消费税划归地方税的利弊分析及改革建议

2016-11-22李羡於

地方财政研究 2016年10期

关键词：税源税收收入消费税

李羡於

(中央财经大学，北京　100081)

消费税划归地方税的利弊分析及改革建议

李羡於

(中央财经大学，北京100081)

内容提要：关于如何构建和完善地方税体系，广大学者和政府相关部门历来都极为重视。“营改增”带来的新冲击，又将其推到了风口浪尖。2013年十八届三中全会召开前，国务院发展研究中心公布了“383”改革方案，提出了“按照消费地原则将国内消费税划为地方税”的改革建议。这一改革建议自从被提出以来，饱受争议。通过梳理该建议提出的背景并对其利弊进行分析，发现该改革建议虽然能够在一定程度上改善地方政府由于分税制和“营改增”造成的财政窘境，但同时也带来了更深层次的弊端。因此，从短期来看需要慎重落实这一改革设想。但从长远角度考虑，这一方案仍具有一定的理论价值和实践意义。

消费税地方税税制改革利弊分析

1994年分税制改革留下的弊端，加之始于2012年1月1日的营业税改征增值税(以下简称“营改增”)试点带来的新冲击，使重新构建地方税体系、补充地方税源显得愈发必要和迫切。关于如何重构地方税体系、弥补地方税源，学术界、实务界以及政府相关部门都极为重视，进行了很多有益的探索和研究，观点众说纷纭，莫衷一是。2013年十八届三中全会召开前，国务院发展研究中心公布了“383”改革方案，方案中明确提出了“按照消费地原则将国内消费税划为地方税”的改革建议。尽管这一建议未被采纳，但正是在这样的背景下，“消费税划归地方税”这一观点开始正式进入人们的视野，引发学者们的广泛关注。由于我国现行消费税是一种选择性消费税，其职能更应该侧重于发挥调控经济的作用。将消费税划归为地方税以重构地方税体系、弥补地方税源的改革方案，利弊并存，饱受争议。本文通过梳理“消费税划归地方税”这一建议提出的背景，深入探讨和分析消费税划归为地方税的优势与弊端，在此基础之上进一步通过权衡利弊来探究是否应该将消费税划归为地方税，以期能够为新形势下完善地方税体系提供一些可供参考的建议。

一、“消费税划归地方税”提出的三维背景

任何一个新制度、新观点的产生都有其原因和背景，而决非偶然。“消费税划归为地方税”这一建议的提出及其所受到的争议也有着深刻的背景，这可以从分税制财政管理体制自身的缺陷、“营改增”对地方税体系带来的冲击以及消费税功能定位的冲突三个维度来进行说明。

图1　2002年-2014年中央地方财政自给率

(一)分税制财政管理体制缺陷

1994年分税制财政管理体制改革将我国的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，规范和明确了中央政府和地方政府之间的基本财政分配关系，在一定程度上调动了地方政府组织收入的积极性，促进地方收入的快速增长，提高了中央政府的宏观调控能力，但是依然存在诸多问题，尤其体现在地方政府财力与事权不相匹配，地方税收体系不健全，转移支付制度不够完善等方面。

1.财力与事权不相匹配

1994年的分税制财政管理体制改革，初步确定了中央地方事权和支出责任，即中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。①参见《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》(国发[1993]85号)。但由于各方面配套改革制约等多种因素的影响，加之社会经济形势不断变化发展，中央地方事权和支出责任缺乏明确清晰的界定，造成了中央地方财力与事权难以匹配的局面。目前，一些本属于中央政府负担的支出(如国防、外交等经费支出)却推给了地方政府由其被动承担。分税制改革成功地实现了财权上移，增加了中央政府的财政收入，但是由于支出责任并没有得到明确清晰地划分和调整，在各级政府追求自身利益最大化的驱动下，事权层层下移加大了基层地方政府的支出责任和财政负担，恶化了财力与事权不相匹配的局面。2014年地方政府财政收入占全国财政收入总额的54.05%，而地方本级财政支出占全国财政支出总额的比重却高达85.13%。从2002年-2014年的中央地方财政自给率(见图1)来看，可以明显地发现中央政府的财政自给率远远高于地方政府，地方政府的财政自给率一直处于60%左右，而近三年来中央政府财政自给率达到300%左右，地方政府的财政收入远远不能满足本级政府的支出需要。

2.地方税体系不够健全

分税制改革后，收入较为稳定、数额较大的税种被划归为中央税或作为中央与地方共享税。地方政府虽然分得的税种数量较多，但除了营业税之外，大部分都是收入零星、税源分散的小税种。以印花税为例，该税种面临着税制设计陈旧、征税范围狭窄、税率低等问题，不仅对地方税收收入贡献不大，而且征收难度大、成本高。诸如遗产和赠予税、固定资产投资方向调节税、屠宰税、农牧业税等税种，虽然在分税制改革方案中划归为地方税，但实际上形同虚设，要么并没有开征，要么就是目前已经停止征收，这对于保证和增加地方财政收入无异于画饼充饥，望梅止渴。此外，对于中央与地方共享税，目前的分享比例虽然易于执行，但也会产生加大地区之间收入差距的负面影响，具有一定的累退效应。

3.转移支付制度不完善

现阶段，我国中央对地方的转移支付包括一般性转移支付和专项转移支付两种类型。除此之外，税收返还也是中央政府对地方政府转移支出的重要组成部分。如表1所示，中央对地方的税收返还和转移支付总额在逐年增加，转移支付结构已有所改善和优化，但转移支付制度仍然不够完善。保护既得利益、不利于均衡地区财力的税收返还占比不断降低，2014年降低至9.85%以下。一般性转移支付规模不断扩大，但是其中真正能够弥补中央地方之间财力不均衡，缩小地区间财力差距，实现基本公共服务均等化的均衡性转移支付占比依然很低，仅为税收返还和转移支付总额的20%左右。专项转移支付的比重虽然逐年下滑，但是依然处于较高水平。由于专项转移支付具有专项用途，地方政府不能灵活使用，其均衡地方财力的作用十分有限。此外，在目前的专项转移支付中，有一部分项目往往还需要地方政府按比例进行资金配套。这对于贫困地区政府而言，不仅没能达到增加其可支配财力的目的，反而使得原有财力更为紧张，打击了贫困地区政府获取专项转移支付的积极性。经济发达地区则恰恰相反，政府财力充足不存在资金配套的压力，因而更愿意获取专项转移支付项目。可见，专项转移支付在一定程度上也会产生加剧地区间财力差距的负面效应。

(二)营改增对地方税体系的新冲击

2012年1月1日，上海市选择交通运输业和部分现代服务业作为试点行业率先开展“营改增”试点。时至今日，“营改增”试点已经推广至全国，2016年5月1日，建筑业、房地产业、金融业和生活服务业等行业纳入“营改增”试点范围，现行营业税纳税人全部改征增值税。随着改革的不断推进，作为地方税主体的营业税岌岌可危，加之“营改增”的减税效应，这对原本就不够健全的地方税体系带来了新的极大冲击。

表1　2008年-2014年中央对地方税收返还和转移支付情况表

1.税源逐渐萎缩，地方主体税种消失

“营改增”之前，由于营业税相对于其他地方税税种而言具有税源稳定、税基宽广等优点，其税收收入占地方税收收入总额的三分之一以上，一直是我国地方税的主体税种和地方财政收入的主要来源。随着“营改增”改革不断向前推进，原来主要归属于地方的营业税最终将会被中央与地方按比例分成的增值税所取代。营业税这一地方主体税种的消失，将对地方政府的财政收入产生巨大的冲击，无疑会导致原本就缺少主体税种的地方政府产生更大的财政缺口。在试点初期，为保证地方既得利益，改革采用临时性试点政策，“营改增”后原来缴纳营业税的企业所缴增值税收入留给地方，以保证地方既得利益不变，减少改革阻力，但这种方案毕竟属于改革期间的过渡性政策安排，不具有稳定性，否则将会引发税收征管的混乱。为了与全面推开营改增试点配合实施，4月29日，国务院下发了《关于印发全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案的通知》，其主要内容是：全面推开营改增试点后，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围；中央分享增值税的50%，地方按税收缴纳地分享增值税的50%。“过渡方案”同样属于改革期间的过渡性政策安排，继续维持中央地方财力格局不变，也没有对影响地方财政经济发展长远问题如财政体制改革、地方税体系建设等问题明确，地方对财政改革的不确定性预期加大。地方税税源萎缩、地方政府财政困难的总体形势并未改变。

2.减税效应明显，波及地方税收收入

“营改增”作为结构性减税的重头戏，改革后大部分企业税负将会降低。据官方统计，2013年底272.5万户增值税纳税人中实际税收负担下降的达到95%；自2012年1月1日上海市“营改增”试运行开始至2015年6月30日，全国“营改增”减税累计金额为4848亿元，仅2015年上半年“营改增”减税就达1102亿元，其中试点纳税人直接减税600亿元，原增值税一般纳税人因增加抵扣减税502亿元。①数据来源于国家税务总局网站。“营改增”明显的减税效应，意味着改征增值税后与原来征收营业税相比，税收收入总量减少很多。最终会导致地方按25%分享到的税收收入大大降低。与此同时，由于归属于地方的城市维护建设税、教育费附加和地方教育费附加以增值税、消费税和营业税实际缴纳的税额之和为计征依据计算征收，“营改增”的减税效应最终也会降低这三种附加税费的收入，进一步减少地方财政收入。这必然会削弱地方政府的财力，使原本就已经十分尖锐的地方财力与事权不相匹配的矛盾更为突出。

(三)消费税的经济调节功能亟待强化

一般而言，税收具有三大基本职能，即财政职能、经济职能和监督职能。消费税作为我国现行税收体系的重要组成部分，自然也具有这三大职能。由于消费税是在对货物、劳务普遍征收增值税的基础之上，再对特定消费品和消费行为征收的一种货物与劳务税，因而具有自身的特殊性。虽然筹集财政收入也是消费税的重要职能，但是相对于其经济调节功能，已退而居其次。从目前来看，我国消费税筹集收入的财政职能与经济调控职能之间存在着一定冲突和矛盾。中央财政收入对消费税的依赖程度依然较大，政府更注重消费税组织财政收入的功能，限制了消费税发挥调节收入分配、引导理性消费、促进节能减排等方面的调控职能。[1-2]在社会不断进步，经济日益繁荣的同时，贫富差距拉大、环境污染加重、资源浪费普遍等社会问题愈发凸显，消费税作为一种重要的调节型流转税税种，其调节收入分配、引导理性消费、促进节能减排、保护生态环境的经济职能迫切需要得到强化。

正是在这样的背景下，“消费税划归地方税”改革建议的提出遭致很大的争议。下文将基于以上背景，对消费税划归地方税的利弊进行全面、系统分析。

二、消费税划归地方税的优势分析

目前，消费税由国家税务局负责征收管理(进口环节的消费税由海关代征)，税收收入全部归属于中央政府。将国内消费税划归为地方税，相应的税收收入归地方政府所有，这将有利于补充地方税源，激发地方政府组织财政收入的积极性，促使地方政府转变行为模式，同时也能够为“营改增”保驾护航。

(一)补充地方税源，弥补地方财政缺口

虽然现阶段“过渡方案”在一定程度上保护了地方政府的既得利益，调动了地方政府“营改增”的积极性，但这种方案只是权宜之计。随着改革的不断推进，地方税源逐渐萎缩，加之“营改增”明显的减税效应，地方政府的财政收入将不断减少，势必会导致原已十分尖锐的地方财力与事权不相匹配的矛盾更加突出。据官方统计，2014年我国国内消费税收入为8907亿元，占税收总收入的7.5%，比2013年增长8.2%；2014年营业税收入为17782亿元，比2013年增长3.2%。①数据根据财政部发布的《2014年财政收支情况》计算整理得出。虽然从税收收入总量来看，消费税不及营业税，将其划归为地方税也不能完全弥补“营改增”造成的地方税源缺失，但是如果将消费税收入划归为地方财政收入，对于弥补地方财政支出缺口，缓解地方财力与事权不相匹配的尖锐矛盾仍有着极为重要的意义。

(二)提高地方政府组织财政收入积极性

当前我国消费税的课征环节主要集中在生产、委托加工和进口环节，只有部分应税消费品(如金银首饰、铂金首饰、钻石及钻石饰品)在零售环节征收；自2009年5月1日开始对卷烟在批发环节加征了一道税率为5%的从价税，并于2015年5月10日起将税率由5%提高至11%，同时在批发环节加征0.005元/支的从量消费税。此外，对于进口的应税消费品则由海关代为征收相应的消费税。1994年分税制改革将消费税划为中央税，消费税收入全部归属于中央政府，地方政府未能分享这一部分收入。消费税的这一特点虽然有利于征收管理、强化中央财权和提高中央政府的宏观调控能力，但是在一定程度上抑制了地方政府的积极性。[3]将消费税划归为地方税后，消费税收入将与地方利益直接挂钩，会成为地方政府财政收入的重要来源，这对于提高地方政府组织财政收入、加强征收管理的积极性有着巨大的促进作用。

(三)有助于促进地方政府转变行为模式

在现行主流的增值税共享制度下，中央与地方的分享比例为75：25。地方政府为了扩大财源、增加收入，提高增值税25%的分享部分成为一个有效的途径，这在客观上会激发地方政府加大投资、上大项目，片面追求GDP增长以增加税收收入的冲动，致使各地工业重复建设十分严重，经济增长方式难以得到有效转变。[4-5]将消费税划归为地方税，在缓解地方政府财政压力、提高地方政府组织财政收入积极性的同时，一定程度上还有助于促进地方政府转变行为模式。一方面，由于我国现行消费税的征税对象包括贵重首饰及珠宝玉石、化妆品等应税消费品，随着我国社会经济不断发展，居民收入已有较大提高，其中的一些应税消费品已经成为居民生活必需品。将消费税划归为地方税后，将会使地方政府更倾向于发展消费来获得财政收入，促进地方政府更多关心辖区内的供销两旺，通过鼓励消费来拉动经济发展，而不是把重心仅仅放在吸引企业投资。这对于全面提升居民消费水平，扩大国内消费市场，促进经济结构转型有着积极作用。另一方面，消费税划为归地方税后，它将成为地方政府的主要税源之一，在缓解地方财政压力的同时会相应减少地方政府对土地财政的依赖程度，进而减轻地方政府的债务负担，降低财政和金融风险。

(四)保证地方政府利益，助力推进营改增

在现行税收制度下，营业税是地方政府财政收入的主要来源，在地方税体系中扮演着极为重要的角色。随着“营改增”的不断推进，原来主要归属于地方的营业税最终将会被中央与地方按比例分成的增值税所取代。目前为了保证地方政府财政收入，减少改革阻力，采取了将“营改增”后的税收收入和相应的税款滞纳金、罚款收入暂时仍全部划归地方的权宜之计。这种做法实质上是将增值税划分为两个部分，即“营改增”之前的增值税和“营改增”之后由营业税转变过来的增值税，这两个部分分别按照75：25和0：100的分享比例在中央政府与地方政府之间进行分成。两种分配方式并存虽然保证了地方政府的既得利益，但同时也造成了一些负面影响。这种安排只能作为改革期间的过渡性政策，不具有稳定性，不可长此以往。由于不同行业之间的界限很难划分清楚，中央和地方争夺税源的问题难以避免。据调查发现，很多“营改增”的应税服务收入本来应该单独适用税率计算增值税，但是税务机关却仍将相应的应税服务收入视为价外费用与货物、劳务适用相同的税率一并计算征收增值税。如此一来，原本应该100%归属于地方的增值税收入，就需要按照75：25的分享比例在中央和地方之间进行划分。将消费税划归为地方税，有助于进一步理清中央和地方税收收入的分配问题，改善目前增值税两种分配比例并存所引起的混乱局面，保证地方税收收入，为全面顺利推进“营改增”保驾护航。

三、消费税划归地方税的弊端分析

不可置否，消费税划归为地方税这个改革方案是一把名副其实的双刃剑，尽管能够带来诸多好处，但在解决问题的同时也会产生很多弊端。

(一)地方政府固有财政冲动弱化消费税的调节功能

我国现行消费税是典型的选择性消费税，作为调节功能最强的流转税，其经济调节功能相对于筹集财政收入的功能更应该得到重视和强化。将消费税划归为地方税后，它与地方政府财政收入的关系变得更为紧密。为了保证税收收入，弥补财政支出缺口，地方政府的固有财政冲动会过于注重消费税筹集收入的财政功能，进而弱化其本应该发挥的经济调节功能。据统计，现行消费税收入总额中，卷烟、酒、成品油和汽车等税目所提供的税收收入占比达到95%以上。如果将国内消费税划归地方，那么地方税收收入将更多地依赖于卷烟、酒、成品油和汽车的消费。地方政府将会热衷于采取措施刺激当地的这类消费，鼓励生产应税消费品，以此扩充消费税的税源，增加消费税收入。这与开征消费税来调节消费行为、引导合理消费的政策意图背道而驰，地方经济结构也将因此变得更加畸形，不符合国家调整产业结构的战略目标。

(二)各地区经济水平不均衡易导致税源分配不合理

消费税是对特定消费品和消费行为征收的一种流转税，其所能筹集到的财政收入的多寡与经济发展水平的高低和居民消费能力的强弱有着极为密切的联系。现行消费税的征税环节主要集中在生产领域，税源往往分布不均。根据《中国统计年鉴》(2015年)的统计，卷烟主要集中在云南，2014年云南卷烟产量达3848.1亿支，占全国总产量的14.7%，而青海、西藏等省份产量为零；啤酒主要集中在山东、河南、广东，2012年三省啤酒产量合计1580.7万千升，占全国总产量的32%，而其他省份相对较少。由于我国幅员辽阔，各地区之间经济发展水平差距较大，消费水平不均衡的现状极为明显。将消费税划为归地方税后，由于应税消费品的产地和消费水平不均衡所造成的税源分布不合理会加大地方财政收入的不均衡。

(三)税收与税源背离会加剧地方政府恶性税收竞争

如前所述，除了金银首饰、铂金首饰、钻石及钻石饰品在零售环节征收消费税、卷烟在批发环节加征从价和从量消费税之外，我国现行消费税的课征环节主要集中在应税消费品的生产、委托加工和进口环节。这种征收方式虽然有利于税收征管，防止税款流失，但同时也会导致消费税的税收收入由消费地区向应税消费品的生产地区转移，本应由消费地税务机关征收的税收收入却转移到了生产地由当地税务机关征收，即消费税存在税收与税源相背离的现象。但由于消费税目前属于中央税，税收收入全部归属于中央政府，其税收与税源背离不会扭曲地方政府的行为，不会引发地方政府之间的恶性税收竞争。一旦将消费税划归为地方税，成为地方政府财政收入的重要来源后，地方政府为了争夺税源，保证税收收入，税收流出地区会制定实施各种优惠政策留住本地区的税收，如通过提供优惠待遇、给予财政补贴等方式招商引资，吸引生产企业落户；而税收流入地区则想方设法通过更为优惠的政策继续保持这种优势。消费税税收与税源的背离会加剧地方政府之间的税收竞争，这种竞争往往绕过正常的税收制度安排，变通地利用非明文规定的税收手段，甚至采取违法的方法来进行。随着地方政府间的恶性税收竞争不断加剧，财力雄厚的地区能够制定实施更有吸引力的优惠政策来积聚税源，将会导致地区间的财政收入差距不断扩大。

四、结论及建议

通过前文对研究背景的梳理和“消费税划归地方税”利弊的全面、系统分析，可以发现重新构建地方税体系、补充地方税源极为必要和迫切，但仍需统筹全局，稳步推进。

(一)短期内将消费税划归地方税需谨慎对待

将消费税划归为地方税的改革方案自提出以来一直饱受争议，很大程度上是由于消费税自身功能定位产生的冲突和矛盾。虽然将消费税划归地方税在一定程度上能够改善地方政府由于分税制和“营改增”造成的财政窘境，为“营改增”保驾护航，但是不可否认这个改革将会带来更多深层次的问题和弊端。除此之外，一般认为地方税主体税种应具备以下特点：一是税基宽、税源广；二是税基流动性低，既能保证地方税收收入稳定，又能避免地方税收恶性竞争；三是能够确保地方经济社会的有效资源配置，促进区域经济平稳均衡的可持续发展。[6]从这三个方面来考量我国现行税收制度，很显然目前的消费税并不适合充当地方主体税种。如果寄希望于将消费税划归地方税来构建地方税体系、弥补地方财政缺口，则需要对现行消费税制度进行较大的改造，如调整征收环节、征税范围和适用税率等；同时还应制定和实施相应的税收征管和财政体制等方面的配套政策措施，以保证改革的顺利进行和解决改革过程中产生的问题。因此，从短期来看一定要慎重、谨慎将消费税划归为地方税。

(二)现阶段应以其他方式补充地方政府税源

鉴于将消费税划归为地方税的改革方案利弊并存，需要谨慎落实，但完善地方税体系、补充地方税源的现实需求却是急不可耐的。因此，在现阶段统筹全局，多管齐下，稳步渐进有序构建完善的地方税体系才是正确的选择和出路。由于“营改增”的快速推进，为解地方财政的燃眉之急，短期内应该整合目前增值税的两种分享比例，形成规范、统一、稳定的分享体制，并相应提高地方政府的分享比例；同时还需进一步完善转移支付制度，加大均衡性转移支付力度，提高财政资金使用效率，减轻“营改增”给地方政府造成的财政损失。中期应着重加强培育和建设地方主体税种，加快房地产税立法，通过建立财产税、改革资源税和征收环境税来完善地方税体系，补充地方政府税源。

(三)时机成熟或可逐步调整消费税收入归属

虽然从目前阶段来看，将消费税划为归地方税带来的好处小于改革导致的弊端，短期内并不适合将消费税划归为地方税，但是并不能因此完全否定这一改革方案的未来实践价值。世界上部分国家所征收的销售税是一种与我国现行消费税既有联系又有区别的税种，这种税在市场经济发达的国家实施效果良好，对于提升地方政府财力起到了很大的作用，甚至是地方政府财政收入的重要来源。从长远角度考虑，随着我国社会经济不断向前发展，当经济发展达到较高水平，产业结构得到有效优化调整，居民消费能力显著提高的时候，应该认真总结现行消费税在零售、批发环节的征收管理经验，在此基础之上充分借鉴国外先进、成熟的做法，适时调整消费税的收入归属，逐步将我国现行消费税制度改造成为既能够完善地方税体系、补充地方税源，又能够有效兼顾消费税自身财政功能和经济调节功能的税种。构建和完善地方税体系是一个理论性和实践性较强的问题，需要统筹全局，综合考虑各方面的因素。“消费税划归地方税”作为完善地方税体系、补充地方税源的改革方案被提出来后，褒贬不一，争议不断。通过对该方案提出的背景和自身的利弊进行分析，发现这个改革建议虽然能够补充地方税源，激发地方政府组织财政收入的积极性，促使地方政府转变行为模式，为“营改增”保驾护航，但在解决问题的同时也带来了更深层次的弊端，因而在短期内需要慎重落实这一改革设想。现阶段应该通过其他途径多管齐下，稳步渐进有序构建完善的地方税体系才能够满足完善地方税体系、补充地方税源的迫切现实需求。从长远角度来看，“消费税划归地方税”这一改革设想仍具有一定的理论价值和实践意义。

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