卫生监督稽查工作探讨：基于某区的实证浅析

施佳卿

摘要：卫生监督稽查工作是卫生监督机构加强卫生监督管理的内部管理职能之一，目前在各级卫生监督机构已不同程度或方式开展，并取得了一定的成效。本文以某区卫生监督机构稽查工作运行情况为实证内容，浅析完善卫生监督稽查工作新思路。

关键词：卫生监督； 稽查； 探讨

卫生监督稽查属于行政执法监督范畴，是卫生监督管理内部制约方式和卫生监督机构的一种自我纠错机制，它是卫生监督体系建设的重要组成部分，是依法行政的必然要求，是卫生监督队伍建设的重要保证。 卫生监督稽查的实质，是对卫生监督管理的控制、纠偏与保障。其工作内容简而言之，就是在卫生监督管理实施过程中，查找问题、梳理问题、解决问题及依据相关问题建章立制，从而降低相关问题重复发生的概率。我们通过卫生监督稽查工作，通过规范自身行政执法行为，确保卫生监督管理工作的质量与效果。

某区卫生和计划生育委员会监督所自2006年以来，逐步完善有关执法制度的建立与落实、卫生许可、行政处罚案件、日常卫生监督质量、投诉举报、执法文书规范、卫生监督员行为规范等具体卫生行政行为的稽查。先后建立了一系列制度，以达到进一步加强卫生监督队伍的管理，规范监督执法行为，提高卫生监督管理内在质量和效率的目的。

近几年，笔者在区所卫生监督稽查工作的实践过程中，对卫生监督稽查工作进行了一定的思考，基于区县工作实证，作粗浅探讨。

1 卫生监督稽查工作概况

通过近年来稽查工作的推进，区所卫生监督稽查工作已经贯穿于卫生监督管理工作的始终，卫生监督稽查工作与日常行政管理工作相结合、与日常绩效考核项结合、与执法责任制落实相结合，其内容与内涵上已经有了一定的深度与广度。 概括而言，区所卫生监督工作主要包括3方面内容：

1.1 突出“严”，完善规章制度

严格的稽查制度、具体的规范操作程序和相关稽查标准，是完善卫生监督稽查工作的重要保证，同时对卫生监督执法工作也起着引导和规范作用。区所采取了以制度抓管理的思路和稽查与考核相结合的办法，制定出台了《行政处罚案件三级审核制度》、《行政处罚岗位职权和责任追究制度》、《宝山卫监卫生稽查工作制度》、《行政处罚案件内部流程规定》、《科室内审员制度》等系列配套制度。这些制度不仅对卫生监督员起着制约作用，同时也起着引导和规范作用，使卫生行政执法责任制与卫生监督稽查工作有机联系在一起，为全面推行卫生行政执法责任制，加强卫生监督稽查工作提供了制度保障。

稽查工作的开展，促进了各项制度的贯彻落实，并要求卫生监督员严格执行有关规章制度，使制度的落实环环相扣；上述做法保证了各项制度落实到位，防止走过场、流于形式。

1.2 力求“优”，提高执法水平

1.2.1 实行三级审批审查制 为改变过去监督执法重实体轻程序、重执行轻审查的现状，区所自2006年以来，推行行政许可三级审批制，行政处罚三级审查制，每一份案件历经案件承办人、科室内审员、业务稽查员的层层自查、检阅、把关，避免漏洞、追求优质执法，实现卫生执法实体与程序、执行与审查并重的转变。

1.2.2 推行处罚案卷评查制 为规范案件审核标准，区所推行行政处罚案卷评查制度，出台了行政处罚案卷评查标准，对每一个案卷从立案到结案全过程进行追踪量化评分审核。案卷评价质量的具体标准，与季度、年度考核挂钩。通过对行政处罚案件的严格审核把关，逐步有效地提高了卫生监督员的执法办案水平。

1.2.3 建立案件稽查讨论制 业务管理办公室设定固定日期分析案例，稽查处罚行为的合法性、自由裁量权的合理性。业务审查员分工明确，但不局限于本职责，采取交叉稽查案件的方式，提升案卷文书质量。

1.3 提高“率”，增强稽查质量

1.3.1 重视对投诉举报查处工作的稽查 制定有举报投诉了受理和查处制度[L1]，明确受理的范围、查处时限及相关要求；建立有督促落实机制，业务管理办公室对承办科室或机构查处情况及时督促落实，确保其按时完成。

1.3.2 在案件稽查方面建立高效的服务机制 区所在行政处罚三级审查的基础上建立良好的信息反馈制度。业务审查员一般在三天内做出案件的书面审查意见，信息及时反馈给执法科室，双方就案件的焦点问题进行探讨与分析。整个行政处罚流程紧密，避免贻误时间。

2 卫生监督稽查开展的影响因素

通过卫生监督稽查，卫生监督机构建立了完善的行政处罚案件三级审核制度以及可以类比“第四级审核”的科室内审员审核制度；逐步完善了案件稽查考核规范，从案件的主体资格、程序、事实认定、法律适用、文书制作等多个方面作为评价案卷质量的具体标准；细化各类行政执法问题，使监督员更容易明白、掌握和改正自己所忽略的问题，逐步有效地提高了卫生监督员的执法办案水平，将改正案件本身的错误潜移默化到改正监督员自身的错误，防范杜绝了案件错误的发生。

在这些卫生监督稽查工作成效的基础上，如何使卫生监督稽查工作得以进一步深化，是需进一步探究的问题。笔者结合近年来卫生监督稽查工作工作，作以下4点影响因素浅析：

2.1 稽查职责定位不清晰，阻碍卫生监督稽查工作有效开展

近年来，区所已然将卫生监督稽查工作常态化，并与日常工作相结合。但从笔者各方了解，稽查工作往往归并于行政业务工作的一部分，与业务协管管理工作相结合，绝大多数基层卫生监督机构由于人员限制、职级限制均无法设置独立的稽查岗位，而卫生监督稽查工作皆兼职开展。其非专岗定职的设置模式，直接影响卫生监督稽查工作继续深入开展。

2.2 稽查内容不断拓展，对稽查员提出更高要求

卫生监督管理工作本就是多专业、多领域，更涉及处罚、许可、投诉举报、突发应急处置等多类业务。卫生监督稽查工作顺应卫生监督管理工作的做大、做实，全方位铺展，稽查内容与内涵不断拓展。自防疫站体制改革到食品卫生、职业卫生职能划转，卫生监督一直在进行单一专业人才向复合型人才转变的探索，公共卫生或医疗卫生的监督管理在一定程度上也有了一体化复合管理的趋势，卫生监督稽查工作的有效开展也受制于该影响因素。稽查员需要掌握更全面的专业知识，“什么都要懂”、“什么都要知道”，这对稽查员提出了更高的业务底蕴要求。[L2]

2.3 卫生监督稽查协作机制有待于进一步建立

基于卫生监督稽查职责定位不清、复合型稽查人员进一步培养等原因，区所正在探索稽查团队协作机制的建立，市稽查大队的团队协作机制也应是基于该机制的建立。该机制作为复合型卫生监督稽查员培养的补充，一定程度上弥补了稽查员对全方位稽查能力缺失的短板，但大多卫生监督机构由于内部人手紧张，不可能常态化地执行该协作机制。

2.4 常态化开展卫生稽查，量变尚未达到质变

区所开展卫生监督稽查由于兼职设置、稽查人员不足等原因，往往与行政管理、绩效考核工作相结合。一般除行政处罚、行政许可外，开展月度、季度或年度稽查，但这样的稽查由于样本量的不足，往往会存在以点代面的缺点。尤其是，当前区所基本在文书稽查的基础上开展现场稽查，样本量的不足往往不能反映卫生监督管理工作的整体工作情况，即使发现的个案问题，也不能为解决问题提供很好的决策依据并制定相应机制。

3 突破卫生监督稽查工作瓶颈的对策

结合笔者上述影响因素，卫生监督稽查要达到可持续开展的目的，总的来说，就要实现人员素质瓶颈突破、管理体制突破、卫生监督机构内部运行机制突破与协调机制的突破等。因此，笔者在对卫生监督稽查工作概况及影响因素分析的基础上，提出突破卫生监督稽查工作瓶颈的如下对策。

3.1 以稽查队伍建设为中心，强化卫生稽查工作

建议专设稽查职能科室，优化卫生监督稽查工作，避免稽查工作与其他卫生监督管理工作交叉、混淆；优化稽查工作的职能定位，充分发挥卫生监督稽查的保障功能，对其他业务工作开展有一定的指导与制约力，进而保障和推进执法工作健康顺利开展。

3.2 以稽查业务常态为途径，深入开展稽查工作

稽查工作与行政业务工作相结合、与绩效考核相结合有利于卫生监督稽查工作的深入开展，但在此基础上，进一步增加卫生监督稽查的常态与频次，能使卫生监督稽查完成量变到质变的转变。比如，实施对所有监督员的覆盖稽查，掌握各监督员常态工作的成效情况；实施对各业务条线的专项稽查，了解各业务条线开展的情况，对业务工作布置提高决策依据。这些稽查内涵的深挖，都需要稽查常态频次的大幅度提升。而其瓶颈突破的基础就在于稽查队伍的进一步完善。

3.3 以稽查员培养为抓手，有效落实稽查工作

在实际工作中，我们往往将法制工作作为卫生监督稽查的重点。但事实上，卫生监督稽查工作与卫生监督法制稽查工作是有区别的，法制稽查仅仅是卫生监督稽查工作的一个部分。卫生监督稽查规范着整个行政执法行为，确保卫生监督管理工作整体的质量与效果。因此，卫生监督稽查员的培养更需要的是一定业务底蕴的培养，以业务素养指导我们的行政执法行为，以法制意识保障我们的执法行为，这两者是相辅相成的。仅靠法律知识、实体程序知识的培养已经不能满足当前卫生监督稽查工作的需要。可以说，卫生监督稽查员必须满足卫生监督的“法制+业务”复合型人才之需要，因此，其培养是需要一个较长过程的，但却是必需的。换句话说，一位能做好卫生监督稽查工作的优秀稽查员，应该可以胜任卫生监督管理的任何业务岗位。

参考文献

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[2] 赵同刚. 加强卫生监督执法 规范执法行为 努力做好卫生监督稽查工作 ——2006年在全国卫生监督稽查工作会议上的讲话[J]. 中国卫生监督杂志，2007，14（2）：84-87.

[3] 徐靖. 卫生监督工作稽查探讨[J].江苏预防医学，2010，21（2）：65-66.

[4] 汪亚波. 卫生监督稽查工作的探索[J].中国卫生监督杂志，2006，13（2）：157-158.

[5] 王自君. 做好基层卫生监督稽查工作的实践与体会[J].大家健康，2012，6（12）：98-99.

（收稿日期：2016-02-27）