森林认证 促进森林可持续经营

徐斌

在林业政策框架下运作

林业政策指国家为实现一定时期的林业发展目标而规定的行动准则。它具有政府行为、强制性和公众利益机制等特点。

森林认证为消费者证明林产品来自经营良好的森林提供独立的担保，通过对森林经营活动进行独立的评估，将“绿色消费者”与寻求提高森林经营水平和扩大市场份额，以求获得更高收益的森林经营企业联系在一起，其独特之处在于它以市场为基础，并依靠贸易和国际市场来运作。它具有非政府行为、自愿性、多方参与性、独立性和市场性等特点。

森林认证需要在国家林业政策体系框架下运作，而遵守国家的法律法规是森林认证的基本要求之一。

必须遵守法律

遵守国家的法律法规政策以及国家签署的国际公约和协议是森林认证标准的基本要求，合法性是森林认证标准制定的基本原则之一。森林认证标准必须依照一国的法律法规制定，同时标准中有关林业权属、经营规划、可持续性生产、生物多样性保护、森林监测与评估等要求，与大多数国家的森林经营政策是基本一致的。一般来说，认证的标准比法律的要求更严格，或者更详细。

同时，开展森林认证也有助于国家法律法规的实施和执行，也可检验森林经营单位是否守法经营。而遵守国家相应法律法规要求，具有良好森林经营模式的森林经营单位容易通过认证，认证成本也较低。大多数国家成功的森林认证实践证明，良好的林业政策与林业管理是森林认证成功的前提。政府在国家水平上制定有关森林可持续经营的法规政策，明确森林与林木的权属，提高森林经营单位的技术与管理能力等可以为森林认证创造良好的政策环境，有利于森林认证的开展。

透过市场实现目标

现代林业进入了可持续发展的阶段。从总体上说，各国林业政策都是围绕森林可持续经营和林业可持续发展这个总体目标而制定，而森林认证的最终目标是以市场手段促进森林可持续经营。所以，二者的总体目标是一致的，但实现的途径不一样，林业政策依靠政府，是强制性的，而森林认证主要依靠市场，是自愿性的。

森林认证的起因是非政府组织、民间组织为了弥补政府的政策失误、市场失灵和机构不健全造成的一系列森林问题而逐步产生的。反过来，制定林业政策的政府主管部门可以在推动森林认证、保障森林认证的公正、透明以及健康发展等方面发挥重要作用。森林认证作为一种市场激励手段和“软政策”工具，林业政策法规作为一种强制性的“硬政策”工具，在促进森林可持续经营和加强林业管理这一总体目标方面，均具有较强的互补性。

缺乏需求时也会失灵

当然，森林认证只是促进森林可持续经营的“一种”市场机制，与国家林业法规和林业政策等传统的工具相比，它具有一定的局限性，主要表现在：林业政策是以一个国家特定的文化和制度背景为基础制定的，通常具有针对性，而森林认证在某一个国家能够起到特定作用，但在另一个国家就不一定有效；森林认证的许多影响和效果（包括社会、经济和生态方面）在短期内不明显，还需要时间和空间上的充分验证；尽管森林认证可以为林业政策提供一种“持续改善方法”，但需要得到政府的认可和进行一些制度变革才能采用；森林认证的成本相对较高，限制了它作为一种政策手段在林业上的广泛应用；森林认证是依靠市场来运作的，没有强制性，在缺乏认证产品市场和需求动力的地方，这种机制就会失灵。

能提升森林可持续经营

森林认证项目为公众提供了更多参与森林可持续经营的机会，可促进企业、环境和社会组织以及当地居民相互学习交流。森林经营者、支持机构、认证机构和认证体系之间越来越多的相互学习能够促进森林的良好经营和森林认证的开展。

从实践来看，研究表明，森林认证对包括中国在内的森林可持续经营产生了积极的影响。森林认证已促使森林经营产生了很多实质性的变化，而不仅仅是验证已经营良好森林的一种工具。为满足森林认证的要求，森林经营者需作出很大的改变，这种影响体现在森林可持续经营的环境、社会和经济各个方面。

能促进林业标准制定

中外的实践表明，森林认证促进了林业标准的制定，并使其真正应用于林业生产和贸易。一些国家的森林认证推动了该国森林可持续经营标准和指标的制定和实施，如南非森林可持续经营原则、标准和指标很大程度归功于早期的森林认证经验和国家林业行动计划。

中国部分林业政策和标准的制定过程中，已部分参考和融入了森林认证的理念或要求。在最新编制的《森林经营方案编制与实施纲要》中参考了森林认证对森林经营方案编制的要求，其内容与森林认证标准基本一致，并引入了高保护价值森林的概念。吉林省林业厅已将判定高保护价值森林工作纳入省“十一五”林业发展规划，黑龙江省将把高保护价值森林概念纳入重点生态公益林的判定标准。中国还发布了《中国森林可持续经营指南》、《中国企业境外森林可持续经营利用指南》以及《工业人工林生态环境管理规程》，其中很多内容和标准参考了森林认证标准的要求。

能推动林业利益方讨论

森林认证对政府林业政策修订的一个重要贡献是引入了多利益方参与的机制。在森林认证中，主要体现在认证体系管理机构的组成和认证标准制定过程中多利益方的参与。大多数森林认证体系都成立了由多利益方参与的森林认证管理机构和标准制定程序。

森林认证促使林业相关机构、企业以及当地的利益方共同商讨林业发展中遇到的重要问题并寻求解决方案。各利益方对森林问题的讨论所产生的影响远远超出了对森林认证本身的影响。它推动了一些国家在制定林业政策时引入多方参与的程序。有代表性的国家，如玻利维亚、巴西和南非等，在国家政策讨论中更多地考虑了社区代表的意见。森林认证进程促进了主要政策法规的修订和林业机构的改革。

中国在制定国家森林认证标准过程中，要求建立一个多利益方共同组成的标准制定小组，共同讨论和制定标准。同时，在标准制定和认证审核过程中，均需要广泛征求各利益方的意见。中国在制定森林认证有关规章制度和其他林业政策中同样需要各方的参与和讨论。这推动了中国各利益方对林业政策和可持续经营的讨论和参与。endprint

能促进林业科技研究

认证审核根据认证标准评估森林经营活动的影响，并作出是否满足标准的结论和现有经营活动的主要差距。这些差距可以确定所需开展的研究，为森林可持续经营和认证提供支持。

中国林科院等很多科研机构开展了很多有关森林认证的研究，为中国森林认证体系的发展和企业开展认证提供了技术支持。森林经营单位和加工企业在开展认证过程中发现的一些难点问题，如社会影响评估、环境影响评估、森林监测、高保护价值森林判定和经营、森林经营方案编制、产销监管链控制系统等，科研单位通过相关技术合作编制技术指南提供支持。另外，一些科研成果也为森林认证提供了支持，如一些速生树种对环境、土壤和水的影响，不同作业方式的环境影响等。

能助推林业法律实施

作为促进森林可持续经营的一种有效机制，森林认证所制定的标准必须与当地的森林经营状况、居民生活条件和土地利用现状相适应，能够真正解决本国或本地的林业问题，而不仅仅是为了满足特定市场的需要。

政府往往把符合法律要求作为企业实现森林可持续经营的首要条件，而森林认证标准也是把遵守国家的法律法规作为先决条件，很明显，其审核过程有助于促进森林经营单位遵守国家的法律。因此，森林认证可作为加强法律实施的一种手段，与国家进程协调一致，特别是有助于减少发展中国家中非法采伐等问题的产生。森林认证的这种作用，对于一些政府职能较为薄弱或机构不完善的国家，意义尤为重大。

在英国和印度尼西亚，主管部门将森林认证作为林业执法的一种补充工具和自律机制。玻利维亚政府在1996年的森林法中规定，在森林特许权区，独立第三方认证可以替代国家对该地区是否遵守森林经营标准情况的审核。南非政府规定，国家森林特许经营区必须在开始经营后的2年时间内根据国家森林经营标准开展认证。

遵守国家法律法规是中国森林认证的基本要求。从实践来看，森林认证促进了中国林业法律法规和林业标准的实施，包括采伐、造林、修路、职工健康与安全、病虫害防治、林地的占用、林权争议处理、野生动植物管理、化学药品和农药的使用等。认证机构在认证审核过程中，发挥了一定的监督管理作用。

能促进林业管理

森林认证也促使对政府、非政府和私营机构在森林经营中的责、权、利进行了调整。森林认证赋予“独立审核员和检查员”充分的权力，对没有满足标准要求的经营活动提出“不符合项”，并要求进行整改，为实现森林可持续经营提供了一种新的途径。同时，这种方法也将一部分的政府管理职能转移到私营部门。

中国国家体系由政府主导推动，因此在与其他政策的协调和使用方面具有独特的优势。在国家层面上，也可以考虑森林认证与其他林业政策结合或替代某些林业政策，如森林采伐限额管理制度、森林经营方案的管理、木材运输证制度、天保工程等，同时在林业税收、林业项目的安排乃至考核绩效上给予更多的支持，以鼓励更多的林业企业开展认证。

当前仍需积极推进

从以上分析可以看出，森林认证作为一种创新性的“软政策”工具，可以对加强林业法律法规的实施和林业管理起到重要的推动作用，同时也为开展林业管理与监督提供了一种新的模式。当然，认证作为加强法律实施机制所产生的效果，因其以自愿原则为基础的特点而受到一定的限制。

中国政府已将森林认证作为加强中国林业管理和推动中国林业可持续发展的一种工具，积极推进，并发挥了一定的作用。为推动其发展，发挥其作用，特别是发挥中国森林资源管理的特定优势，建议制定相关鼓励和扶持政策，如推动认证林产品在政府公共采购政策中的应用。

同时，应尽快研究探讨森林认证与其他相关政策结合应用，以鼓励和促进中国更多的森林经营者寻求认证，将森林纳入可持续经营的轨道。另外，需要及时对森林认证标准和国家法律法规政策作出调整，对一些不能适应现代林业和可持续发展要求的林业标准或技术规程，应当组织修订，以符合林业发展和森林可持续经营的需要。endprint