地方高等教育收益的“空间溢出”及困境*

孙阳春 朱莲花



地方高等教育收益的“空间溢出”及困境*

孙阳春 朱莲花

高等教育收益的“空间溢出”，即指高校生产的“人力资本”和“R&D成果”在区域与区域之间的流动。对地方政府而言，其在高等教育收益的“空间溢出”是一把双刃剑，具有正、负双向效应，必须通过中央政府的合理规制与引导，形成良性的流动机制。我国高等教育的空间溢出，在“两级管理、以省为主”的管理体制框架下，其利益结构和利益格局更具特殊性和复杂性，更容易导致供给主体之间的“搭便车”、“公地悲剧”的合作困境，造成地方保护主义倾向严重，区域之间差距加大的后果。本研究预期在深入分析空间溢出带来的困境基础上，找出解决路径，实现地方政府的集体行动与高等教育质量的共同提高。

收益；空间溢出；规制

高等教育收益的“空间溢出”，主要表现为高校生产的“人力资本”和“R&D成果”在区域与区域之间的流动。“空间溢出”又称“空间外部性”，是教育外部性的类型之一。“空间外部性”的溢出主体与补偿主体都是地方政府。地方政府高等教育收益的“空间溢出”是一把双刃剑，具有正、负双向效应，即良性的“双向流动”会带来积极的正向效应，“单向流动”会产生消极的负面效应。当前，对我国地方政府而言，“享受高等教育收益与损失高等教育收益”的溢出格局比较复杂，尤其是在“两级管理、以省为主”的管理体制框架下，地方政府间长期的“单向溢出”给高等教育带来严峻的治理困境，必须予以重视。本文旨在提出高等教育的空间溢出问题后，深入分析其造成的困境，并提出解决路径，在高等教育收益上实现地方政府与全局利益的融合与共享。

一、高等教育的“空间外部性”问题提出

“外部性”又称外溢性、溢出性，这一概念首次在马歇尔《经济学原理》(1890)中提出，已被越来越多的学科领域所使用。高等教育作为一种“准公共物品”，其外溢性早已受到重视，且根据国内外学者的研究来看，高等教育的“外部性”总体上可以分为“三种类型”，详见表1。

表1 教育外部性的类型

1．关于“个体向社会”、“学校向社会”的“外部溢出”研究

受教育个体乃至学校给社会带来的收益，要求个体、学校与社会之间实行教育成本分担制，是社会对个体、学校进行教育补贴的理论依据。弗里德曼对此曾做出过经典阐述，他认为儿童受到的教育在有利于儿童自己及家长的同时，社会上其他成员也会从中受益，它能够促进社会的稳定、民主和福利。[1]卢卡斯认为，接受教育后的劳动者，不仅本人的生产效率、收入水平会提高，而且其周围的人和整个社会的生产率也会提高。[2]我国著名学者王善迈也注意到了教育具有巨大外部收益，认为一个人接受了教育，不仅受教育者可以获得经济的、非经济的效益，同时社会也可以获得巨大的经济与非经济效益。[3]另有学者如闵维方翻译出版了Wolfe的著作《教育的外部收益》[4]。蔡增正直接采用了利益外溢概念，将教育的全部利益分为内在利益与外溢(部)利益，并认为因为教育对经济社会具有外溢利益，社会(政府)需要对教育实行补贴和投入，这是社会补贴教育的理论依据。[5]

2．关于“教育的区域间外溢”的研究

高校生产的“人力资本”和“R&D成果”的空间溢出，要求在区域与区域之间区分“溢入方”与“溢出方”，并对当地实行补偿。高等教育 “人力资本流动”现象从古典人力资本理论开始就受到重视，并认为是一种复杂的社会现象。国外学者研究区分了高等教育在区域间的“单向流动”与“双向流动”、正向效应与负面效应。

(1)区域间的人力资本流动具有“正向效应”。如Feldman看到人力资本跨区域流动会带来技术知识跨区域转移，产生技术的外部效应，并促进区域经济的增长和共同发展。[6]Zuker、Darby和Brewer认为，知识人才在不同空间范围内流动并与周围群体发生互动和交流，能够促进新知识的创造。[7]Almeida和Kogut等的研究提供了这方面的证据,发现知识人才在区域间的流动以及互动、交流，能够促进知识在区域之间的传播和扩散，进而促进技术进步。[8]

(2)“单向”人力资本流动的“负效应”也已被研究所发现。Williamson的倒“U”形理论中指出，在一个国家的发展起飞阶段，空间溢出主要表现为一种“扩大区域差距”的极化效应，即区域之间主要表现为“负向空间溢出”作用。[9]Baumol等人也发现，人力资本流动使欠发达地区与发达地区的人力资本存量“差距变大”，高学历、高素质的知识人才倾向于从欠发达地区流向发达地区，结果是最终导致区域间人力资本差距的扩大。[10]

总体来看，国外学者在高等教育外部溢出“三种类型”上的研究均较为充分，我国学者更多地关注“前两种”类型研究。在第三种“空间溢出”类型的研究上，我国教育学者也已经开始注意到区域间人才流动的现象，如乐昌君和闵维方[11]等已论及地区之间的人才流动问题，张文曜、宗晓华等从“财政转移支付”角度研究我国教育“空间溢出”问题，但这些研究才刚刚展开。而我国当前高校“R&D成果”由教育发达地区向教育欠发达地区的辐射，“人力资本形态”的大学毕业生由经济不发达的“中西部”向经济发达的“东部”地区的流动，都表现为典型的“单向流动”。这种地方政府间“单向溢出”给“高等教育发展本身”带来的深层次困境，必须得到重视。本文就是以此为切入点，尝试提出规制的路径，消除高等教育空间溢出的负效应，引导其发挥正向功能。

二、高等教育“空间溢出”造成的困境

1．地方政府的投入意愿不强、努力程度不高

投入与收益是一个成对出现的概念。当区域间的高等教育收益出现“单向”溢入或溢出却没有得到补偿的话，就必然会带来供给主体在投入上的“逆向选择”。如，在以省级政府投入为主的管理体制框架下，某些地区高等教育培养的人才大量“单向流入”经济发达地区，其地方政府也会因为人才流失而对高等教育发展的投入努力降低，积极性不高；同时，当某些地区享受“外来的人才溢入”且无需支付成本时，就会导致地方政府在高等教育供给上的主观不努力、“搭便车”行为。这就形成了地方政府在发展高等教育的努力上出现“底限竞争”现象，认为投入越少越有利，高等教育发展的“公地悲剧”就会出现——都想“吃草而不种草”，即各个地方均想享受其他地区的高等教育收益成果而不想自己投入，区域高等教育成为无源之水，最终使高等教育整体水平也呈下降趋势。

我国某些省级政府对高等教育的投入努力不足、程度不高的现状，已在众多学者的研究中得到证实。如，刘泽云通过分析得出，“从总体上看，九五期间我国政府对教育投入的努力程度没有得到显著加强，若以某些指标衡量，努力程度甚至下降了”[12]。严全治、秦惠民、丁建福等基于数据实证分析了省级政府对高等教育投入努力程度，均发现，我国高等教育的地方政府供给动力不足并陷入困境。[13]“地方政府对高等教育的供给动力不足、投入努力和意愿不强”的背后，地方政府收益的“空间溢出”，不得不说是一个重要的影响因素。

2．地方政府资源配置的“地方保护主义”倾向明显

在我国“两级管理、以省为主”的管理体制框架下，省级地方政府是投入主体。投入主体必然要求预期的相应收益，但是当区域间的高等教育收益出现“单向溢出”，却没有相应补偿机制时，地方保护主义必然会出现。地方政府在资源配给上必然做出“溢出较少、收益较多”的选择，而高校招生“名额分配”中的地方保护主义倾向就是这样一种“策略选择”，其直接后果就是高等教育入学的“机会公平”被大大降低。

“招生名额分配”中的地方保护主义，是对“留住本地生源、减少优秀人才外流”预期收益的“策略选择”。一方面，本地高校扩大在当地招生比例，就意味着本地生源入学门槛被降低，被录取的几率远远高于其他地区的考生，从而使本地更多的优秀生源留下来接受高等教育。另一方面，本地户籍毕业生对家庭所在地的各方面环境都相对较为熟悉，对本地的各种资源较为依赖，因此留在当地就业的倾向较为明显。这样，扩大本地的生源招收名额，可以大大减少优秀人才毕业后外流的损失，投入成本会得到最大程度的回报，这便是地方政府地方保护主义的“形成逻辑”。

地方保护主义倾向却大大地影响了教育公平。教育公平是社会公平的基础，也是社会公平的底线。地方政府因为地方保护的壁垒，在无形之中将大部分区域外生源拒之门外，使外地学生的入学机会大大减少，造成了不同省域高等教育入学机会的不平等，必将引起地方利益与全局利益的冲突。近些年来出现的“高考移民”现象，以及社会上对区域间教育机会不公平问题的热议与呼声，都充分说明了这一问题。

3.地方政府间合作动力缺失，“结构趋同”与“差距扩大”并存

事实上，由于高等教育资源禀赋等的差异，地方政府之间客观上存在着通过协同合作而实现资源特色与优势互补的需要。但在地方政府的收益出现“单向溢出”，投入没有得到合理补偿(补贴)、相应补偿机制缺位的情况下，地方政府之间形成合作的困难和阻力，缺乏相互合作培养人才的动力，必然造成区域间高等教育“结构趋同”与“水平分化”的两种极端并存的极化现象。

一方面，区域间高等教育会走向“结构趋同”、重复建设的“低水平”循环陷阱。由于没有合作动力，地方高校没有在全局中的明晰定位，各区域、地方和高校无法致力于打造自身特色，不能根据区域的社会经济发展实际情况对高等教育的规模、结构等进行科学规划；不顾自身具体条件，一味追求高等教育自成体系、门类齐全。学科建设、专业设置、人才培养无法充分考虑当地的历史基础、特色产业和劳动力市场需求，不能够培养适应和服务本地区发展的高等教育人才。如此一来，必然导致重复建设的同质化状况。

另一方面，区域间高等教育会走向“水平分化”、“差距扩大”的局面。经济发达的东部省份，高等教育水平也高，吸引和产出的人才也多，发展速度也越来越快；而自身高等教育水平较低的地区，不能与高等教育水平较高地区进行有效合作，无从借力，只能陷入“弱则愈弱”的恶性循环中。若长此以往，先进不能带动“后发”，各区域无法共同发展，就会出现高等教育水平的两极分化、差距扩大的局面。

三、高等教育区域间溢出的解决路径

地方政府高等教育收益的“空间溢出”是一把双刃剑，具有正、负双向效应，必须通过政府的合理规制与引导，形成良性的流动机制。对“空间外部性”的规制，是规制理论的重要研究领域。对于“为何规制、规制谁、怎样规制”等问题，无论是规制的“公共利益”理论还是“利益集团”理论，都从“利益分析”出发提出了有效的规制策略与路径。

1．“利益”溢出是地方政府间高等教育溢出的本质，这是政府规制的出发点。利益关系是地方政府间高等教育溢出的真正内涵，利益关系是政府间溢出关系中最根本、最实质的关系。无论是“人力资本形态”抑或是“R&D成果形态”的外溢，本质上是利益的外溢。虽然影响区域间高等教育收益如何流动的因素包括很多，如地理、历史、文化、政策以及管理体制、地方竞争因素等，而且这些因素也切切实实对区域高等教育资源溢出的规模大小、方向起作用，但也只能称之为“外因”，“利益”则是“内因”。这些外在因素是通过“高等教育利益在区域间和经济社会间的利益制衡”这一“内因”起作用的。因此，在运用制度设计进行规制时，重心要从依靠“命令权威”转向遵循“利益机制”来协调地方政府之间的高等教育溢出关系。

2．政府规制的前提是明晰地方政府在高等教育溢出中的“利益诉求”与“利益边界”。“利益诉求是地方政府间关系的内在运行逻辑”[14]，地方政府“利益边界的界定是理顺地方治理关系”[15]的重要前提。只有厘清地方政府之间在高等教育供给上的利益边界与诉求，才能为政府规制提供现实可能。因此在分析高等教育空间“人力资本”溢出、“R&D研发成果”溢出的“溢出效应”基础上，明晰各地方政府的利益诉求，界定我国各地区的高等教育利益边界，对利益溢出的规模大小予以度量，对利益溢出的方向予以定位，并区分“利益流入地”与“利益流出地”，才能为后续的补偿提供基础。只有明晰各地方政府的利益诉求与边界，互惠互利才有可能，地方政府提高高等教育供给的积极性才有可能，地方保护主义的壁垒才有可能去除，地方政府间合作才能真正实现。

3．政府规制的核心是建立地方政府间高等教育收益的“利益共享与补偿”机制。如果缺乏利益补偿和利益保障，各弱势和利益受损害的地方政府就会主动回避或撤出合作，而既得利益方也会乐享“搭便车”的成果。如，“利益流出地”会因为培养的大学生向经济发达的区域外流而没有得到有效补偿，逐渐使其地方政府发展高等教育的意愿受到挫伤，投入区域高等教育发展的积极性不强；而“利益流入地”享受“外溢的利益”且无需支付成本，投入也会越来越少。由此，“利益外溢”得到有效分担与补偿，才能发挥高等教育“空间溢出”的正向功能。在“利益共享与补偿”机制中，要注重多方主体的共同利益，从单一治理走向网络治理，寻求地方政府间的“激励相容”机制，建立起地方间功能整合与利益共享的格局。

总之，对地方政府间高等教育的空间外部性问题，以及其所产生的严峻困境必须予以重视，政府的规制策略必须从利益出发，明晰利益诉求和边界，建立利益分享与补偿的机制。这样，才能够提高地方政府对高等教育投入的努力程度与积极性，消除地方保护主义的壁垒，提升地方政府合作的动力，改变区域间高等教育结构趋同、水平差距扩大的不利局面，实现地方政府间高等教育的协同治理，以及区域间高等教育水平的共同提高。

[1][6]Feldman,M P.Location and Innovation:The new Economic Geography of Innovation,Spillovers,and Agglomeration[A].in：Clark G,Feldman M，Gertler M(Eds.).Oxford Handbook of Economic Geography[C].Oxford:Oxford University Press,2000:373-394.

[2]Lucus.On the Mechanics of Economic Development[J].Journal of Monetary Economics，1988(22):3-42.

[3]王善迈．教育投入与产出研究[M]．石家庄：河北教育出版社，1996:245-260.

[4]伍尔夫，著．教育的外部收益[A]．曹淑江，译．教育经济学国际百科全书[C]．重庆：西南师范大学出版社，2011：47-51.

[5]蔡增正．社会对教育实行补贴的理论依据——兼论教育的外溢利益[J]．清华大学教育研究，1999(4)：96-100.

[7]Zucker L G， Darby M R,Brewer M B.Intellectual Human Capital and the Birth of US Biotechnology Enterprises[J].American Economic Review,1998(1):290-306.

[8]Almeida P, Kogut B.Localization of Knowledge and the Mobility of Engineers in Regional Networks[J].Management Sci-ence,1999(7):905-916.

[9]Williamson Jeffrey G.Regional Inequality and the Process of National Development：a Description of the Patterns[J].Economic Development and Cultural Change，1965(4)：3-45.

[10]Baumol W J.Productivity Growth,Convergence,and Welfare:What the Long-Ron Data Show[J].American Economic Review,1986(5):1072-1085.

[11]马莉萍，岳昌君，闵维方．高等院校布局与大学生区域流动[J]．教育发展研究，2009(2):31-36.

[12]刘泽云．“九五”期间我国政府对教育投入努力程度的实证分析[J]．高等教育研究， 2003(2)：61-65.

[13]严全治,等．省级政府对高等教育投入努力程度的实证研究[J]．教育与经济，2010(3):17-20.

[14]祝小宁．地方政府间竞合的利益关系分析[J]．中国行政管理，2005(6)：17-18.

[15]张紧跟．当代中国地方政府间横向关系协调研究[M]．北京：中国社会科学出版社，2006：37-43.

(责任编辑 陈志萍)

2016-03-28

孙阳春，大连理工大学高等教育研究院副教授，教育学博士；朱莲花，大连理工大学高等教育研究院讲师。(辽宁大连/116023)

*本文系教育部人文社科青年基金项目“高等教育区域布局结构优化的动力协同机制、模型及政策建议研究”(10YJCZH135)，中央高校基本科研业务费专项资金资助(DUT16RW119)研究成果。