精准化金融产业扶贫机制创新探究

马九杰+罗兴+吴本健

摘要：本文以某贫困县为例，论述了基于促进贫困户信贷融资、通过信贷资金资本化参与产业扶贫开发、分享利润分配、增进财产权收益、实现增收脱贫的精准化金融产业扶贫的创新机制，介绍和分析了金融扶贫和产业扶贫相结合的精准扶贫模式和创新机制从精准识别、贫困户产业开发参与模式和利益连接机制完善、多重风险防控机制和激励机制完善等方面，提出了相关建议。

关键词：金融产业扶贫；信贷资金资本化；财产权收益

“产业扶贫”是我国“精准扶贫”以及实现《中国农村扶贫开发纲要（2001—2020年）》全面减贫目标的重要的抓手。开展精准产业扶贫，则需要在精准扶贫的基础上，解决贫困户产业参与和获得金融资源的问题，即贫困户如何获得资本以及资本如何参与产业开发并实现增收脱贫。产业扶贫的主要难点是如何让贫困农户参与产业开发，其中，一方面需要让贫困农户能够有融资可得性，另一方面需要让农户可以参与到区域性产业开发中，享受产业开发带来的增值收益。但是，相当部分贫困农户存在怕风险、怕欠账的畏贷心理；同时很多贫困户缺乏产业选择和产业经营的能力。更重要的是，由于信息不对称、抵质押物缺乏、交易成本高、农业经营的高风险、金融机构内部信贷员激励不足等因素，以及农户不愿意通过贷款发展产业的自我排斥，这些都制约着贫困户获得贷款。为了解决上述贫困户贷款难、产业开发参与难的问题，一些地方探索了很多种金融产业扶贫模式。本文将以湖南省M县为例，介绍和解析了金融扶贫与产业扶贫相结合、增进贫困户财产性收益、实现脱贫致富的精准扶贫模式、创新机制，并分析了可能存在的风险问题，提出了完善策略和建议。

一、精准化金融产业扶贫创新机制与案例

湖南省M县精准扶贫、精准脱贫的模式创新主线就是：增进贫困户信用贷款获取、助推信贷资金资本化、让农户分享产业开发收益。通过推行注重诚信的小额信用贷款，降低贫困户贷款获取门槛，提高贫困户信用贷款获取机会，同时，通过选择和促进能够包容贫困户的产业开发组织模式，鼓励贫困户获得的信贷资金向产业资本转化，鼓励和扶持扶贫经济组织（吸纳贫困户入股。贫困户通过参与扶贫产业经济组织的治理和收益分红，增加资本性收益，提升收入获取和财富积累能力，改善收入结构和资产结构，从而达到增收缓贫、生计改善的目的。

（一）金融产业扶贫模式与机制创新综揽。

M县精准化金融产业扶贫模式的核心就是将金融扶贫和产业扶贫有机结合，打通贫困农户信贷获取与产业参与的渠道，塑造资本性财产权收益，协助农户脱贫，实现精准脱贫。金融产业扶贫模式及体制机制创新的基本框架如图1所示：M县通过将“精准扶贫”、“产业扶贫”和“金融扶贫”模式结合在一起，将四大利益相关者——贫困户、金融机构、企业以及合作组织和政府——通过四大利益联结机制（贫困瞄准机制、金融扶贫机制、产业扶贫机制及风险控制机制）紧密联系在一起。政府扶贫部门在建档立卡户中协助金融机构筛选诚信度高的贫困户、帮助管理扶贫贷款，可以帮助参与扶贫金融服务的金融机构节约成本；通过选择好的贫困客户、鼓励和扶持贫困户将获取的信贷资金转化成产业发展资本、鼓励扶贫经济组织包容贫困户、增加贫困户产业发展机会和能力，降低参与扶贫金融服务的金融机构的信用风险。一方面可以提升金融机构服务贫困户的积极性，一方面可以通过减少金融机构的操作费用和风险溢酬达到减轻贫困户贷款费用的目的，从而达到减贫脱贫的目标。

（二）贫困农户参与产业开发和利润分享的“委托发展模式”。

在金融产业扶贫工作开展过程中，目前形成了两种扶贫产业开发模式：一是“自主发展模式”，二是“委托发展模式”（包括债券模式和股权模式）。M县有多种金融产业扶贫的具体操作模式。“自主发展模式”主要是对有劳动能力、有致富愿望、有贷款意愿、信用观念好、有收入保障且自主选择了较好的小型生产经营项目的建档立卡贫困户发放小额信用贷款，支持其进行产业开发。贫困户可以通过“公司+农户”或者“合作社+农户”的模式发展产业。这种模式的好处是家庭经营能够增强农户的积极性，同时合作社或公司的带动能够增强贫困农户参与产业的能力，降低贷款的风险。但是能够参与产业开发的仅仅是有劳动能力的贫困户。“委托发展模式”即在一定的协议规定下，将贫困户获得的小额信贷资金委托给公司或者合作社管理，贫困户在获得回报后偿还贷款。委托方式主要有债权模式和股权模式，前者每年享受固定比例的分红，后者享受股份分红，共同承担经营风险。此外，农户可以在合作社或公司获得务工机会。此种模式下，在最终风险由政府风险补偿基金和公司或者合作社承担的情况下，农户相当于免费获得了一项财产收益权，搭上了公司或者合作社的便车。精准扶贫、精准脱贫的“委托发展模式”各主体之间的关系如图2所示。

委托发展模式存在的一个重大风险就是委托代理中的逆向选择和道德风险问题，为了缓解逆向选择问题，项目的审核需要县乡村的金融服务中心层层审核（由扶贫办和农商行员工组成），充分考虑项目的收益和风险。为了缓解道德风险问题，M县要求入股贫困户实质性参与扶贫经济组织治理，选举项目运作监督管理委员会，监督项目的运行和利润的分配，同时M县计划聘请专门的外部审计公司对扶贫产业园进行审计，以避免公司隐瞒利润的行为。

（三）基于基层政府组织网络体系和政策保障的风险防控机制。

政府扶贫部门在建档立卡户中协助金融机构筛选诚信度高的贫困户、帮助管理扶贫贷款，可以帮助参与扶贫金融服务的金融机构节约成本；通过选择好的贫困客户、鼓励和扶持贫困户将获取的信贷资金转化成产业发展资本、鼓励扶贫经济组织包容贫困户、增加贫困户产业发展机会和能力，降低参与扶贫金融服务的金融机构的信用风险。同时，成立风险补偿基金，增强金融机构贷款的积极性。

1.建立促进金融服务的基层政府组织网络体系。

M县成立了县乡两级金融产业扶贫工作领导小组，分别由县长和乡镇长担任组长，并建立了县、乡产业扶贫金融服务中心和村产业扶贫金融服务站三级工作网络，协助银行做好小额信贷的组织协调、贷前调查、清收等工作，促进贫困农户与银行的顺利对接。

2.建立评级授信制度。

实行“三会三公示两审核”的评级授信制度，确保授信评级的公平、公正、公开。所谓“三会”，即“五老（老党员、老模范、老军人、老干部、老农民）”代表推选会、评审小组培训会、贫困农户入户调查评级会；所谓“三公示”，即“五老”代表公示、评级结果公示、授信结果公示；所谓“两审核”，即县产业扶贫金融服务中心审核、农商行支行审核。“三会三公示两审核”的评级授信制度可以大大降低金融机构发放贷款的风险，并降低贷款的交易成本。

3.强化贷款监督管理。

成立了小额信贷监督管理委员会，出台了相关制度，加强对贷款发放、使用情况及风险防控资金进行有效监管。建立贷款发放“四级审批”制度即村产业扶贫金融服务站推荐、乡产业扶贫金融服务中心复审、县产业扶贫金融扶贫中心审核、农商行支行审批。建立贷款使用监督机制，县人民政府加强金融生态环境建设，出台严格的贷款清收办法，乡、村两级负责协助银行参与贫困农户贷款使用和贷款清收工作，督促他们发展产业，两个月内没发展产业通知银行提前收回贷款，督促贫困农户按时还本付息。

4.建立风险补偿金。

M县建立300万元贫困农户小额信贷风险补偿初始资金，并制定了专门的管理办法。贫困农户损失类贷款由风险补偿金和农商行按75%和25%的比例分别承担；对风险补偿资金超过年度存量风险补偿资金额度的，超过部分由县财政、县扶贫办另行安排资金解决。为进一步化解金融风险，解除金融部门的后顾之忧，M县拟扩大风险补偿金规模，力争建立起3000万元的风险补偿资金。

二、金融产业扶贫模式可能存在的问题和风险

政府兜底下的信贷资金资本化，打通贫困人群参与高附加值产业发展的通道，分享产业发展剩余，实现增收致富脱贫，是M县精准化金融产业扶贫机制创新的核心。“委托发展模式”能否实现可持续，还存在一些需要注意的问题，如：贫困户的瞄准和退出可能不准确（可能出现精英俘获）、产业开发本身可能存在的风险（产业选择与资源错配风险、市场风险、自然风险等）、金融机构参与扶贫小额信贷的积极性受到一定程度抑制、农户和扶贫经济组织利用信用贷款开展合作中的道德风险等。这里，主要对基于政府风险兜底的委托模式可能导致的委托代理、雇工监督、参与有限和不公平问题、风险进行分析。

（一）委托代理问题、产业项目失败风险与扶贫信贷风险。

股份合作项目和委托管理项目在实际中容易出现委托代理问题。主要表现在两个方面：一是，政府部门在选择合作项目时，由于信息不对称，选择了承诺高收益的项目，而这些项目也是风险较大的项目，即存在逆向选择问题。二是，在实际产业开发合作中，扶贫经济组织（农业企业或合作社）一般仅以管理和技术入股，占有少量股份，其获取剩余有限。在这种情况下，由于对合作企业（主）激励不足，其可能不会积极参与项目管理，导致项目失败，即存在道德风险问题。同时，也可能存在另外一种风险，就是合作企业（主）可能会通过伪造账目和收益，减少其他项目股东的分红。

为了解决上述委托代理问题，在项目的实施过程中，政府要求贫困农户成立监督管理委员会以监督项目的实施。如果真的能够有效监督的话，可以在一定程度上缓解上述问题。由于资金是给了合作项目使用，理论上农户作为股东是要承担项目风险，但是实际过程中，一旦出现了风险，农户并不会承担风险，这是由于贷款风险基金的存在（风险基金承担75%的损失，银行承担25%的损失）。由于不承担风险，贫困户和企业参与项目管理的积极性受到影响，监督管理委员会可能会存在代表和监督不力、甚至与企业合谋的现象。只要风险基金发生了赔付的情形，很可能会引发“蚁穴”效应，贫困户可能会纷纷效仿而导致大面积违约，最终导致所有的风险由政府承担。

（二）扶贫产业园雇工监督问题与用工风险。

股份合作项目经营的第二个问题是产业园区在发展的过程中需要雇佣大量的劳动力。这虽然可以增加贫困户的劳动收入，但是增加了项目失败的风险。因为雇佣劳动存在道德风险。由于贫困农户并不能够获得所有的生产剩余，并且农业项目中的劳动监督困难或者监督的成本高，这样道德风险极易产生。

（三）以信贷资金参与股份合作的制度下，贫困户的项目治理参与度有限。

通过机制创新，让贫困农户能便利地获取低息、免担保抵押贷款，并帮助贫困农户将信贷资金以入股方式参与扶贫产业组织，从而可以增加贫困户的资本性收入，改善贫困农户的收入结构，增加贫困农户的收入总量。以这种方式获取收益权，是否能够真正提高贫困户的自身造血能力，是否能够具有可持续性，还有待于进一步观察。

在这种方式下，一方面贫困户参与度有限，农户缺乏参与项目企业治理的激励和机会，并往往具有明显的依附感和搭便车倾向。另一方面，倚重农业企业发展和项目化方式的扶贫资金使用，可能导致扶贫项目的规模偏好和经济实力偏好，同时也可能诱发上级扶贫项目管理者的寻租机会。而一旦产业发展项目失败，而贫困户自身能力没有得到提升，脱贫的农户可能会再次返贫。

（四）在“免费”获取资本收益权情况下，容易诱发寻租和不公平风险。

以信贷资金参与股份合作项目，相当于赋予农户一个稳定的无风险收益权（因为实际上农户将最终不愿意或难以承担风险），虽然授信贫困户筛选有比较严格的流程和规定，但具体到哪些农户可以获取信贷资金，是有一定灵活性的，此时可能存在诱发寻租的可能。同时，被授信就获得了资本收益权，没有被授信的农户就没有资本收益权，显然对于那些没有被授信的农户并不公平。

三、完善精准化金融产业扶贫机制的建议

金融精准扶贫就是要通过体制机制创新，将金融资源引导或涓滴的贫困农户，增强农户信贷可得能力和经济发展能力，达到缓解减贫的目标。这里将主要从化解“委托发展模式”问题和风险的视角，提出一些完善金融产业扶贫制度和政策的建议。

（一）加强精准识别。

进一步加大在贫困户建档立卡方面的工作投入，完善贫困户筛选机制。首先需要调动各方面的积极性，加大相关人力物力投入，切实做到准确、动态、及时地收集贫困人口信息，找出明确的精准扶贫目标。其次，需要进一步调动村组、村民的参与建档立卡户准入、退出筛选、评价工作，进一步提高村民的参与性和民主性，利用本乡本土的社会资本，增进对贫困户锚定的准确性，减少目标贫困户的识别风险。

（二）改善农户和扶贫经济组织之间的利益联结机制，促进贫困农户参与产业开发。

促进精准金融产业扶贫，关键在于引导农户参与，为打消贫困农户不敢贷、缺技术、无项目和怕风险的顾虑，需引进扶贫经济组织并建立良好利益联结机制。如“公司+农户”或者入股扶贫产业园区的方式，引导贫困农户参与产业开发。并根据项目性质选择股份合作模式或者自主发展模式。对于劳动力要求较低、机械化程度较高或者雇佣劳动容易监督等适合采取股份合作模式的项目可以股份合作；但是对于需要大量雇工且雇工难以监督的项目，为了激励劳动，最适合的模式还是农户自主经营。为了缓解股份合作方式存在的委托代理问题，要做好项目的审核以及项目后期的监督，发挥农户的治理控制作用。

（三） 建立多重风险防控机制以及政府和金融机构参与的激励制度。

在强化信用评级、优选项目、基于利益联结机制的内部监督制度、贷款公开化等的基础上，政府要建立和完善风险补偿金制度，建立让所有的利益相关者包括贫困户、扶贫经济组织以及金融机构共同承担风险的制度，一方面提高金融机构发放贷款的积极性，一方面缓解金融机构的道德风险。同时，应通过市场化利率、信贷保证保险和农业政策保险等风险转移工具的运用，增强金融机构积极性。进一步完善金融扶贫组织体系网络，适当增加对扶贫人力资源的配置力度，同时改善考核、激励制度，调动基层政府的金融产业扶贫工作积极性。

参考文献

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3.徐翔，刘尔思，产业扶贫融资模式创新研究[J]，经济纵横，2011年第7期。

4.钱龙，张桥云，构建政府担保机制解决农民融资困难——基于信息不对称的视角[J]，中国软科学，2008年第12期。

（作者单位： 中国人民大学农业与农村发展学院、中央民族大学经济学院）

责任编辑：胡宇新