新版《公共场所卫生管理条例实施细则》对上海市虹口区公共场所卫生监督管理影响的研究

胡湘亿+庄佳丰

摘要：[目的]对《公共场所卫生管理条例实施细则》（以下简称新《细则》）实施后在公共场所卫生监督管理中产生的影响、变化和效果进行研究。[方法]对2009-2013年虹口区公共场所的卫生管理状况和公共场所行政处罚数据资料进行分析研究；对辖区内10%的公共场所经营者和250名从业人员分别进行入户访谈和问卷调查。[结果]在卫生监督管理中加大了对违规者行政处罚的力度；公共场所经营者大都能自觉履行新《细则》中增加的具体卫生管理要求，法律责任意识逐步增强。[结论]公共场所经营者和从业人员对新《细则》的了解不够全面、深入，建议通过各种渠道加强新《细则》的学习宣传贯彻落实，强化法律意识和监督意识，规范自身管理；提高卫生监督员的专业素质，增强依法行政能力，提高监督执法水平，建立公共场所卫生长效管理机制。

关键词：公共场所；卫生监督；行政执法；卫生管理；影响因素

Abstract： [Objective] The influences and effects on hygienic inspection management in public places， which were resulting from the implement of the Regulations on Hygienic Management in Public Places， were studied in this paper. [Method] Digital data of hygienic management and administrative penalty in public places of Hongkou District over 5 years from 2009 to 2013 were analyzed and investigated. Furthermore， 10% of proprietors and 250 employee in public places of Hongkou District were surveyed by questionnaires and individual interviews. [Result] Health Administrative Departments of Hongkou District implemented the Regulations on Hygienic Management in Public Places actively， enforced the law exactly in the hygienic inspection management and strengthened the efforts to punish violators properly. Meanwhile proprietors in public places fulfilled the added specific hygienic management requirements of the Regulations on Hygienic Management in Public Places conscientiously and basically. Moreover， the legal awareness and the liability consciousness of proprietors have been enhanced gradually.[Conclusion] The proprietors and employee in public places lack a basic knowledge of the Regulations on Hygienic Management in Public Places. Therefore， it is recommended that more intensive efforts should be made to study， publicize and implement the Regulations on Hygienic Management in Public Places through various channels. Legal awareness and supervise consciousness of the proprietors and employee should be intensified， respectively. Meanwhile， their own management should be normalized. Furthermore， the professional quality， the abilities of administration by law and the level of supervision and law enforcement of health supervisors should be improved， respectively. Therefore， the enduring hygienic management system of the public places will be established.

Keywords： Public places； Hygienic inspection； Administrative Enforcement； Hygienic management； Influence factor

新《细则》根据《公共场所卫生管理条例》对公共场所的卫生管理、卫生监督等相关工作做出了具体规定[1]，明确了经营者的具体责任，对公共场所的卫生和安全提出更加严格的要求，加大了卫生监督行政执法与行政处罚力度。新《细则》的颁布实施一方面对公共场所经营者起到了教育和震慑作用，另一方面也对卫生监督部门如何借新《细则》的颁布实施进一步规范行政执法行为、提升行政执法的效率和效果提出了考验。

本课题通过对新《细则》颁布实施前后公共场所的卫生管理状况、行政处罚情况以及行政执法效果进行对比，根据数据分析探讨其在公共场所卫生监督管理中产生的不同变化、影响和效果，并对卫生监督部门在执行新《细则》过程中遇到的一些问题进行讨论和分析，对规范卫生监督行政执法行为，提高行政执法效率和质量，具有一定的现实意义，同时也为建立新形势下合理有效的卫生监督管理模式提供借鉴和参考。

1对象与方法

1.1资料来源

2009-2013年虹口区公共场所卫生监督管理量化分级评分表和公共场所卫生行政处罚案件案卷。

1.2对象

从大型、中型、小型各类公共场所中采用分层随机抽样的方法抽取10%的公共场所经营者（分别为90名、90名、70名）和250名从业人员作为调查对象，共计500名。

1.3方法

查阅2009-2013年虹口区公共场所卫生监督管理量化分级评分表和公共场所卫生行政处罚案件案卷，收集数据，进行归类、分析和研究。

自制调查表，内容包括调查对象特征、经营者对新《细则》的关注、了解和实施的基本情况、从业人员对新《细则》的认知程度等内容，课题组成员为调查员，进行入户访谈和问卷调查。

1.4 统计分析

收集汇总调查结果数据资料，使用Excel（2003版）软件进行汇总分析，使用SPSS17.0统计软件进行数据分析。

2 结果

2.1问卷调查情况

2.1.1调查对象基本情况

共收回问卷500份，有效问卷486份，有效率为97.20%。486名调查对象中，年龄在18-62岁，平均年龄为35.2岁；其中男性占54.12%，女性占45.88%；经营者中文化程度以高中及中专最多，占34.80%，从业人员以初中文化最多，占38.56%；此次调查中52.97%的从业人员是卫生管理员，调查对象特征见表1。

2.1.2经营者对新《细则》的知晓情况

从对新《细则》的知晓、了解与旧版的区别、对日常卫生管理是否有指导作用、是否明确经营者的责任、新增的经营者卫生管理要求以及是否了解违规者行政处罚的力度范围等方面进行访谈调查。经营者对新《细则》的知晓率为73.60%；学习和了解率较低，占总人数的42.80%；从对新《细则》的了解程度来看，比例最高的是认为新《细则》对日常卫生管理有指导作用，占72.80%；其次是违规者行政处罚的力度范围的了解，占70.40%；对经营者的责任和新增的经营者卫生管理要求的知晓率都较低，分别为41.20%和43.20%，见表2。

2.1.3从业人员对新《细则》的认知程度

从业人员对新《细则》中卫生监督执法主体和维护从业人员正当权益的项目认知度较高，分别为83.90%和79.24%，对公共用品用具的清洗消毒操作流程知晓率为72.88%，对卫生管理档案的主要内容认知度较低，仅占48.73%，见表3。

2.2行政处罚情况

2009-2013年的公共场所卫生行政处罚案件中，2011年起，罚款金额和处罚率均呈上升趋势。2012、2013年处罚金额居多，分别是2011年的2.19倍和2.17倍。2012、和2013年处罚率最高，分别为12.86%和13.46%，明显高于2009年和2010年的处罚率。2012-2013年合计处罚438例，占总处罚数的44.87%，亦高于2009年和2010年处罚数之和，见表4。

2.3行政处罚案由

按照新《细则》中卫生指标检测与公示的规定，卫生行政处罚中增加了公共场所未按照规定进行卫生检测的案由，2012起共计处罚19户次。

2.4公共场所卫生质量监测情况

2009-2013年虹口区公共场所卫生质量监测合格率均达90%以上，在2011年新《细则》实施前，对于卫生质量监测不合格的单位可给予卫生行政处罚；新《细则》中并未对公共场所的卫生质量不符合国家卫生标准的具体处罚形式加以规定，2011年后只能对监测项目不合格的单位出具卫生监督意见书，责令其改正，并在事后进行样品复采，直至监测项目达到国家卫生标准，见表5。

2.5公共场所卫生管理状况

2009-2013年卫生监督管理量化分级评分结果中，A级、C级和不合格户数占比呈逐年减少状态，B级户数占比逐年增加， 2012年和2013年高达94.70%和94.12%。由此可见，虹口区公共场所卫生管理总体状况逐年提升，见表6。

2.6公共场所卫生宣传培训情况

2011年以后，电视媒体的宣传报道有所增加，更加有利于对群众公共场所卫生知识的普及和经营者自身卫生管理意识的提高，也增强了市民的法律意识和社会监督意识，见表7。

2.7新《细则》颁布实施前后各类公共场所主要卫生管理指标对比

各类公共场所卫生状况与新《细则》颁布实施前相比有了明显改观，经营者的法律意识和卫生管理责任意识明显增强，从业人员的卫生知识认知率明显上升；各场所卫生许可证亮证经营达到90%以上，游泳场所达到100%，从业人员健康证持有率明显提升；卫生功能区设置逐渐完善；清洗消毒设施设备基本配备，见表8。

3 分析与讨论

3.1新《细则》的实施效果

本研究显示，在2011年新《细则》颁布实施后，虹口区公共场所卫生行政处罚率和罚款金额均明显上升，2012年起增加了以未按照规定进行卫生检测案由的行政处罚，公共场所卫生监督管理量化分级评分结果中B级户数占比逐年增加，公共场所的主要卫生管理指标达标率明显提升。由此可见，可能由于在新《细则》颁布实施以后，虹口区卫生监督部门积极贯彻落实新《细则》，公共场所监督户次数逐年增加，在实际的卫生监督管理中加大了对违规者行政处罚的力度。

新《细则》实施后公共场所整体卫生状况明显改善，有效的公共场所卫生检测在新《细则》颁布后执行率反而有所下降，这是由于新《细则》颁布之前各公共场所只在卫生许可证每两年复核一次和每四年延续一次的情况下进行公共场所卫生检测，而在新《细则》中规定公共场所卫生检测每年不得少于一次后，部分公共场所并不自觉执行此规定，未能做到每年检测，因此执行率反而降低了。

公共场所卫生管理状况的改善是综合措施并举的结果，卫生监督部门通过电视媒体等的宣传报道逐年增加，使得群众的公共场所卫生知识更加普及，法律意识和社会监督意识不断增强，通过“政府监管、行业自律、社会监督”的综合监督模式，导致经营者观念及行为的改变，并能自觉履行新《细则》中增加的具体卫生管理要求，卫生管理责任意识逐步增强，最终改善了整体卫生管理状况。

3.2新《细则》的普及程度

3.2.1对新《细则》仍缺乏重视

公共场所经营者对新《细则》的宏观了解相对较多，在实际的卫生管理中积极贯彻落实新《细则》，但对具体内容的知晓程度仍有待提高；从业人员对新《细则》的了解主要是和实际卫生管理工作紧密联系的内容，包括对公共用品用具清洗消毒的操作流程以及维护从业人员自身正当权益的内容等，对具体卫生管理档案、行政处罚力度等主要内容等仍不甚了解，缺乏主动学习的态度。

3.2.2影响因素

公共场所经营者对新《细则》了解程度不够，从业人员仍缺乏卫生相关知识，主要原因是新《细则》的宣传途径和普及力度还有待加强，其次是公共场所经营者只顾盈利不关心时事的现象较为普遍，在新《细则》的学习与掌握上也可能与下列因素有关：工作内容的关联性、新《细则》实施时间的长短、宣传力度的大小、个人对新《细则》的关注度等；目前在公共场所工作的从业人员，或因工作的流动性缺乏长期观念、或因业务提成的需要、或因本身业务水平所限，导致其知法守法、履行义务的缺失。因此，加强对公共场所管理相对人的宣传培训尤为重要。

3.3新《细则》中存在监管力度不够

新《细则》第三十六条第一项规定“未按照规定对公共场所的空气、微小气候、水质、采光、照明、噪声、顾客用品用具等进行卫生检测的责令限期改正，给予警告，并可处以二千元以下罚款；……”[2]新《细则》中对未按照规定对公共场所进行检测的行为作出了明确的规定，但并未对公共场所的卫生质量不符合国家卫生标准的具体处罚形式加以规定。例如在新《细则》实施以后，公共场所的卫生质量监测项目不符合卫生标准的，卫生监督部门只能发出卫生监督意见书，责令其改正，新《细则》缺乏相应的配套处罚条款，此类违法行为也就存在了处罚盲点，使得日常监管难度更大。

3.4对策探讨

3.4.1加强新《细则》的宣贯

新《细则》充分体现了卫生监管从形式上监管向实质上的转变，从行政上监管向自我监管转变，从政府监管向社会监管的转变，反映了社会的进步和监管水平的提高[3]。加强公共场所卫生监督员的培训，将新《细则》的学习培训和宣传作为一项重要工作，采取自学和集中培训等形式，使卫生监督员全面掌握新《细则》内容，做到正确执法，增强依法行政能力，提高监督执法水平。

公共场所卫生涉及到每个老百姓的切身健康利益，要把新《细则》的实施宣贯到千家万户，努力做到家喻户晓、人人皆知。积极努力加大宣传力度，注意宣传的方式和技巧，提高宣传的效果和影响力[4]。结合实际，探索多种宣传途径，利用报纸、电视媒体、网络舆情等开展形式多样的宣传活动，普及公共场所卫生知识，让群众了解和关注公共场所卫生，增强法律意识和社会监督意识，使新《细则》最大限度发挥其对公共卫生安全的促进作用。

3.4.2卫生监督部门的职责

在“政府监管、行业管理、单位自律、社会监督”的卫生监督管理框架下[5]，督促、指导公共场所经营者和从业人员加强新《细则》学习，通过各种渠道加强新《细则》的宣传培训，或组织相关专家教授举办相关专业知识讲座等，使经营者明确其职责，强化卫生管理责任意识和法律意识，规范内部卫生管理，提高整体卫生管理水平。

卫生监督部门应以新《细则》的实施为契机，积极主动、抓住机遇、明确职责、加强监督，安排被处罚单位参加相关的法律法规和专业知识的学习培训等，有助于加强经营者和从业人员的法律意识和责任意识，对被处罚单位实行事后监管、追踪复查，消除可能危害群众公共卫生安全的潜在因素，切实提高监管实效，从而全面提升全区公共场所整体卫生质量和管理水平。

3.4.3建立公共场所卫生长效监管机制

建立公共场所卫生长效监管机制是一个复杂的社会工程，是一项长期、艰巨的任务[6]。我们要充分发挥卫生监督部门的监管职能，不断提高卫生监督员的专业素质，提升公共场所卫生监管的科学性；其次，继续加大卫生知识和相关法律法规的宣传培训力度，提高经营者的卫生管理责任意识、市民的自我保护意识和社会监督意识，迫使公共场所经营单位为迎合消费者需求，自觉改变不良的卫生管理现状；推动公共场所行业组织开展行业自律教育，进一步完善与本区其他各部门的联席会议和联合执法工作模式，引导公共场所经营者依法经营，推动行业诚信建设[7]，提高企业自身卫生管理水平。结合本区实际，采用“监督、指导、服务”三位一体的监管模式，对公共场所经营单位实行动态监管，采取各种有制约、有激励、服务指导与严格监管相结合的切实可行的监管措施，使公共场所经营单位受益，逐步形成“企业自律、行业管理、政府监管、社会监督”的长效监管机制。

参考文献：

[1] 邓晓健，王倩.九江市公共场所卫生行政处罚中存在的问题与探讨[J].中国卫生监督杂志，2014，（5）：483-P486，487

[2]卫生部令第80号.公共场所卫生管理条例实施细则，2011

[3]盂胡，徐凌忠.《公共场所卫生管理条例实施细则》解读[J].社区医学杂志，2011，9（18）：43-44

[4]李百骈.做好宣传报道工作的几点思考[J].管理观察， 2011，（7）

[5]周艳琴，徐天强，贝文，谢洪彬.卫生监督管理框架的构建与思考[J].中国卫生资源，2009，12（2）：62-63.

[6]杜秀德，李东松，尹学震，周伟凡.南京市白下区"五小"行业现状调查和监管对策探讨[J].中国卫生监督杂志，2010，（2）： 165-168

[7]卫生部令第80号.公共场所卫生管理条例实施细则，2011