公共治理与政府的“隐性规模”*——基于中美两国差异的比较分析

吕　芳　程　名

（中国政法大学，北京 100088）

公共治理与政府的“隐性规模”*——基于中美两国差异的比较分析

吕芳程名

（中国政法大学，北京 100088）

政府规模及其影响因素一直是公共行政学研究的前沿问题。然而，以往对政府规模的研究都关注政府的正式规模，即政府直接雇用的公务人员，较少关注政府的“隐性规模”，即处于政府之外、由政府公共财政供养的人员。不仅如此，政府规模的研究也缺乏与更宏观视野中的公共治理的联系。本文比较中国和美国的政府的正式规模与“隐性规模”，提出两国政府规模的差异，既表现为结构、功能上的差异，也表现为治理方式上的差异。本文提出，在公共治理的视角下，评价政府的根本标准不在于政府规模是更大还是更小，而是政府职能是否能更好地回应公民和社会的需求，以及同样的公共开支是否使用得更有效率与效益。为此，中国政府应当促进不同公共部门间的协同，实现公私部门间的合作，同时转变政府能力建设的重点与方向。

政府规模；部门协同；合作治理；影子雇员

政府规模是公共行政学的重要研究主题之一。与控制政府规模相关的改革如行政机构改革、编制制度改革往往成为历届政府行政体制改革的重点。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程”。“减少机构数量和领导职数，严格控制财政供养人员总量。推进机构编制管理科学化、规范化、法制化”[1]。改革的目的是要为社会主义市场经济的发展建立制度保障。然而，中国政府规模的实际情况如何？与其它国家相比，中国的政府规模过大还是过小？政府规模扩张或收缩的影响因素是什么？这是设置改革议程的前提与基础。对于这些问题，目前的理论与实务界皆存在着许多争议。本文试图探讨以往的政府规模研究中鲜少讨论的政府“隐性规模”的问题，并把此问题放到更宏观的公共治理的视野中进行审视。

一、文献综述

政府规模的研究已经积累了丰硕的成果，这些研究成果主要集中于政府规模的大小、政府财政供养人员的结构、政府规模的影响因素三个方面。

第一，政府规模大小的争论。在一般公众甚至一些党政决策者的眼里，中国的政府规模偏大，导致行政管理费用增加和税负偏高。然而，学术界的一些研究却指出，中国的政府财政供养人员的规模与其他国家相比，仍然属于偏小。

政府规模的问题不是绝对规模偏大，主要矛盾是公务员的比例和结构不合理，从而导致“结构性过剩”和“运行性过剩”。官民比、经济发展水平、政府财力、农业人口和政府职能是制约政府规模的五个基本因素[2]。洪源远利用《中国共产党组织史资料》以及《地方财政统计资料》提出，中国的人均净公职人员数量比国际平均值低了三分之一。人们传统上都认为中国政府是一个 “大政府”，然而，洪源远的研究从数据验证了现实与人们传统的认知不符[3]。樊鹏通过比较后指出，中国的政府规模比美国的合理，即使与美国这个奉行自由市场原则的国家相比，中国政府的相对规模仍有显著差距[4]。

第二，中国政府规模的结构性。程文浩、卢大鹏提出，中国的财政供养人员主要由三部分组成:党政干部、事业单位人员、党政群机关和事业单位的离退长休人员。中国财政供养人员构成有两个基本事实：一是事业单位人员(而非党政干部)才是财政供养人员的主体；二是离退长休人员在财政供养人员中占有越来越大的比重[5]。而洪源远依据《中国共产党组织史资料》对1954－1998年间的各层级政府的公职人员进行了比较，1998年省级以下公职人员占公职人员总数的83%，其中省一级为16%，省以下为67%[3]。

第三，政府规模的影响因素。张光积累了丰富的研究，他先是提出各省的经济发展水平和行政区划的人口规模是“官民比”的重要决定因素，财政支出规模与公务员年增长率关系有显著的正相关[6]。此后，他提出，官民比存在着省际差异，腾冲线以西地区显著高于以东地区，而在该线以东地区，北方又显著高于南方。各省县行政区划规模、经济发展水平、对财政转移支付的依赖程度、计划经济时代的遗产，是决定官民比省际差异的主要因素[7]。而孙涛、李瑛提出，公务员规模的省际差异受到人口规模、转移支付比及就业结构这三个指标的影响[8]。吴木銮则认为，财政分权助长了地方政府规模，合并县域或许有助于政府精简[9]。

在上述研究的基础上，本文试图在两个方面拓展政府规模的研究：第一，上述研究关注政府的显性规模，即政府正式雇用的人员，较少关注政府的“隐性规模”，即处于政府之外、由公共财政负担、为公民直接提供公共产品和公共服务的雇员。在国外的研究中，这些雇员被称为“预算外工作人员”，虽然他们未进入正式的预算安排，但是由于政府的合同外包、拨款补助等项目而使用公共开支[10]。随着公共服务供给中的公私合作不断发展，这部分人员的规模增长已经不容忽视，甚至有学者提出，美国逐渐出现了“空心政府”。“空心政府”作为一种隐喻，指社会力量如企业、非营利组织以政府名义，利用公共资金提供公共产品[11]。“空心政府”具有三个特点：一是公共财政资金与使用者相分离；二是政府、企业和非营利组织联合供给公共服务；三是政府职能是安排扁平化网络而非管理科层制组织[12]。“空心政府”也被称为“影子政府”，意指预算外人员受政府荫庇，这些民营机构工作人员的收入来自于政府购买服务的经费[13]。纽约大学资深教授、美国政治科学学会约翰·高斯奖得主保罗·莱特指出，在1990－2001年间，美国联邦政府的承包商的数量超过了联邦雇员，超过了2∶1的比例。1999－2002年间，美国联邦与地方政府的实际规模是联邦与地方雇员的近4倍[14]。

第二，政府“隐性规模”的扩张与公共治理工具的运用紧密相关。在衡量政府规模时，政府－社会的边界影响着衡量的尺度。各种治理工具的运用模糊了政府－社会的边界，因此，也对政府规模的客观衡量提出了挑战。政府“隐性规模”的出现主要是因为以合同外包为代表的民营化在美国等发达国家的大规模运用和发展。民营化理论发端于英、美等具有盎格鲁－萨克逊传统的国家，在20世纪70、80年代伴随着新公共管理理论和政府再造运动在世界范围内的传播，逐渐被运用到世界各国政府的公共服务供给领域。在民营化三十多年的实践过程中，发展出多样的制度安排，合同外包、拨款补助就是其中最重要的工具，被广泛运用于不同种类公共服务的供给过程，其核心是在政府职能转变的基础上，丰富公共服务供给的主体，将原来由政府作为单一主体提供的公共服务，通过直接拨款或公开招标的方式，交给具备相应资质和能力的企业或非营利组织[15]。

合同外包的实质是政府通过向企业、社会组织购买服务提高公共服务的供给能力[16]，由此，带来政府和公共支出的分离。同时，政府的公共服务供给模式出现转变，政府更多地从一个服务供应者转变成一个服务催化者，通过合同外包的形式把服务的生产从政府内部的雇员转移到外部的社会组织或企业。这部分人员既是公共服务的提供者，影响着公共服务的供给质量；另一方面，他们也是公共开支的使用者，只是不属于政府内部雇员，而是政府预算外工作人员，因此，这些人员属于政府的“隐性规模”。

近几年来，为进一步转变政府职能、改善公共服务，我国也开始推行公共服务合同外包。2013年9月30日，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》出台，新一届国务院明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度。2014年民政部、财政部公布了《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》，民政部、财政部、工商总局制定了《政府购买服务管理办法（暂行）》；2015年3月1日，国务院公布了《政府采购法实施条例》，明确政府采购服务包括政府自身需要的服务和政府向社会公众提供的公共服务，从而在宏观政策上，把政府购买服务纳入了政府采购的框架体系中。

然而，当前国内却鲜有把政府规模与公共服务供给方式联系起来的研究。敬乂嘉在对中国公共服务外部购买的实证分析中指出，我国公共服务的生产和递送中有20%－30%的部分是由间接受政府雇佣的人员完成的，该支出额相当于政府每年雇用了1100万以上的“全职影子雇员”[17]。这是国内首次提出政府存在“隐性规模”，并且把其与公共服务外部购买相联系。此后，吕芳通过对8个街道办事处公务人员结构的分析，提出地方政府更多地利用“同心圆”结构中的“影子雇员”来实现社会管理，而不是致力于公共服务的提供与改善，进一步探讨了公共服务供给方式与政府“隐性规模”增长之间的联系[18]。

由此可以看出，将政府的“隐性规模”与公共治理两个相互独立的问题结合起来考虑，会对政府规模的大小判断、影响因素形成新的认识与判断。本文将对中美两国政府规模的结构、功能差异，以及更深层次上的治理方式的差异进行研究，并在此基础上，提出我国行政机构改革、编制改革过程中需要重点关注的问题。

二、中国政府规模之结构性分析

中国的政府规模可以分为以下几个层次：公务员、公共管理与社会组织城镇就业人口、财政供养人员。中国的政府规模之所以出现不同的统计数据，在一定程度上与混淆了上面的几个层次有关，因此，下文将首先对各个层次所对应的数据进行说明。

1.公务员

根据2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。到目前为止，中国政府并没有系统地公布公务员人数。据人力资源社会保障部和国家公务员局门户网站的数据，2008年、2009年、2010年、2011年、2012年、2013年全国公务员的数量分别是659.7万人、678.9万人、689.4万人、702.1万人[19]、708.9万人，717.1万[20]。

2.公共管理与社会组织城镇就业人口

公共管理和社会组织包括如下子类：中共机关、国家机构、人民政协和民主党派、群众团体、社会团体和宗教组织以及基层群众自治组织。这个数据与前面公务员的数据相比，增加了群众团体、社会团体和宗教组织以及基层群众自治组织中的参照公务员管理的人员。这个数据国家统计局从2006年起开始统计，2006、2007、2008、2009、2010、2011、2012、2013年的公共管理与社会组织城镇就业人口数量分别为1237.5万人、1285.0万人、1328.8万人、1380.0万人、1415.6万人、1452.7万人、1528.6万人、1553.6万人[21]。这表明，参照公务员管理的人员与公务员的人数大致相等。

3.财政供养人员

财政供养人员主要由三部分组成:党政干部，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等公共机构；各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域；党政群机关和事业单位的离退长休人员。财政供养人员比上述两个概念更广泛，除了党政群机关的公务人员和事业单位人员，还包括这两类组织的离退长休人员。《事业单位登记暂行条例》指出，事业单位是指国家以社会公益为目的，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据国务院法制办的数据，目前我国有事业单位111万个，事业编制3153万人，其中67%以上是专业技术人员[22]。财政部在《地方财政统计资料》中披露的数据显示，2006、2007、2008、2009年，我国的财政供养人员分别为4626万、4724万、4783万、5143万[23]。

4.中国政府的“隐性规模”

在上述这些公职人员的统计中，不管哪一种统计方式，都没有涉及政府的“隐性规模”，即另外一类规模庞大的群体——“影子雇员”。在本文中，“影子雇员”泛指由政府财政负担薪酬，由政府以各种形式聘用，却缺乏固定编制的工作人员。他们广泛供职于党委、人大、政府、政协、民主党派及群众团体等公共机构，也供职于教育、科研、卫生等诸多领域的事业单位，承担着本单位的部分岗位职责，支出大多由财政预算负担。但是，在编制上，他们既不属于行政编，也不属于事业编，而是聘用的编外人员[17]。“影子雇员”的形式有许多种，包括：占编不入编，自行聘用工，劳务派遣，临时工等多种形式。

这部分人的实际数字到底有多少？目前国内少有研究。敬乂嘉通过实证分析指出，我国公共服务的生产和递送中平均约有1/4的财政报酬支出是支付给政府系统外的人员。假定外部受雇用人员的平均收入与机关事业单位人员一样,该支出额相当于政府每年雇用了1100万以上的 “全职影子雇员”[17]。依据这一研究，“全职影子雇员”的数量已经远远超过了公务员的数量。这一研究提出“影子雇员”这一特殊群体的存在，并且估算出他们的开支，为我们比较中美政府规模提供了重要依据。但是，该研究并没有区分政府“隐性规模”中存在着跨越政府与市场鸿沟的公共服务购买与科层制内部政府直接雇用的区别。另一与中国政府“隐性规模”相关的案例研究则提出，中国政府的“隐性规模”更多由“影子雇员”形成，判断“影子雇员”与“影子政府”的关键在于政府是直接雇用个人还是与社会力量形成契约关系。这一研究估算出仅街道办事处（乡镇）这一层级，“影子雇员”就有将近154万[18]。据樊鹏估计，全国公安干警的正式编制为178万左右，占公务员的四分之一左右，而中国地方政府的辅警数量就在150万－200万之间。由于统计资料不完备，无法算出这一群体的准确数目。然而，即使对这些估算数据的科学性与准确性存在疑问，我们也无法无视数量如此庞大的一个群体的存在。

表1　中国政府规模的层次性

三、美国政府规模的结构性分析

美国各级政府对其规模的统计相对统一。经过多年的发展，一方面，美国联邦政府逐渐发展出两种主要的统计方法，并广泛运用于各级政府规模的统计。另一方面，在联邦制的政治架构下，美国政府规模也呈现出显著的结构性特征。

美国政府中涉及公职人员统计的官方机构主要有：人事管理办公室、行政管理和预算办公室以及人口调查局，三者均为联邦政府的下设部门，但各自的统计方法和范围互不相同[24]。在这三个部门的组织实施下，美国官方对公职人员的统计逐渐形成了两种主要的统计方法，两者之间相互联系，同时又存在着一定的差异。其一，联邦人管办从人力资源管理的现实需求出发，发展出在岗人员数统计法。统计范围涵盖联邦政府各部门中的全职、兼职、临时性及季节性等不同性质的公职人员，将各类别公职人员均视为单独的个体计数并纳入最终的数据。运用该统计方法，联邦人管办在每一季度的特定时间，统计联邦政府中由财政供给的公职人员数量，这包括除邮政服务部门外，联邦政府中96%的行政部门文职雇员的人事信息。尽管由于特殊的原因，国家安全、情报等机密部门以及邮政服务公司并未将本部门的人事数据上报给联邦人管办，但通过这一统计方法得到的数据，仍被广泛认为是了解联邦政府公职人员规模及范围最全面的数据来源[25]。其二，与在岗人员数统计法不同，等效全职雇员统计法以单名全职雇员的工作时间为基准，同时将其他非全职非正式雇员的工作时间加总，并除以前述的基准时间，从而得出若所有工作均由全职雇员完成所需的公职人员数量，并以此作为最终的政府规模数据。如表2所示，若根据在岗人员统计法，某部门有3名在岗的公职人员，其中1名为全职雇员，另2名为兼职雇员。这时，只有将2名兼职雇员的工作时间加总才能与1名全职雇员的工作时间相称，故而前述部门有2名等效全职雇员。Washington D.C.:Congressional Research Service,2014,p.2.

表2　等效全职雇员数量测量表

由上述分析可以看出，因为等效全职雇员统计法需要针对性换算，所以其得出的雇员规模略小于在岗人员数统计得出的相应值。但等效全职雇员统计法与在岗人员数统计法存在着紧密的联系，后者是将各部门所有由财政供给、提供公共服务的各类型公职人员，按照人头数统计出绝对值；而前者则是将所有类型的公职人员按照工作时间，统一换算成全职型雇员。为减少中美政府规模比较时可能产生的误差，在下面的分析中，本文选取基于宽口径的在岗人数统计法，以更完整地展现美国政府规模的全貌。

1.联邦政府的多层次规模

美国政府规模所涉及的公职人员具有鲜明的层次性，就联邦政府层面而言，表3展现了2010-2014年美国联邦政府规模的整体情况：第一，各行政部门的文职雇员是其中最基础的组成部分，构成政府规模的主体。行政部门文职雇员规模涉及国务院、财政部、国防部、司法部、内政部等15个部门以及联邦贸易管理委员会、联邦储备理事会等多个专门性的机构。第二，邮政服务公司同样是联邦政府规模的重要组成部分。邮政服务公司由原先的邮政部演变而来，负责全美的邮政服务，涉及邮件投递、包裹传送、货物运输等一系列业务。由于其职能及业务的特殊性，经过多年的发展，邮政服务公司已成为独立的政府机构，其所雇佣的公职人员需要进行单独的统计，因此在统计联邦政府的整体规模时应加入这一部分数据。第三，与行政系统并列，非文职的军人以及立法、司法部门的公职人员，组成了联邦政府规模的剩余部分。此外，联邦政府内诸如中央情报局、防卫情报局等一些涉及国家核心机密的部门及机构，因其具体的职能和日常的工作内容涉及国家机密，相关的官方统计予以回避。

表3　2010-2014年美国联邦政府的规模

纵观美国联邦政府整体规模的发展，行政部门文职雇员一直占联邦政府整体规模的60%以上，各部门中占比最高是国防部，十年来一直稳定在雇员总数的近1/3。以2014年为例，国防部的文职雇员规模达到72.3万人，占行政部门雇员总数的27.1%，其他规模超过10万人的部门包括邮政服务公司、退役军人事务部、国土安全部、卫生、教育和社会保障部、司法部和财政部，其文职雇员的规模分别是58.4万人、34.0万人、18.6万人、14.1万人、11.4万人和11.2万人[26]。由此可见，美国联邦政府的雇员分布相对集中，主要履行着维护国家安全、提供公共服务这两项政府的基本职能。不仅如此，从总量上看，美国联邦政府的整体规模呈现下降趋势，从2010年的444.3万人逐步缩减至2014年的418.5万人，五年来减少了5.8%，其中立法及司法部门雇员的规模基本稳定，保持在6.4万人左右，而非文职军人规模的下降幅度最大，五年来减少了14.3万人，占总体下降规模的55.4%。

2.美国政府的整体规模

在联邦制的政治架构下，美国各州及地方政府在组织设置、职能履行和政策制定等方面有着较强的自主权，政府规模也没有统一的标准或要求，各州及地方政府间政府规模的差异性较大。尽管如此，从数量上看，各州及地方政府公职人员仍然是政府整体规模中最主要的组成部分。而这部分的政府规模由美国人口调查局负责统计，该局每年会进行全美范围内的公职人员调查，并侧重于统计州及地方政府层面的相关信息，通过将联邦人管办和联邦预管办统计出的联邦政府公职人员规模与各级地方政府上报的统计数据相结合，实现对全美各级政府公职人员基本情况的整体呈现。

在美国人口调查局一年一度发布的《全美公职人员规模及薪酬调查》中，美国政府的整体规模由联邦、州及地方三级政府构成。其中联邦政府层面的相关数据与联邦人管办运用在岗人员数统计得出的数据保持一致，包括行政部门文职雇员、邮政服务公司公职人员以及立法及司法部门雇员三部分，但不包括非文职军人这一规模庞大的群体。因此，在描述美国政府的整体规模时，应加上非文职军人的数量，以实现结构的完整和数据的全面。以2013年为例，当年的美国政府规模达到2333.1万人（见表3），其中联邦公职人员数量为423.1万人，占总数的18.3%；各州公职人员达到528.3万人，占总数的22.6%，而地方公职人员最多，共计有1379.7万人，占政府整体规模的59.1%①。

3.美国政府的“隐性规模”

上文的分析展现了美国政府规模的整体情况，在联邦政府层面，可以看出近年来政府规模稳步下降，这反映了联邦精简机构、控制政府规模的持续努力。然而在改革的过程中，联邦政府仍需通过利用多种治理工具，维持政治系统运行的平衡，并回应日益异质化的公共需求，这带来了政府“隐性规模”在官方统计之外的增长。

为了实现“小政府”的行政理念，联邦早在20世纪50年代就制定法律，规定常任公务员的数量不可进一步增长[27]。这一刚性限制不仅有力回应了公众的舆论要求，而且在实施之初也确实对联邦政府各部门的盲目扩张起到了遏制作用，并有效保证了行政效率的提高。但随着经济社会的不断发展，对各类大型公共项目与多元公共服务的需求也日益增加，而联邦政府在人员规模上受到的限制，使各部门在施政过程中越发捉襟见肘。因此，在正式雇佣的政府工作人员的基础上，联邦政府逐渐发展出了多种渠道，使更多的人在不直接受政府雇佣的情况下，代表联邦政府提供公共产品或服务，从而构成了政府“隐性规模”的增长。这类增长主要通过合同外包、拨款补助和授权委托等途径实现，而合同外包则是其中运用最广泛、规模最大的一种。下文以联邦政府为切入点，力图展现官方统计所未能涵盖的真实的美国政府规模。

20世纪70、80年代以来，美国政府通过各类合同外包项目，将越来越多的公共服务交由企业或社会组织来提供，从而催生出很多“预算外工作人员”。截至1997年，各级政府在选择替代性服务提供方式时，已经将90%的公共服务通过合同外包来提供[28]。随后合同外包虽然经历了适度收缩及调整，但依然得到各级政府的广泛运用，并发展出各种灵活多样的形式。比如通过与服务承接方签订基于绩效的合同并以精细的合同管理来保证服务供给质量，以及“通过国家的医疗保险制度和公共医疗补助制度，向提供医疗服务的非营利或营利组织返还费用”[28]等等。在联邦政府层面，除面向企业及社会组织的合同外包外，还存在大量的面向州及地方政府的拨款补助项目以及相应的授权委托。通过这些项目，联邦政府在给予财政支持的同时，也将一些自身计划提供的公共产品或服务以项目的形式向下转移，并顺理成章地委托一定数量的公职人员进行管理，而各州及地方政府为了更好地落实这些项目，也会做出相应的人事安排。在这种情况下，很多州及地方政府的公职人员，便因为项目的需要开始间接为联邦政府工作，这无疑也变相增加了联邦政府的雇员规模[14]。而这些因合同外包或拨款补助项目而产生的工作人员增量，在预算中并未直接体现，因此相对隐蔽，但随着项目数量以及所涉资金量的不断增多，这些新增的工作人员客观上加速了政府“隐性规模”的扩张。

因此，如表4所示，美国联邦政府的真实规模应包括官方统计中的联邦行政部门文职雇员、邮政服务公司工作人员、立法及司法部门雇员、非文职军人，以及作为“隐性规模”主要构成部分的合同外包项目中的工作人员、拨款补助项目中的工作人员共六部分。需要说明的是，官方统计未涉及的两部分人员规模的数据，参照了保罗·莱特教授及其团队所做的估算，该估算以美国联邦采购数据系统以及联邦援助与奖励数据系统为基础，但相关的估算截止到2005年，而后并未进一步更新[29]。本文在现有研究的基础上，根据联邦采购数据系统中有关合同外包项目所涉的资金规模，基于1999年到2014年资金规模的变化进行简单类推，从而估测出2014年合同外包项目中的人员数量；而在拨款补助项目方面，由于2005年是联邦拨款与奖励数据系统提供完整分析数据的最后一年，往后的估测缺乏这样的官方数据来源，但反观1990年到2005年，拨款补助项目中的人员数量总体上比较稳定，故而本文在估测2014年的相应值时选择做保守处理，即延续2005年的相关数据。基于上述的分析，近15年来通过各类合同外包、拨款补助项目间接为联邦政府工作的人员大约是正式公职人员的1.5-2倍（见表4）。以2014年为例，联邦政府中行政部门文职雇员、邮政服务公司工作人员、立法及司法部门雇员以及非文职军人的总数共计418.5万人，而当年联邦政府的真实规模达到1573.7万人，前者仅为后者的26.6%。由此可见，随着合同外包等多种治理改革的不断推进，联邦政府庞大的“隐性规模”在隐蔽地扩张。

表4　美国联邦政府的真实规模（1990年-2014年）

四、中美两国公务人员结构差异的比较

通过上述分析，可以看到：中美两国政府规模呈现出不同的层次性，既有正式规模，也有“隐性规模”，而且各个层次都有不同的统计数据，关键是看统计到哪一层面，不同层次的财政供养人员所从事的职能也具有差异；其中最关键的区别在于，政府是否跨越市场、社会，并形成公私合作提供公共服务的局面。

1.结构的差异

中美两国的公务人员都呈现出鲜明的层次性，形成一个“同心圆”式的渐变谱系，这个谱系内的成员都不同程度地介入政府职能。在统计的时候，统计口径的不同会直接影响到结论的得出，就像剥洋葱一样，剥到哪一层，就会看到哪一层的内容。

美国的政府规模从中心到外围依次是行政部门文职雇员、邮政服务公司工作人员、立法及司法部门雇员、非文职军人，以及合同外包项目中和拨款补助项目中的预算外工作人员共六部分，后两部分人员构成了政府的“隐性规模”。与此相对应，中国的政府规模从中心到外围依次为公务员、参公人员、事业单位工作人员以及各种形式的“影子雇员”。

美国的政府雇员包含其名义上的财政供养人员。所以，已有的一些研究以我国的公务员与美国的政府雇员进行比较，其研究范围并不一致。我国的财政供养人员与美国的政府雇员数据范围大致一致。这样看来，名义上的财政供养率（政府相对规模），即一国财政供养人员与其所服务的人口的相对水平，美国的财政供养率徘徊在13－15之间（即每13人左右供养一名财政供养人员），而中国的财政供养率为30左右，中国的财政供养率远远高于美国（见表5）。

表5　近年来中美财政供养人员的比较

2.功能的差异

政府职能的安排以及相应的人员分配与管理，是组织良性运转并成功实现自身目标的基础。单纯进行政府规模大小的比较并未切中肯綮，关键在于人员的分配是管制导向抑或服务导向，公共开支是否真正发挥出自身的效用并满足了社会需求。

为此，本文首先选取2013年美国公职人员数量较多的前十个职能部门进行分析。该十个职能部门公职人员的数量总和占总体政府规模的80.8%②，如表6所示，从部门性质及人员分布上来看，政府内部的职能结构呈现出以公共服务的提供为中心的特征，这主要体现在以下三个方面：首先，以本部门公职人员数量占总数的比重为标准，比重最大的前十个职能部门中，警务、矫正、国防及国际关系部门等3个部门提供的是惠及所有国民的纯公共产品，而教育、医疗、卫生和公共福利等4个部门则负责提供与公民日常生活息息相关的各类公共服务，这些职能部门的公职人员占总体规模的73.3%。其次，提供各类公共服务的公职人员超过总数的60%，成为美国各级政府公职人员的主体，尤其是教育部门占公职人员总数的49.9%，是公职人员最多的部门。最后，在提供各类公共服务公职人员中，绝大多数都分布在州及地方一级政府，如教育部门的公职人员中99.9%都在各州或地方政府服务，而在医疗和卫生系统中，70%-80%的公职人员也分布在各州及地方政府，这有力地保证了公职人员与社会民众的互动，并促进了服务项目与公民需求的对接。

而考察中国的财政供养人员构成，则展现出以下几个特点：第一，中央各部委公务员中，负责经济发展职能部门人数较多。以2008年为例，各部委公务员数量从多到少依次为：国家发展与改革委员会（1029）、商务部（956）、工业与信息化部（731）、审计署（682）、财政部（680）[30]。此外，行使社会管理职能的部门人数也较多。例如全国公安系统警力编制就有178万，占公务员的近1/4（即使占1/4，我国每万人拥有的警察数还是较低）。第二，中国政府的公共服务职能更多是由事业单位来完成。以2009年为例，当年财政供养总人数为5143万，其中，3377万是事业单位人数，占财政供养总人数的65.7%。整个教文卫体部门职工数在事业单位占比为79.7%，占财政供养总人数的52.3%。教育部门人数最多，占比最高，教职工数为1700.6万，占事业单位总人数的50.3%，占财政供养总人数的33.1%。其次是卫生机构，人员数为778.1万，占事业单位总人数的23.0%，占财政供养总人数的15.1%。教育和卫生总人数占事业单位总人数的73.3%，占财政供养总人数的48.2%。文化、文物部门职工数为198.0万，占事业单位总人数的5.9%。第三，在提供各类公共服务的事业单位职工中，县乡两级事业单位职员占了事业单位职工总数的60%[31]。

换言之，两国公务人员的功能比较相似，都有近60%的财政供养人员在提供“广义的公共服务”职能。其中的差异在于，提供相同职能的人员分布在不同的公共部门中。美国把提供公共服务的人员主体纳入了政府内部，而提供类似职能的人员在中国主要不是分布在政府内部，而是分布于事业单位。

3.治理方式的差异

如果仅仅比较两国名义上的财政供养人员的结构与功能差异，其实只是讲出了一部分故事，而故事的另一部分在于：除了直接为政府工作的人员之外，两国都存在着使用公共开支的预算外工作人员，即政府的“隐性规模”，而且两国的“隐性规模”各有其特点。这是已有研究中没有关注到的问题。

表7　中国事业单位中的教育、卫生和文化等人员占比

政府在面临复杂多元的社会需求时，可以有两个选择：一是采用传统官僚制直接提供公共产品与服务，这就需要直接雇用更多人员，投入更多资源；而另一种选择是跨越政府与市场的大鸿沟，通过部门间协同或合同外包，实现公私合作，利用私营部门提供的产品与服务，建立起合作共治的结构[32]。在合作共治过程中，政府的“隐性规模”开始膨胀并扩张。

在这一过程中，美国政府“隐性规模”的特点是：第一，规模庞大。自1990年起，美国联邦政府的真实规模就两倍于官方的统计值（见表5），特别是合同外包项目中的工作人员一项，就已与官方统计的联邦政府规模持平。而在2002年，合同外包项目中的工作人员较之三年前增加了近80万人，2005年，这一项目中的工作人员数量更是在三年里增加了200余万人，2013年，美国联邦政府的名义上财政供养人员只有423.1万，但是，其真实规模已达1573.7万人。第二，形成的主要途径是合同外包、拨款补助。政府购买私营组织的产品和服务，形成了利用公共开支同时又外在于政府公共部门的私部门。因此，“影子政府”可以视为政府利用外在的市场、社会的力量，利用公共开支“养事”。政府与社会力量之间垂直的管理关系转换为购买合作关系，政府通过对承包方提供的公共产品的数量、质量、价格等进行控制，从而满足公民需求，政府的主要工作不是管理雇员，而是配置和指挥资源网络，最大限度地增加公共价值。政府的工作岗位实现了向社会的转移，政府与承包方的合作跨越了国家—社会边界。第三，“影子政府”引起的问题是：非营利组织依赖于公共资金，其关注点从满足社会需求转向执行合同，政府要求与社会需求发生冲突，无法回应社会需求。因此，合同外包对政府部门提出了更多要求，提高了政府的监督成本与协调成本。

而中国政府的“隐性规模”的特点在于：首先，政府直接雇用分散的社会人员来解决问题，形成了大量的“影子雇员”。购买私部门的服务、购买个人的劳务虽然处于一个谱系的两端，但两者的性质还是有根本差异。“影子雇员”以政府名义活动，代表所在部门执法或工作。政府控制着“影子雇员”的人事权、指导权等，政府的整合性和一体化协调更强。其次，“影子雇员”产生的问题是，政府与“影子雇员”的合同仍然属于政府内部契约，“影子雇员”虽然没有获得正式编制，但是进入官僚体系内部，他们会要求相应的待遇、福利，由此政府不得不承担起较多的以公共开支“养人”的费用。政府的“隐性规模”扩大，人头费过多，行政开支过高。

由此可见，美国政府的显性规模不大，但是“隐性规模”不小。美国利用公共开支供养了一个独立于政府的“影子政府”，把大量为政府工作的人员从政府内部移到了政府之外。美国有一个“小而美”的政府其实只是一种幻相，真相是，美国有一个更多利用了市场和社会力量的政府。中国有一个“大政府”其实也是一种幻相，因为中国政府的显性相对规模并不大，然而，我们也并不能说中国就有一个适度规模的政府，因为中国政府的“隐性规模”并没有得到精确估量，各级政府中存在着大量的“影子雇员”。

五、讨论与结论

当把政府通过公私合作而产生的“隐性规模”呈现出来，我们讲述了一个完整的故事。通过这一完整的故事，我们可以深化对政府规模的认识。探讨政府的规模问题不应仅限于数量层面的比较，而且应考量既定规模的政府回应公众需求的能力与提供公共服务的数量与质量。这就必然涉及公共治理对政府规模的影响。中美两国政府规模的差异比较涉及多个层面的因素：

第一，最根本的是政府的职能定位以及所秉持的行政理念。一方面，收缩政府规模，减少公共开支，这是政府面临财政压力时的必然选择；另一方面，回应公民需求、提高公众满意度仍是变革社会中的不变要义。这两点在一定时空条件下往往是相悖的。“小而强”表达了人们对美好政府的愿望，但是这一概念只是比较视野下的相对概念。事实上，评价政府的根本标准不在于政府规模是更大还是更小，财政供养人员是更多还是更少，而是政府职能是否能更好地回应公民和社会的需求，以及同样的公共开支是否使用得更有效率与效益。

第二，公共部门内部的协同能力，包括部门间的协同、层级间的一致性与弹性空间，以及相应的协同能力。与美国相比，中国财政供养人员的比例并不高，但是，财政供养人员存在不同部门间的分布差异，事业单位是财政供养的重要组成部分和公共服务提供的重要载体，而且，事业单位提供公共服务的人员又集中于县乡两级。在建设法治政府与服务型政府的理念指引下，政府工作重点转向创造良好环境，提供优质公共服务。政府职能的调整与公共服务的提供都涉及事业单位，因此，事业单位改革应与行政机构改革紧密结合，协调进行。中国的公共部门间协同既包括行政机构与事业单位之间的协同，也包括不同层级政府的行政机构、事业单位之间的协同，以及政府不同职能部门的协同。

第三，政府引入市场或社会力量展开合作的制度安排选择。中美两国政府“隐性规模”的差异背后，隐含着两国间深层次的公共治理方式的差异。政府规模大小的差异并非是最重要的问题，最重要的问题是两国利用公共开支的人员结构不同，实际上是政府与市场、政府与社会的关系不同。公共治理引起国家—社会边界的模糊，从而对政府正式规模与“隐性规模”的比例产生实质性影响。行政机构改革与社会管理体制改革相互关联，因此应整合考虑。行政体制改革既要求协同公共部门内部的关系，更要求不同领域间建立起合作关系，创新公共服务的提供机制，增强政府对社会的回应性。

第四，政府能力建设。当把公共治理所引起的政府“隐性规模”引入视野时，我们需要更加关注政府的能力建设问题。治理不仅是政府的事情，还涉及政府与市场、社会之间的关系。政府与社会合作共治要求政府具有合同管理能力、市场赋权能力、社会平衡能力、合法性能力[33]。然而，我国部分地方政府这方面的能力并不强。当前，中国特色的社会主义性质的特定要求，工业化、城市化、老龄化的特殊发展阶段出现的大量管制与服务需求，服务型政府建设过程中的管理重心下沉等，都是对行政机构与人员进行调适的约束性条件。政府应重视创新公共服务提供机制和改进公共服务提供方式，既要提高社会的自组织能力，建立起政府与社会的多种合作共治，也要提高政府自身的理性与效率，提高政府协调社会、管理合同、赋权市场的能力，以更好地实现合作共治。

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标之一是 “推进国家治理体系和治理能力现代化”。综上可见，政府规模问题不仅是政府内部的问题，它涉及行政机构和事业单位的关系，以及政府与市场、政府与社会的关系；政府规模控制不仅是行政机构改革的核心问题，它与事业单位改革、社会管理体制改革等一揽子改革息息相关；政府规模问题的重点，不是规模更大或更小的问题，而是同样规模的政府能否提供更加优质的公共服务，同样规模的公共开支使用能否更有效率与效益的问题。因此，政府规模的适度调整是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

注释：

① 综合美国人事管理办公室的历年官方数据，以及美国联邦统计局《2013年公务员规模及薪酬调查》而得，参见文献[26]。

②注：这里的总体政府规模中不包括非文职军人。

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（责任编辑 矫海霞）

Public Governance and the"Implicit Size"of Government

Lü Fang/Cheng Ming

The issues on government size and its influencing factors are always regarded as the cutting-edge problems of political science research.However,previous relevant researches only focus on the official government size,namely the civil servants directly employed by the government on the one hand.On the other,the"implicit size"of government,which implies the staff supported by public finance but work outside of government,is rarely discussed.Moreover,the connection between the study on government size and perspective of public governance is still limited.Based on the comparison on official and implicit government size between China and the United States,this research finds the differences between the two countries lie in the structure,function as well as mode of governance.The article puts forward that the fundamental standard of evaluating government is not whether the government size is larger or smaller,but whether the government function could better respond to the citizens and social demand and whether the same quantity of government expenditure could be utilized more efficiently and effectively.Therefore the Chinese government should promote the cooperation between different public departments,establish the collaboration between the public and private sectors and transform the emphasis and orientation of the development of government capability.

Government Size;Cross-agency Collaboration;Collaborative Governance;Shadow Employee

D035

A

1009-3176（2016）06-064-（14）

*本文受“中国政法大学优秀中青年人才支持计划”支持。

2016-9-6

吕芳 女（1974-）中国政法大学政治与公共管理学院教授 博士生导师程名 男（1990-）中国政法大学政治与公共管理学院博士研究生