线一年受理投诉逾1900件》，http：//finance.chinanews.com/cj/2015/11-25/7641472.shtml。查阅时间：2016年7月7日。

② 朱最新：《信访与12398热线关系研究报告》，2016年3月。

③ 《社会科学家手册》，莫斯科，1976年，第484页，转引自[苏]科兹洛夫主编，曹静、吴振海译：《社会学研究的方法论问题》，南开大学出版社1986年版，第36页。

④ 《立法法（2015）》第80条规定：没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。

⑤ 根据相关法律法规规定，国家能源局作为部委管理的局没有规章制定权，但可以制定规范性文件。

⑥ 刘伟：《保障群众满意用能的新举措-山东能源监管办12398热线与济南市12345热线正式联动》，载《中国电力报》2015年第003版。

⑦ 朱怡：《切实发挥热线作用，畅通监管民生通道-国家能源局12398能源监管热线运行一周年》，载《中国电力报》2015年11月26日。