中国电子政府与行政现代化改革的整合发展*

陈玉梅Sharon S.D aw es

（1.暨南大学，广州 510632；2.美国纽约州立大学，纽约）

中国电子政府与行政现代化改革的整合发展*

陈玉梅1Sharon S.D aw es2

（1.暨南大学，广州 510632；2.美国纽约州立大学，纽约）

本文基于中国行政体制改革的大背景，从整合发展的视角分析了中国电子政府发展的目标、战略和实施效果，揭示了行政现代化改革的历程当中改革与电子政府发展进程之间是如何相互影响和相互促进的，尤其是在近几年的改革重点领域诸如转变政府职能、优化办事流程以及提高政府透明度和公众参与度等。本文基于电子政府的中国实践提出了一个反映电子政府如何支持并加强行政改革的概念模型，即政府通过实施和发展电子政府可以从政策、组织机构、新的组织习惯和服务模式等多个层面，克服行政体制改革过程中因为技术能力、政府内部个人阻力和部门之间缺乏协同等带来的种种障碍。最后基于这种模型的交互作用，探讨了因此带来的新的腐败形式和跨部门信息共享及数据开放所带来的挑战。

电子政府；行政改革；中国政府改革

一、引言

自1949年新中国成立以来，中国政府就从中央到地方开始行政体制改革。本文对中国行政改革的整个历程和经验，以及电子政府的发展过程做了一个整体的回顾，并探讨了两者之间在发展过程中如何相互影响，并通过交互的整合发展各自促进。同时本文还提出了一个概念模型，揭示了电子政府是如何支持行政改革的，以及两者交互作用和发展的过程中带来的一些机遇和挑战。本研究是从以下几个问题依次展开讨论的：电子政府在行政体制改革过程当中扮演了什么角色？电子政府是如何促进改革进程的？在应用电子政府的过程当中它是如何影响到政策、组织机构、个人习惯和公共服务的？以及现在正在进行着的一系列行政改革举措又是如何进一步地推动和加强电子政府发展的？

新中国成立以来，行政体制改革一直是中国政治体制改革和经济体制改革的核心内容。从其最开始侧重于政府机构调整，到后期注重于政府职能转变和流程优化，现今行政改革的重心已经转移到公共服务和公众与政府互动的体验上来了。而这种面向客户和需求驱动的转变，与中国电子政府的发展轨迹几乎一致。中国的电子政府始于上个世纪90年代，最初起动的是一系列大型“金字工程”，紧紧围绕着政府内部管理和监督，政府财政收支和社会管理开展。后来启动政府上网工程以增强政府透明度和提升公众参与，到现今新一波的电子政府发展应用则围绕着政府各个部门之间实现信息共享和开放政府数据等面向公众需求和社会价值等方面。

本文由6个部分组成。其中第二部分对1949年新中国成立至今的中国行政体制改革的历程和经验做全面的回顾。第三部分则梳理了中国电子政府的目标、战略和发展过程。基于这两部分的总结，我们探讨了电子政府实施过程中遇到的挑战，而正是这些挑战对电子政府和行政改革都带来了一些新的障碍，比如自上而下发起的指令，技术能力薄弱，政府内部个人对新技术新手段的抵制，以及缺乏部门之间的协同和信息共享等等。而在第四部分我们重点讨论了电子政府与行政改革两者之间的交互作用，尤其是在转变政府职能、优化政府流程和提高政府透明度与公众参与度这几个方面。在第五部分我们提出了一个概念模型，揭示了电子政府是如何支持行政体制改革的，并且探讨了近几年伴随着电子政府与行政改革整合发展而显现出来的两种新趋势或新的挑战，即有别于传统形式的腐败，和跨部门的信息共享与面向公众的政府数据开放。第六部分总结了本研究的成果，提出了未来的研究方向和思路。

二、中国行政体制改革的特色和经验

1.改革历程与经验

自20世纪60年代初期以来，世界上大多数国家不管是发达国家还是发展中国家，都在进行各种形式的行政改革，只不过各国的行政改革分别处于不同的阶段。中国的行政体制改革开始于1949年新中国成立。中国行政改革经历了多个不同的周期，改革主旨也各不相同。1978年之前，改革一直在中央集权与地方放权之间来回摆动，在中央政府与地方政府的扩张与缩减之间来回交替。而到了20世纪90年代，行政改革主要围绕着经济改革这一中心目标来开展，侧重于国企改制，从计划经济向市场经济转变，以及政府公共管理和监督职能向社会中介组织转移等方面。这些改革举措极大地促进了社会主义市场经济的繁荣发展，同时也削减了各个层级政府的公务员数量。

进入21世纪，中国行政改革作为行政体制改革和经济发展的核心要素进入加速通道。在中央政府层面，推行“大部制”以消除政府各个部门之间的职能重叠和权力之争，避免大家“踢皮球”，并将决策权下放给下一级政府。对公务员队伍引入绩效评估体系，根据其工作绩效而不再是简单的工作程序来评估。同时建立管理和财务监管体系，以努力建立一个“干净的”政府。到现在，中国行政改革已经形成了一套完整的体系，强调标准、协同、透明和效率。而改革的主要目标则转移到明确政府职能、政府流程重组、政府机构重组、减少行政审批和改进政府管理等方面。

目前中国行政改革的重点集中在行政审批制度改革上，即政府对个人和组织提出的各类申请的受理、审核和批准，包括各类许可证、证书、公共服务等申请内容。而这些改革直接针对之前盛行的“桌子底下交易”这类因权力集中缺乏监管而滋生的腐败，对提高政府办事效率和效果等方面带来很大的效益，并得以持续进行下去。而20世纪90年代中期开始建立并实施的公务员制度，逐渐成为转变政府职能和提供公共服务的牢固的基石。

最近几年，中国陆续出台了一系列政策来推动行政体制改革。2013年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，该决定旨在加快和促进现代化国家治理体系，进一步明确了加快转变政府职能，深化行政体制改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的目标任务，将机构改革与职能转变、简政放权有机结合，以行政审批制度改革为“敲门砖”和“突破口”，大力推动政府职能转变。

2015年国务院发布了《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，再次强调简政放权和放管结合，全部取消非行政许可审批,深化商事制度改革，并制定了行政审批业务的“三单”包括市场准入负面清单、政府权力清单和责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

2016年国务院颁布了《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》，进一步明确了行政改革要通过权力下放和减少行政审批事项来提升公共服务。在简政放权、放管结合的基础上更加明确了优化服务的改革内容。

2016年中央政府领导人进一步强调了电子政府在行政体制改革中的重要性。早在2002年，在党的十六大报告中，以及当年朱镕基总理在全国科技代表大会上讲话中都提到，电子政府的推广与应用对于国家进一步发展非常重要。并且强调电子政府可以极大地帮助行政体制改革实现其三大目标，包括转变政府职能、政府流程重组和提高政府透明度。

2.最新发展

中国行政体制改革发展至今，紧密围绕三大目标，已经对中国的社会和经济发展带来了巨大的推动效应，包括政府职能转变、政府流程优化和重组，以及在内部协同与对外公共服务过程中积极提高政府透明度。相比新中国成立之初就开始的改革而言，当今的改革重心，不管从目标上还是从形式内容上，都有了很大的不同，从最初以经济改革和文化与社会转变为中心，到现在已经转变为不再停留于政府内部运作层面，而是更加强调对外公众服务的开放与透明了。与此同时，也显现出中国独有的一些特色和改变，包括：

(1)从中央到地方政府自上而下的改革过程。中央对地方政府的指导主要是通过制定政策来实现的，而这些政策的制定从以往的以政策本身为导向逐渐转变为以服务为导向了；

(2)政府的组织机构调整往往会成为每一轮改革的重头戏，是首要考虑的问题；

(3)改革对机关文化带来很大冲击和改变，同时也改变了公务员的行为习惯；

(4)改革的核心已经从单纯满足个人和企业的需求转变为提升整个公共服务的质量。

三、中国电子政务发展历程

1.国际电子政府发展概况

自从20世纪80年代个人电脑面世以来，除了在商业贸易等财务管理和会计领域应用，还很快形成了基本的管理信息系统并被广泛应用在各行各业。而公共部门也采用计算机信息技术很快启动并搭建了一套称之为电子政府的应用体系。以美国为例，美国是首先建立了一套与之相关的法律法规体系之后才开始其电子政府的建设与发展，包括1966年颁布的信息自由法（FIOA）,1974年颁布了隐私法以及1980年生效的精简原始文书法。正是这一系列与信息化相关的法律法规和政策成为政府、个人、公共部门用于收集、使用、保护和共享数据的法律依据和行为准则。之后电子政府的发展开始侧重于技术管理、电子服务、安全，以及民主集成当中的公民参与。而欧洲和其他最早推广应用电子政府的国家与地区的发展轨迹都非常类似。

随着信息通讯技术逐步深入地渗入到政府工作和场所等方方面面，电子政府在政府的各项技能、工作流程、岗位设计、组织机构与控制、政府与个人企业的互动，以及新的政策和领导行为等各个方面都产生了深远的影响。而随着电子政府的逐步发展，公共服务得到了较大的提升，政府的运作效率和质量也极大地提高了，并有效降低了运作成本。现在，个人电子参政和民主进程中的公民参与也被广泛运用。这一电子政府的发展历程也正折射出行政管理体系的相关改革过程中对政府问责制、透明度和信任度的重视。

理想状态下的电子政府流程优化可以帮助政府雇员根据新的信息化驱动流程很好地自我调整，并且利用信息技术特征可以更好更简便地在部门内部或者不同级别的部门之间分享信息，从而电子政府逐步向电子治理发展。1999年美国自然科学基金采用了数字政府这一术语，专注于政府本身运用信息技术来提升其公共政策水平，提供更好的公共服务和政府运作，来建设更好的政府。电子治理则扩展了数字政府的内涵，将公民和私营组织也纳入进来。联合国教科文组织（UNESCO）(unesco,n.d.)对电子治理的解释，除了指政府自身的服务和管理，同时还包括了积极引导个人、企业和社会团体共同参与进来以积极推进民主进程。

2.中国电子政府目标和战略

中国电子政府建设始于20世纪90年代初，兴起于一系列应用于政府内部管理的大型的“金字工程”。1993年中国启动最初的三个“金字工程”，包括用于全国范围内经济计划与发展的金桥工程，用于全国海关和包括通关程序在内的外贸管理的金关工程，以及用于电子货币管理的金卡工程。在这些自上而下的“金字工程”的建设基础上，中国政府构建了一套横贯全国甚至延伸到村庄的极其复杂的网络，正是这一网络成为未来中国电子政府推广实施各项应用的基础。

1992年中国政府启动了“政府上网工程”，从中央各部委到各级基层政府都分别建设了各自的门户网站，积极对外宣传政府信息。之后又陆续启动了“企业上网工程”和“家庭上网工程”。前者让各个企业分别建设自己的门户网站，后者则通过大力发展互联网基础设施和个人电脑设备来帮助个人更加轻松方便地访问互联网。通过这一系列项目的建设，在中国逐步构建了一套成熟的互联网访问体系，并通过政府门户网站发布各级政府信息，从而极大提高了政府的透明度。

2002年国务院第17号令宣布启动十二金工程，这一系列工程涵盖了主要的政府职能和内部运作的需要，可以大致分为三大块：政府内部管理和监督（包括办公自动化系统OA和宏观经济管理系统等）、改善政府财政收支（比如税务、海关、金融、财政监督和审计等），以及社会管理和公共服务（包括社会福利、公共安全、农业、供水和产品质量技术监督等）。电子政府通过转变政府在社会公共事务中的职能，提高公务员办事效率和质量以帮助政府在进行决策的过程中更加有效、科学和精准，从而很好地支持了政府的行政体制改革。

2014年3月“大数据”第一次出现在《政府工作报告》中以来，这个词汇就被李克强总理在不同的场合多次提及。仅在2015年，就有6次国务院常务会议的议题与大数据运用有关。2015年两会上，针对有代表关于“加快政府数据开放”的建议，李克强总理马上回应：“政府掌握的数据要公开，除依法涉密的之外，数据要尽最大可能地公开，以便于云计算企业为社会服务，也为政府决策、监管服务”。政府数据开放将成为中国政府大数据治理国家的助推器和原动力，在政府与社会公众之间搭建“合作治理之桥”。

2016年《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》提出了“互联网+”的国策，作为围绕大数据平台开展惠民工程，公众服务为重点，并将基于大数据平台的互联网技术应用推广到各行各业。

遵循这种发展模式，我们观察到中国电子政府是从内部运作管理的需求出发，首先是建设最基本的与国家经济发展相关联的技术基础设施，然后通过运用电子工作流技术将电子政府渗透到所有政府职能当中来改善政府内部管理。技术和管理成为中国电子政府建设工程的第一个重点领域。

随着电子政府的进一步发展，公民和私营企业参与成为新的发展重点，而行政审批系统及其对应的行政监察系统成为主要的建设项目。政策在这一阶段发挥了重要的作用。

发展迄今，政府数据开始越来越被重视了，已然成为中国电子政府建设的核心。因为有将近80%的社会信息是掌握在政府手中的，而不单单是政府，整个社会都可以利用这些政府数据更好地决策或创造新的价值。

对中国电子政府的发展历程仔细梳理对照，不难发现在中国的这一系列发展过程正好契合了作者Sharon于2015年提出的电子政府概念性框架（如图1底部所示），即政策、管理、技术和数据的交互作用，而这些也正好是行政改革所内在固有的东西。其中：

(1)政策，包括体制、法律、战略、法规、规章、红头文件和行业标准等；

(2)管理，包括组织机构、工作人员和工作流程等；

(3)技术，包括硬件、软件、网络和技术标准等；

(4)数据，包括政府平时收集的各类政府数据，以及电子政府应用实施过程中产生的政府数据等。

3.中国电子政府实施过程中面临的挑战

综上所述，在中国，行政改革首先从顶层的中央政府发起，然后逐步发展到各级地方政府。一方面中央政府希望地方政府能按照合适的标准的方式为市民提供各类公共服务，而另一方面不同层级的政府因为其考虑的重心不同而导致他们在达成这一目标时困难重重。主要体现在以下几个方面：

(1)对于顶层中央政治领导者而言，他们负责制定政府体制、机构、法律、法规和红头文件等，他们所关注的是：

*政府从监管为导向转为以服务为导向；

*减少官僚主义作风；

*更多地跨部门协同/合作；

*工作流程进一步优化；

*提高政府透明度。

(2)对于享受政府公共服务的市民而言，他们需要的是：

*政府能提供更好的服务；

*办事过程透明，了解更多办事过程的信息；

*办理流程一体化，减少各自为政的办事风格；

*一站式服务。

但事实却是，不同层级的政府或多或少会对这些目标的达成产生各种形式的阻力。在顶层中央政府层面，由于对地方政府的运作缺乏直接的管控，而且也没有合适的工具可以帮助中央政府监督管理地方政府，很难确保地方政府是按照中央指令行事的。而在地方政府层面，官员和公务员们对这种变革通常是抵制的。一方面是因为需要他们花费更多时间和精力去学习和使用新流程，另一方面则是因为这类变革将对他们办事的行为过程做详细的审查，丧失了公务员惯有权力和传统优势。

此外，在行政改革的生态系统中，克服条块分割，使得垂直管理机构比如税务、公安等更好地实现与地方政府的横向综合管理是改革的重要内容，也是电子政府的重点之一。但是要适应这些转变又需要一些新工具和新方法，这在流程合并之初很难一下子就实现或者完善。而与此同时，在电子政府实施应用的过程中，随着在公众中的应用越来越流行而带来的一些新的挑战或者行政管理与问责，一些老问题又会因此而引发出一些新的形式，比如腐败和开放。简而言之，这些挑战或者风险可以大致总结为三类障碍，需要我们重视并解决。具体包括：

(1)技术能力的缺失。随着信息通讯技术不断发展和渗透到各行各业，越来越多的新工具和新的服务模式被应用于政府服务当中，因此需要耗费大量的时间和精力去学习这些新技术新工具和如何使用它们的新方法。此外，随着公众对电子商务的应用模式越来越熟悉，他们很快被这种数字技术和服务所俘获并应用在生活的方方面面。一旦习惯了电子商务的应用，公众也开始期待政府能将同样的模式用于公共管理和公共服务当中；

(2)因担心失去特权而招致内部人员的抵制。从提高政府内部透明度出发，中央政府希望能有效监管到地方政府的行为，以确保改革和现代化进程能顺利进行；从公民的角度而言，他们也希望能及时知道审批过程中的每一个进展和审批结果。而政府部门的内部员工为了能适应由中央政府制定和公众期望的新的流程和组织机构，往往需要学习更多新技能，培养新的办事习惯，同时还要承担改革转变过程中因权力关系、角色和责任等发生变化所带来的各类风险；

(3)缺乏跨部门协同和信息共享。中国政府是在中国共产党直接领导下的，其主体就是由各个委办局政府机构组成的中央政府和地方政府。按照以往习惯，各个单位都有各自清晰的权力或授权和职责，相互之间并不需要太多的协同。而政府信息则散布在各个单位，并被各个单位视作自己的资产而不愿意与其他单位共享。中国行政体制改革与经济体制改革相伴而行，政府从计划经济体制向市场经济体制转变，旧的计划体制强调各个单位履行各自的职能和责权，而新的体制则要求各个单位增加与其他单位的互动，增加与公众的互动。以此推论，电子政府的成功将取决于跨部门的信息共享与协同。

四、电子政府与行政改革的交互影响

中国电子政府是伴随着行政体制改革而出现与发展的。20世纪90年代，中国的行政体制改革的重心从内部机构改革转移到经济体制改革。在改革之初，政府首先经历了管理职能从中央集权到地方分权的转变，之后的改革主题和内容发展为以公众服务和公众参与为主。本部分将重点讨论在当今中国行政体制改革大背景下，电子政府和行政改革两者之间是如何相互影响的。

中国的电子政府建设是从一系列“金字工程”、办公自动化系统、政府/企业/家庭上网工程，以及政府数据中心和大数据应用等项目开始的。“金字工程”实现了政府主要管理职能的自动化，并帮助中央政府实现对各级地方政府自上而下地监督。办公自动化系统OA项目则很好地改善了政府内部的管理和沟通，降低成本，提高效率。至于各种上网工程则将电子政府平台从内到外打破界限，令公众可以方便地获得政府信息和公共服务，开始参与到公共事务当中去。

为了更好地理解中国行政改革背景下的中国电子政府的应用与实践，我们必须首先理解改革过程中遇到的问题，以及电子政府是如何促进和妨碍这一进程的。在当代中国复杂变化的社会背景下，电子政府主要从三个方面积极支持着政府改革，包括：转变政府职能、优化政府流程和提高政府透明度。

1.转变政府职能

20世纪90年代以来，行政改革往往与经济改革紧密联系在一起，转变政府职能成为改革主题。当中央政府自上而下发动改革时，遇到了一个关键问题，即如何让中央与各级地方政府对改革目标的理解和执行保持高度一致。中央政府制定各种政策和计划，但是实际上给市民提供服务则是各省市地区政府和当地政府。中央政府希望地区和当地政府提供负责任的、透明的和标准化的服务给市民，同时还希望地方政府能不断地完善其政府职能以适应各种时期的转变。

信息通讯技术从降低成本、提高效率和质量等方面很好地帮助政府进行自我改造，而且还提高了公众服务水平，增加了政府与公众的互动，提高了政府对公众的开放程度。通过一系列的中国政府/企业/家庭上网工程，在政府与公众之间搭建了一个访问便利的信息平台，并且提供了一个公众获取政府信息和服务并向政府反馈的互动平台。

2.优化政府流程

对于地区和当地政府而言，他们才是改革当中真正直接面对管理与操作流程上的变革的人员。中国政府自上而下发动改革，而中央政府则是将电子政府视作一项改革的战略，尤其是针对各级地方政府。地方政府则将这种压力转变为实际工作中改变其工作方式的动力。优化政府工作流程可以很好地帮助政府提高其管理和运作。

中国政府是通过行政审批系统来提供公共管理和公共服务的。行政审批系统是建立在传统的政府指令与计划经济体制的概念和实践基础上的，随着中国经济的高速发展，这种模式逐渐变得效率低下和过时了。因此，行政审批制度的改革和调整逐渐成为近年来中国行政体制改革的主要内容。

而中国电子政府启动的标志性的“金字工程”，正是将从中央到地方的整个工作流程实现自动化和数字化。在这一过程当中，要同时兼顾流程管理和监督职能，不断优化工作流程以期达到更高的效率和效果，对内更好地监督，对外为市民、企业和非政府组织等提供一个交流平台。同时，通过这种方式，中国还可利用电子政府项目加强对政府和公众的控制和监管能力。与此同时，通过政府流程再造还可以提供信息通讯技术支持下的新的审批模式。例如一站式电子行政审批系统对于多个部门或单位联合审批的事项就可以很好地将多个不同部门及其工作流程统筹起来，实现一体化办公过程。

3.提高政府透明度与公众参与度

一般市民对于改革最大的期望在于提高政府的透明度和责任性。伴随着中国经济的高速发展，普通民众在很多方面遭遇了大量的社会问题，包括教育、公共卫生、公共安全和社会福利等。这些问题又随着旧的社会控制体制的消失，以及整个社会更加灵活机动，社会流动性和公民与社会的意识形态的改变而变得更为复杂。这些复杂的问题给政府带来极大的挑战。为了解决这些问题，中国政府开始推行早期的检查与响应体系，提高政府办事效率和公共服务体系的透明度，推行科学的绩效评估。所有这些管理手段的应用，都必须要有足够的信息支撑，并且给政府和公众提供一个平台可以获取相关信息。

电子政府应用系统正是给政府和公众提供了一个可以深入观察政府工作流程和部门决策的“窗口”，而且也使得政府各个环节的腐败变得更为困难。此外，最近中国政府最为关注的大数据和政府数据开放也将会营造一个更加开放和负责任的政府，一方面政府必须根据公众的需求公开其信息，另一方面公众可以更加便捷地获得政府的相关信息。

五、研究贡献与热点问题

通过把中国政府行政体制改革和电子政府的发展过程综合起来分析，可见正是两者之间千丝万缕的关联和相互影响，很好地促进了各自的发展，并取得了良好的效果。如下图1所示，本文通过这个概念性模型概括说明了电子政府是如何支持并促进中国行政体制改革的：

如图中右上角所示，中国行政体制改革的战略目标由顶层中央政府提出来，主要集中在三大目标：转变政府职能、优化政府流程，以及提高政府内部管理和对外服务工作的透明度。而这些目标的设立从4个方面直接推动着改革战略的形成和改革行动，如图中左上角所示包括：

(1)中央政府制定政策时从以政策本身为导向逐渐转变为以服务为导向；

(2)组织机构的调整侧重于打破官僚体制，优化政府流程，提高办事的效率和效能；

(3)公务员改变旧的习惯和行为以更好地满足公众的需要和服务态度；

(4)提高公共服务水平，在重大问题的解决上能很好地满足公众的要求。

这些改革战略和行为给中国行政体制改革带来了显著的提升，但是与此同时也产生了一系列新的矛盾或障碍，而且这些障碍很快就直接妨碍了行政体制改革的深入和顺利进行。如图中虚线箭头所示，这些障碍已直接影响到改革目标的实现，主要体现在三个方面，如图中所示包括：所需技术能力不足、内部员工因为改革威胁到其自身利益和权利而心生抵触，以及缺乏跨部门的协同机制和信息共享等。而中国电子政府一系列工程项目的应用（包括相关联的政策、管理、技术和数据等，见图中底部），从这4个方面对政府产生了全方位的影响，它们交互作用与影响，正好帮助政府从不同程度克服了改革进程中遇到的4大障碍，确保政府行政体制改革的目标得以很好地实现。

信息通讯技术和网络包括互联网的应用可以帮助政府对权力和信息进行重新配置，并通过相关政策的推行、管理和运作，以及技术平台的应用实施和政府数据的公布与分析等，可以很好地促进国家与公众、企业和非政府组织间之间的双向交互和互动。这样电子政府就可以积极地推动着行政体制改革前行。下面我们还会继续讨论两个案例，以进一步解释这个概念模型是如何运用的。

图1　电子政府支持行政改革的概念模型

1.改革和电子政府实践过程中产生的腐败

自新中国成立以来，政府腐败就是一个由来已久的大问题。中共中央把打击腐败作为中国共产党的首要任务，跟行政体制改革一样重要。腐败在改革之前就一直存在，而且它随着经济体制改革的发展和深入而更加严重了。腐败的根源在于经济体制改革过程中为了提高工作的灵活性和优化流程，取消或者削弱了旧的政府监督和控制体系，从而导致腐败加剧。大量行政审批事项的存在也引发了更多“桌子底下”的腐败，由于审批过程不透明，办理过程不规范，使得行政审批过程难以监管，也因此成为阻碍中国经济体制改革的新障碍。而政府组织机构调整和新制度新政策推行过程中，一方面给改革带来了积极推动影响，另一方面也创造了一些新的机会给某些人进行一些非法的或不道德的交易。

一站式行政审批系统及其对应的电子监察系统是中国电子政府最重要的工程项目之一，旨在预防一些传统的腐败形式。但是由于电子政府本身的一些特性反倒因此又产生了新形式的腐败。事实上，自1995年以来，因为腐败而入狱的政府信息化部门领导人的数量也在快速增加。首先，电子政府在信息系统开发和应用方面的巨额投资直接创造了大量新的信息管理部门和职位，以及新的信息通信技术开发项目，例如咨询和信息系统开发外包等。所有这些采购项目就无形中给腐败提供了新的机会。其次，在电子政务的实施应用过程中会产生一种新的“技能型”腐败。相比一些不具备这些新技能或者没有权限访问信息系统的人，那些熟悉信息通讯技术技能的专业化人员因为其特有技能而有了某些“特权”，别人有求于他或者掌握了一些特殊信息，从而导致了新的腐败来源。最后，信息通讯技术的不断进步极大提升了政府部门的生产力从而减低对人手的需要，但是只有政府内的管理者和相关人员了解这些提升究竟有多大，很多时候他们可能会对领导低估这种提升空间从而为自己赢得更多的空间。这样，政府部门就需要去申请更多的资源，这样就无形中提升了员工的收入或者导致员工的工作量不足，工作懒散。这种形式的腐败类似以前的“大锅饭”，在中央集权的计划经济时代也是随处可见的。

与之相反的是，电子政府在中国反腐败工作中也同样发挥着非常重要的作用。2004年以来，大量基于互联网的反腐败项目陆续建成运行了，包括电子监察系统、网络举报平台，以及纪检稽查网站和其他社交媒体平台等。互联网已经成为人民举报各类腐败行为的重要阵地，而政府也积极利用这些平台去揭露和处理各类腐败。同样在最近实施的2016年《推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案》当中也提到，政府工作人员可以从个人行为和企业运作的全过程收集数据并分享给相关部门用于其反腐工作，以此构建一套对潜在腐败行为进行全方位监督共享的机制。

2.政府信息共享与开放政府数据

信息共享和横向协同是集约化、智能化服务的基础，也是电子政府和行政体制改革的共同目标。中国电子政府的发展始于政府工作自动化，之后逐步转向政府与公众互动平台的建设。在这一建设过程中，产生了大量的政府数据，而这些数据已经完全不同于以往散落在各个部门的不甚关联的纸质文件了。这些数字化的政府数据产生于不同部门和不同层级政府，我们可以利用先进的信息通讯技术很方便地对这些数据进行关联和分析，从而帮助政府更好更合理地制定政策和管理决策，对公众及其事务快速而精准地响应。这样政府数据不再是沉睡于办公室角落的 “纸张”，而是可以产生新价值的另外一种形式的政府资产了。但是要实现这些目标并非易事。因为政府部门可以用来帮助自己做计划、决策或制定行动的数据往往是掌握在其他公共部门或个人手中，或者是以其他目的收集的，甚至是以其他不兼容格式存储的，导致这些数据虽然存在于“政府”中却无法直接拿来使用。因此，要实现共享和系统必须先获得政策、技能和组织机构上的支持方可行。电子政府和改革都需要多方协同以确保各方面的因素都保持一致。

开放政府信息和数据可以帮助政府更好地向公众发布信息，提高政府责任性，并带来新的价值。政府数据开放（Open Government Data,OGD）目前已经在很多国家广泛推行，已经开放到国家或者地区层面(Dawes et al.,2016)。在中国，北京、上海、武汉、广东南海等地陆续推出了其政务数据服务门户网站，构建当地政府的数据开放平台，为社会公众提供了一个获取和利用政府数据的平台。然后，如何利用政府数据创造新的商业价值或社会价值是目前政府数据开放面临的最大挑战，因为这不仅仅是要求政府开放相关数据这么简单，而是更需要配套一系列相关的新政策、实践经验和技能来共同推进。与此相关的电子政府部门或负责人首先要解决好数据管理的问题，此外还要跟政府部门充分协调以推动数据在不同部门之间和与公众社会之间实现共享。与此同时还必须确保所有的数据开放必须是基于信息安全和个人隐私得到充分保障的基础上方可进行。

确保个人隐私和机构商业机密是政府进行信息共享或数据开放的基础。首先要在政府范围内制定清晰一致的政策，设计合理的数据和良好的信息管理办法，同时所有工作人员要理解他们有责任去使用、保护和提供信息与数据，同样如果他们违反了相关规定就一定会受到相应处罚。

六、研究结论与研究展望

目前，中国正在积极推进着行政体制改革，主要从以下四个方向着手：

在上层政策制定层面。中国政府正逐渐从以政策自身为导向的政府监管转变为以服务为导向的治理。这些政策要求各级组织机构要调整为更加灵活的功能性系统，提高政府透明度和工作流程标准化水平，杜绝各类腐败行为。在政府组织机构层面。当上层政策改变时，政府组织机构也要做相应的改变。而最为重要也是最困难的调整在于地方授权和跨部门尤其是跨垂直部门之间的协同。在公务员习惯和机关文化层面。中国政府现有的机关文化是历经了几千年沉淀而形成的。公务员在中国传统意识里跟其他的职业不同，他们所处的工作岗位，以及获得政府信息和资源的便利性等，赋予了他们某种程度上超乎服务社会之外的权力和控制力。而改革正式直接冲击了这种机关文化，亦因此遇到了强烈的抵制。但随着改革的深入，这种抵制呈现出日渐减弱的趋势。

在公共服务层面。行政体制改革的最终目标在于推进政府职能转变，提高公共服务水平和效率。要达成这一目标，就要求政府从传统的“政府制定和提供服务”的模式转变为以需求为导向的服务模式。政府的各项社会公众服务计划应该是基于公众咨询结果和市民的反馈来制定，而不是由政府单向提出来。

如果从战略层面与政府行政改革目标整合发展而言，电子政府可以从政府的所有层面对改革提供全面支持。在电子政府建设过程中，重视提升所需的技术能力、消除机关文化带来的个人抵触情绪以及推进跨部门系统和信息共享，就可以很好地帮助政府克服改革过程中遇到的障碍。但是也如我们前面所讨论的，电子政府也会带来一些新的问题比如新形式的腐败。同时也会随着政府数据开放和大数据分析创造一些新的价值。总之，因为技术的应用而给政府带来的目标、组织机构和流程上改变，在学术研究和政府创新方面显得尤为突出。

未来我们的研究将专注于探索中国电子政府在中国经济高速发展的环境下具体是如何支持行政体制改革的。为此，我们会在全世界范围进行案例收集，与中国电子政府的发展经验进行比较分析，以便更好地理解中国电子政府发展进程中遇到的问题，并借鉴其他国家或地区的政策或技术如何更好地解决它。其次，我们会进一步分析和比较不同国家、地区或地方政府在电子政府和行政体制改革的目标设立上有何不同，找出相同和不同的地方，使我们未来制定目标会更加合理可行，同时也可以帮助我们识别出各级政府发展电子政务和推进改革所需具备的领导力、管理能力和技术能力等。最后，我们可以直接对比分析发达国家和发展中国家的电子政府发展轨迹，预测中国电子政府的发展趋势，从而为中国电子政府的发展提出合理可行的建议。

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[4]中国国务院,2016a.国发 [2016]30号：国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/24/content_5076241.htm

[5]中国国务院,2016b.国发[2016]23号：国务院办公厅关于转发国家发展改革委等部门推进“互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案的通知.http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-04/26/content_5068058.htm

[6]中国国务院,2015.国发 〔2015〕29号:国务院关于印发2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案的通知. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/15/content_9764.htm

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（责任编辑谭力）

On E-government and Administrative Modernization and Reform in China

Yumei Chen/Sharon S.Dawes

This paper presents an integrated review of the goals,strategies and implementation of Chinese E-government within the context of historical and ongoing Chinese administrative reform efforts.It presents the history of administrative reform and discusses the ways in which the reform and E-government agendas interact in the areas of transforming government functions,streamlining processes,and enhancing transparency and citizen engagement.The paper presents a conceptual model of how E-government supports reform through policies,structures,and new organizational habits and services to overcome the barriers of technical capability,staff resistance,and lack of collaboration.Two examples regarding anti-corruption efforts and information sharing are presented to illustrate these interactions.

E-government;Administrative Reform;Chinese Government and Reform

D035

A

1009-3176（2016）06-025-（12）

2015年度广东省自然科学基金-自由申请项目 “大数据环境下网络舆情监测预警体系研究”（编号：2015A030313315）；中央高校基本科研业务费专项资金资助（暨南跨越计划）“基于政府数据开放的应急管理机制与信息平台建设研究”（编号：15JNKY002）；2016年度广州市建设国家级科技思想库研究课题“制度因素下基于政府数据开放的广州市科技政策推动社会创新的对策建议”（编号：2016SX013）。

2016-9-15

陈玉梅 女（1971-）暨南大学公共管理学院/应急管理学院副教授 博士（后）硕士生导师Sharon S.Dawes女 纽约州立大学奥尔巴尼校区CTG政府技术研究中心教授 博士