地方立法基地的运行和完善

摘要：地方立法地方立法权的扩大对地方立法能力和立法质量也带来了风险和挑战。地方立法过程中立法观念出现偏差，立法权限不明确和重复立法，地方立法“抄袭”现象，地方保护主义、部门利益倾向明显等问题。十八大提出的探索委托第三方起草法律法规草案，地方立法基地在地方立法如何接地气，使其具有更好针对性、及时性、可操作性是加强地方立法必须要面对的课题。立法基地在地方立法过程中要转变立法观念，建立专家智库，建立合理有效的论证修改机制和绩效考核机制，促进地方立法基地的运行和完善。

关键词：地方立法问题；立法基地；运行完善的建议；监督机制

中图分类号： D920文献标识码：A文章编号：1671-864X（2016）08-0106-01

法规的起草，既是立法的第一步，也是把守立法质量的第一关。十八大以来，地方立法权得到扩大。在地方立法探索过程中，各地方推进地方立法机关与高校共建立法基地，这一举措是贯彻与落实党的十八届四中全会创新与完善立法体系的重要举措，也是整合高校智库资源为地方立法建设提供了有利的尝试对于立法基地如何建立，建立后怎样规范，如何评估，目前国内还没有系统的论述，本文通过分析地方立法中出现的问题，提出些尝试性的意见，让立法基地建设运行更加完善。

一、地方立法存在问题

近年来，各个地方为提高地方立法质量制定了一系列的措施，如通过吸收专家参与立法，通过举办听证会、座谈会等方式听取公众的意见和建议等。但是，影响地方立法质量提高的因素有很多，目前地方立法尚存在一些问题。主要包括以下几个方面：

（一）不合理地分配权利（力）和义务，与社会主流价值取向相悖。这样的立法主要表现为行政权的偏袒、对政府责任的回避，对公民权利的限制，对公民之间的权利的不平等保护。例如2014年12月深圳市政府举行新闻发布会，发布《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》，决定从当日18时起实行小汽车限购。这种特殊情形下必要限度限购，具有现实合理性。但法理上的正当性，并不能赋予限购合法性，限购需要明确的法条依据。从实体法的角度来看，在目前的法律体系框架下，地方政府以出台地方规章的方式实现限购，在合法性上并无问题。但限购政策限制剥夺了公民的私有财产使用权和与4s店的合同自由的权利。

（二）地方立法在制定地方立法规划时，未进行充分的调研和可行性评估，未正确反映客观规律，违反科学立法的原则。例如，《深圳市公共厕所管理办法》中规定“在便器外便溺罚款100元”，该规定颁布一年半，以来，并未取得实效。地方立法本身缺乏足够科学性，就不能起到应有的实效，那么就可能与立法法修改的精神背道而驰，该地方便立法形同一纸空文。

（三）地方立法在实践中存在重复立法和立法“抄袭”的问题。地方立法抄袭主要表现在内容上直接使用其他法律条款，根本不考虑或者较少考虑本地方的政治、经济和文化状况；在形式上套用其他法律文件的形式结构，不考虑是否必要性，从而降低了地方立法的质量。

二、立法基地建设的必要性

地方立法基地的建设，就是在地方立法质量不高，立法素质跟不上的现状下提出的重要举措。地方立法基地的运行和完善，对于地方立法的重要作用主要表现在以下几个方面：其一，地方立法基地的建设，有利于摒弃地方保护主义和部门保护主义的弊端。地方立法基地介入地方立法，会打破原有地方利益和部门利益驱使下制定的与国家意志不相符合的法律规范。其二，这一举措的推行，有利于发挥高校专家学者在地方立法中的实质性作用。地方立法基地在服务地方立法的过程中，发挥专家学者在立法的各个环节的立法作用。其三，地方立法基地的建设，能充分调动公众参与立法的积极性和主动性，及时有效的采纳公众的立法建议和意见，提高立法民主化的程度。

三、地方立法基地运行和完善的尝试性建议

造成地方立法困境的原因有很多，我们有必要再法制建设的道路上，找出一条适合地方立法的路径。地方立法基地的建设，在提高地方立法质量和提高地方立法科学化、民主化上具有重要的作用。如何发挥立法基地的作用，如何搞好立法服务工作，如何就提高立法质量和科学民主化的水平进行探讨，是当代法治建设的重要课题。

（一）端正地方立法的目的，明确地方立法以服务为宗旨，更新地方立法的观念。地方立法基地要明确服务于地方立法的宗旨，才能解决地方立法中存在的问题，才能制定出地方立法的“良法”。

（二）提高地方立法基地的专业性，构建专家智囊团，为地方立法建设提供智力支持。

引进吸收法律行业各类人才，比如专家学者、律师、法务顾问等具有法律专业知识，也具有丰富实践经验的人才参与地方立法，使地方立法的草案更具有专业性和针对性。

（三）在法制教育的背景下，改革高校法律人才培养方案，制定灵活的培养方案，为基地平台建设提供后备力量支持。可以将立法基地的工作与正在进行的重大课题相结合，提高学术水平的同时，立法基地工作的质量。

（四）建立健全科学合理的论证修改机制和绩效考评机制。

地方立法基地可以通过建立法规草案论证制度，增强地方性法规的可行性和科学性。针对立法基地提供的立法草案，地方立法机关可以采取专家实地考评或网络匿名考评的方式，对立法基地的日常运作和承担项目进行绩效考评。

（五）完善地方立法调研论证机制和公众参与制度。

立法调研要将调查与研究相结合。在实践中要从下列方面进行论证：一是法规制定的目的是什么；法规草案所要解决的主要问题和焦点是什么；三是法规的基本原则和内容是否与上位法相抵触；四是法规草案通过后，实施过程中可能遇到的障碍等方面。在立法基地草拟法规过程中，要充分调动公众参与立法的积极性和主动性，及时采纳公众有益的立法建议和意见。

结语

地方立法基地的建设，充分发挥高校和研究机构的优势，更好地发挥专家学者在立法中的专业、智力和资源优势，做好服务保障工作，切实发挥高校联盟及立法基地的作用。采取一系列措施，初步建立立法基地参与立法工作的机制制度。在地方立法工作中，了立法基地要发挥在法制宣传教育的重要作用，推进法治建设的进程。

参考文献：

[1]崔卓兰，于立琛，等.地方立法实证研究[M].北京：知识产权出版社，2007.

[2]《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》.[J/OL]http：//www.baidu.com/link url=ED10I 2014-12-20

[3]《评论：从“尿歪罚款”谈地方立法科学性》[J/OL].http：//www.baidu.com/link url=xliNk 2015-3-26

[4]周伟.我国地方立法存在的问题及其解决[]J 河南财经政法大学学报，2013，（4）

[5]周伟.我国地方立法存在的问题及其解决[]J 河南财经政法大学学报，2013，（4）

作者简介：曹雪（1991—），女，汉族，山东泰安人，研究生，法律硕士，烟台大学法学院法律（非法学），研究方向：国际法。