官员交流对辖区教育支出影响实证分析——基于283个中国城市的数据

2016-11-22谭帅续继

地方财政研究 2016年10期

关键词：分权市长官员

谭帅　续继

(北京大学，北京　100871)

官员交流对辖区教育支出影响实证分析——基于283个中国城市的数据

谭帅续继

(北京大学，北京100871)

内容提要：本文基于2005年-2008年间我国283个市级地区市长、市委书记交流的样本，构造了各市主要领导与其工作地区相匹配的面板数据，采用倍差法系统地实证分析主要领导工作交流对相应流入地区教育支出的影响。通过实证数据分析，得出结论：中国地方官员交流效应因为官员所在地区不同和官员职务分工不同而存在一定差异。在东部沿海地区，官员交流与当地教育支出有着不显著的正向作用，而内陆地区的官员交流，则显著扩大了相关地区的教育支出规模。进一步考察发现，这种效应主要是由主要领导交流产生的。

地方官员市级官员交流教育支出

一、引言及文献综述

改革开放以来，我国GDP增长迅速。但是，30年来我国公共教育支出所占GDP的比重一直偏低，甚至远低于印度等发展中国家。现有文献已经证明：教育对缩小收入分配差距、提高劳动生产率和促进地区经济增长都具有显著且稳健的积极影响(孙百才，2009；白雪梅，2004；姚先国、张海峰等2010)。因此，对教育资源的支出过低，对我国经济社会的可持续发展极为不利。所以，要使我国社会经济能够长期稳定地发展，找出我国教育支出比例过低的原因至关重要。

现有对教育供给不足研究多从财政分权角度入手。根据传统的财政分权理论，分权可以激励地方政府更好地满足地方居民需求、配置公共资源和提供地方公共服务(Tiebout，1956)。但目前我国的现实情况与该理论并不相符。实际上，财政分权和政治集权是理解目前我国教育支出不足的关键。只有把握了这一基本国情，才能对教育支出不足问题做深入的研究。因为正如(Weingast，1995;McKinnon，1997;Qian和Weingast，1997)所强调：中国经济转型比俄罗斯等其他国家成功，是因为采取了一种“维持市场的联邦主义”，通过把财政分权和政治集权相结合，可以有效调动中国地方政府的发展积极性。

首先，地方财政分权与教育密切相关。就财政支出而言，中国地方政府承担的财政支出能够达到发展中国家约为15%，转型国家约为26%，而OECD国家仅约32%。由此可见，我国是过度分权的(王绍光，1997)。而且，在中国，许多本应由中央政府主要负责的领域中，也是由地方政府主要承担。就教育方面而言，在我国有90%以上的教育支出由地方政府负担，其中70%发生在县以下政府，地方政府支出比重明显偏高，过度分权现象明显，与国际常见的财政分权和教育支出模式有着显著区别(黄佩华、迪帕克，2003)。

其次，地方政府官员晋升锦标赛对地方财政支持结构影响巨大。地方政府可以通过投资基础设施和公共服务，来进一步促进本地区经济的发展和提高本地区人民的生活水平。但是，自1980年代以来，地方政府官员选拔任用的评判标准中，经济增长成为衡量官员行政绩效的最主要指标，而如教育、医疗等公共服务建设的成果则排名相对靠后。周黎安在其1997年的文章中指出：这些年来，各地区经济发展迅速但公共服务水平低下的主要原因，是由于选拔官员、考察官员政绩时，更加注重地区经济发展水平和规模而不是公共服务建设成果。因此，在资源有限的前提下，地方官员必然选择优先发展地区经济，投资基础设施建设而非进行公共福利投入。

上述理论与实证研究对于本文考察官员流动与辖区教育支出间的关系无疑是十分重要的论据和文献。从中我们不难看出地方官员在推动地区教育事业发展方面扮演的重要角色。但是，现有的理论和实证文献却并没有对官员自身是否会影响教育支出进行过多关注。目前国内定量识别官员对地区发展影响的文献并不多见，而且存在很大改进空间，如徐现祥等(2007)和张尔升(2010)。根据Bertrand和Schoar(2003)的关于定量识别CEO对企业影响的相关文章可知：不能直接进行有关地方官员对其管辖地区经济发展影响程度的定量识别。因为，官员对辖区的经济影响与辖区的固定效应通常是混合的，在计量中二者可能是完全共线的。所以，很难从地区固定效应中识别出地方官员的影响。考虑到我国具体国情这个问题就更为复杂，因为在当前政治体制和政绩观下，官员的任免常常具有内生性。但是，干部的区域间交流却可以作为考察地方官员影响的观测切入点。通过数据，我们可以找出同一位官员工作过的不同地区或者在同一地区工作过的不同官员，然后将官员与地区或者地区与官员的数据进行匹配，由此就很容易对官员影响程度进行识别了，因为官员的影响和地区的固定效应之间显然已经不会再出现共线的情况。

本文使用2005年-2008年4年间我国283个市级地区官员交流情况，构造出的各市级主要领导与其工作地区相匹配的面板数据，并使用倍差法(Difference in Difference)，识别地区主要领导的交流对地区的教育支出增长的影响，并把其称为官员的交流效应。数据分析表明，由于地域空间不同和担任职务分工的差别，官员的交流效应存在差异：官员交流效应在东部沿海地区并不显著，在内陆则明显的多，甚至使当地教育支出的增长速度提高了20.8个百分点。进一步分析表明：市长交流对地区教育支出有正向显著影响，此影响在市委书记交流中没有显著体现。

以下部分的结构安排是：第二部分是实证模型和数据；第三部分是实证分析；最后是结论性评述。

二、实证模型和数据

(一)实证模型

直观上，要考察主要官员交流对相应流入地区教育支出的影响，即比较官员交流前后两个时间段内，该市区的教育支出增长率的差异。然而官员交流两个时间段间的教育支出差异可能不仅由官员的交流影响产生，还有可能由这两个时间段其他因素变化引起，直接进行简单比较很难得出可信的结论。本文希望通过采用倍差法(Difference in Difference)解决此问题。

倍差法逻辑清晰明了，可以有效控制事前差异，将政策的效果分离出来，常用于公共政策效用评估。例如，将计划单列市作为控制组，研究行政放权对经济效率的影响(史宇鹏，2007)。封进(2011)也采用该方法对新型农村合作医疗对县村两级医疗价格的影响进行评价。

倍差法也有自选择问题方面的弱点，不过本文可以忽略。因为在中国，是由本省省委决定市级主要领导交流升迁，市区和官员没有决定权；省级对总额的70%以上，可以称得上是全球分权程度最高的。不同类型的国家财政分权程度不同，一般来说，官员调动是基于被调动官员工作经历、政治素养、带动经济发展能力等各种因素做出决定，与之相比，该官员对该市区教育支出的个人偏好可以忽略。

本文根据官员是否从市外交流构造对照组和处理组，发生官员交流作为处理组，没有交流作为对照组。并控制其他变量，比较交流发生前后两组之间的差异，以此检验官员交流对相应地区教育支出的影响。根据倍差法的应用，本文设置两个虚拟变量du和dt进行样本划分；du表示是否是处理组，处理组取值为1，对照组取值为0；dt表示是否是官员从市外交流之前的时间段，官员从市外交流之前时间段取值是0，官员从市外交流之后时间段取值是为1。

通过两个虚拟变量，将样本划分为交流前对照组、交流后对照组、交流前处理组和交流后处理组。

并建立如下方程

其中i代表市区，i=1、2、3…，为发生官员交流的处理组市区和对照组市区的编号，t代表时期，t=1、2，t=1表示官员交流发生前的时期,t=2表示发生官员交流的后一段时期。g代表教育支出增长速度，ε代表扰动项。

根据式(1)，在对照组中(duit=0)市长流入前后的教育支出增长分别记为

对照组在官员交流前后的教育支出增长的变动为β2。同样，在处理组(duit=1)中，市长流入前后的教育支出增长分别记为

处理组在官员交流前后教育支出增长的变动为β2+β3。

对比处理组和对照组官员交流对教育支出的增长变动可知，官员交流对教育支出的净影响为：β2+β3-β2=β3，即交叉项duit×dtit的系数β3。

因此系数β3代表官员交流效应，可以度量官员从市外交流对教育支出增长的影响。当官员交流促进了教育支出增长时，β3是显著为正。反之，当官员交流减弱教育支出增长时，β3系数应该是显著为负。

在实证分析中，还须控制其他影响教育支出的因素，回归方程设定为

其中，C表示为其他影响教育支出的可观测控制变量向量，γ则表示与其对应的系数向量。

(二)市级官员交流的统计性描述

本文整理了2005年-2008年4年间全国283个市的主要领导(市长、市委书记或主席)的任命和调动资料。相关资料数据来源于人民网、新华网等新闻网站公布的干部资料。就整体而言，4年间，所有相关城市除极个别外，都发生了官员更替现象。其中有33次属于市长、市委书记的交流。

根据原始数据可知，市长、市委书记交流多发生在省内。表1给出了官员交流情况的统计性描述。图中，市长交流表示交流后担任市长职务，书记交流表示交流后担任市委书记职务。由统计数据可以看出，在东部沿海地区市委书记交流多于市长交流，而内陆地区则是市长交流略多于市委书记交流。

此外，从平均年限来看，官员交流前在原市区担任一把手的时间最短仅2年，最长为6年，平均为3.39年。我们观察的这一时期的数据，官员交流后的任期一般为2或3年。时间虽短，却足以使官员对本地区教育投入产生一定影响。

表1　官员交流情况统计性描述单位：次/%

本文采用的其他变量数据，如平均财政支持总额、平均教师数量增长速度和平均学生数量增长速度等，均来源于《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。

(三)构造市区与市长相匹配的面板数据

只有采用倍差法，根据数据对dt和du进行具体赋值，构造市长与其任期内所在地区经济变量相匹配的两时期的面板数据(李飞跃、王轩，2011)，才能识别市长交流对地区教育支出的影响。

第一步，将官员交流划分两个时期，时期1为2003年-2005年，表示官员发生交流事件前，假设该阶段对照组和处理组无差异，dtit=0；时期2为2006年-2008年①以2006年为时期的分界点，因为2006年是中国的“换届年”。自2006年到2007年上半年,中国省、市、县、乡党委的领导班子进行新老交替。，表示官员发生交流时间后，dtit=1。

第二步，设置处理组和对照组。对照组的理想选择是：在样本区间内，对照组中的市均未有官员交流现象。共有33个处理组，其余250个为对照组。文章剔除了官员调动后任期不满1年的样本。任期不满1年的官员对当地经济社会发展带来的实质影响并不明显。正因为如此，样本中没有纳入2008年发生的市长交流样本。

第三步，将处理组与对照组进行匹配。当市区i发生官员交流时，赋值dtit=1；同理，对其他250个对照组市赋值，dtit=0。同时计算我们所关注的经济变量。例如，盘锦市在2006年进行了市长交流，而我们希望获得的经济变量，比如教育支出平均增长速度、平均财政支持总额、平均教师和学生数量增长速度等等，将分别基于盘锦市这两个时段的经济数据计算得到，对照城市也做同样处理。

三、实证分析

在实证分析中，我们采用的回归模型为

其中，t=1表示发生交流前的时期1，t=2表示发生交流后的时期2，i=1、2、3…代表发生官员交流的市以及相应的对照组市；edui，t-1是两时期期初的教育支出，git是两时期内各市教育支出的增长率(git＝ (ln(edui，t+n)-ln(edui，t))/n)，这里需要说明的是，由于没有2004年之前全市教育支出的统计数据，为了保证时期1足够长(大于等于3年)，本文仅对市辖区②包括城区、郊区，不包括市辖县(市)。的教育支出总和进行考察。finit、gteacherit和gstudentit分别是时期1或者时期2的平均财政支持总额，平均教师数量增长速度和平均学生数量增长速度。为了消除这些经济指标在考察期内的波动，经济数据采取了各时期的平均值。并且，有两点需要进一步说明：

一是，我们没有采用人均量而是使用了总量进行研究。尽管人均教育增长率具有一定合理性，但在现实政绩观和官员升迁体制下，辖区的经济指标总的增长速度往往受到官员更多关注。并且，《中国城市统计年鉴》中并没有统计农村剩余劳动力由内陆转移到东部沿海的相关数据。因此，一个普遍存在的现象是部分沿海城市的人均经济指标要远高于其他地区，成为异常值，比如深圳市。

(一)基本估计结果

由于教育支出增长率在处理组和对照组之间的差异是倍差法计算得出的，而固定效应固然能够控制不同市区之间的差异，却只能把地区内差异性归入残差项。考虑到中国各个地区现实情况的差异，这一假设可能过强。尤其是东部沿海和内陆地区由于经济基础和经济发展水平的差异，教育事业的发展程度也存在很大差距，地方官员对待公共教育和教育支出的态度可能也会大不相同。因此，本文把全部考察样本划分为两个经济区域，即东部沿海地区和内陆地区。回归结果见表2。(1)-(2)列表示全国结果，(3)-(4)列为东部沿海结果，(5)-(6)列为内陆结果。其中(1)(3)(5)为不含控制项结果，(2)(4)(6)列加入控制项，分别检验加入控制项是否对结果有显著影响。

从全国范围来看，官员区域间交流对地区教育支出增长并没有显著影响。由表2中的第(1)列可知，当没有任何控制变量时，β3=0.010，我们引入了控制变量，这时β3=0.035，大小有所增加，但是在两个组合中都不能在10%的水平上显著。

表2　基本估计结果

分地区的子样本考察带给我们更多信息，在经济基础和教育相对发达的东部沿海地区，β3虽然仍然不具有显著性，但是符号为负。而在内陆地区，β3系数为正，尽管都不能通过10%的显著性检验。

控制变量中，财政支出额的增大显著地促进了辖区教育支出增长。教师和学生数量增长速度的估计系数符号与郑磊(2008)是一致的。学生数量的增长在全国范围内和内陆地区都显著地促进了教育支出的增加，这十分符合我们的直观认识。然而，教师数量增长速度在全国和东部地区却和教育支出增长速度呈现负相关关系，对于这一点，我们目前并不能给出详细的解释。

但是到目前为止，我们并没有找到官员对地区教育支出有显著影响的明显证据。考虑到我国具体国情，我们认为这是由于地区与官员职务的差异造成的，下面就针对这两点进行更为细致的考察。

(二)官员交流效应：分职务分地区考察

我国现行的政治体制下，负责进行经济建设是市长的主要任务，而市委书记则主要进行党政思想组织工作。但是书记在行政级别上高于市长，政治权利更大。本文按照交流后成为市委书记或市长，将数据划分为两个子样本，以此来降低职务差别可能造成的影响，并分别对两个子样本进行区域细分。结果见表3。(1)-(2)列表示全国结果，(3)-(4)列为东部沿海结果，(5)-(6)列为内陆结果。其中(1)(3)(5)为不含控制项结果，(2)(4)(6)列加入控制项，分别检验加入控制项是否对结果有显著影响。

9月23日，东营市东营区人大机关组织各委室主要负责同志开展2018年度述责述廉和民主评议工作。这对教育督促广大党员干部自觉加强理论学习、提高党性修养，增强“四个意识”、补足精神之“钙”，坚守政治信仰、站稳政治立场，狠抓工作落实、强化责任担当，以信念、品行、实干立身，确保工作成效起到了良好作用。

分职务的考察带给我们更多有意义的信息，在全国范围内，市长交流显著地提高了教育支出增长速度14.9个百分点。在分子样本考察中，我们发现这种效应在内陆地区依然是显著的，而在东部地区则不具有显著性。在对书记交流的考察中，所有6种组合的符号都为负，且不能通过水平为10%的检验。

表3　分职务分地区统计结果

表4　稳健性检验

本文的这一发现意义丰富。首先，我们发现市长交流在内陆地区显著地提高了直辖区教育支出的增长速度。尽管目前讨论地方政府行为与辖区教育支出的文献非常多，但是本文第一次利用市级样本，找到了地方官员的确会影响辖区教育支出的证据。利用地区官员交流的特殊性，形成观测地方官员影响的“自然试验”,使官员交流效应成为定量识别地方官员影响其辖区发展的程度的有效工具。避免地方官员的影响与辖区固定效应的完全共线问题，较为清晰干净的识别出地方官员对于辖区教育支出的积极作用。而且，结论较以往研究更为乐观，财政分权和政治晋升竞争并不一定促使官员在重视经济建设的同时，忽略了地区教育事业的发展。至少，对于一个地区的市长，在调任另一地区担任市长时，由于市政管理经验的积累，会显著促进流入地教育支出增长。

其次，我们区分了究竟是市长还是市委书记对辖区教育发展影响程度更大。本文发现，市长交流在内陆地区显著地提高了辖区教育支出增长速度。这说明，虽然负责党政思想组织工作的市委书记有更大权利，但与主管经济工作的市长相比，其对辖区教育支出的影响并不显著。

需要说明的是，本文并不否定地方政府的晋升锦标赛行为，而是强调在这种地区间的竞争中，官员是可以兼顾地区经济发展和公共物品的供给的。官员交流只是我们识别官员影响的一个实验平台。

(三)稳健性检验

考虑到回归结果的稳健性，消除由于时期选取过短造成的结果的偶然性。我们把时期1的长度重新设定为4年。对上文结论进行稳健性检验，表4报告了本文的稳健性检验结果。由于篇幅限制，我们仅报告了最关心的系数及稳健的标准差，其余解释变量的回归结果均无明显变化。同时需要说明，由于统计数据有效性的限制，我们无法继续将时期1继续延长为5年。

表4报告了本文的稳健性检验结果，除了在对加入了控制变量的市长交流考察中的显著性有所降低之外，其余解释变量估计系数几乎没有发生变化。说明，即使我们把时期1延长至4年，也不会影响我国内陆地区的市长交流显著地提高了辖区教育支出增长速度的结论。从而证明了本文的发现是稳健的。

四、结论性评述

研究地区教育支出影响因素，可以有助于推动我国教育事业发展，增强人力资本积累，促进经济长期可持续发展。尽管已有很多文献研究地区教育支出影响因素，但就地方官员对地方教育支出影响进行评价的文章并不多见。本文证明地方官员在我国地方教育支出中发挥重要作用。

在计量经济学方面，本文构造地方官员与地区相匹配的面板数据，进行地方官员对辖区教育支出影响程度的定量分析。在实证上，本文基于2005年-2008年间我国283个市级地区市长、市委书记交流样本，构造了各市主要领导与其工作地区相匹配的面板数据，采用倍差法系统地实证分析主要领导工作交流对相应流入地区教育支出增长的影响。而结果表明，由于地域和官员职务有所差异，我国官员交流效应也并不相同。官员交流效应在东部沿海地区并不显著，在内陆则明显的多，甚至使当地教育支出的增长速度提高了20.8个百分点。由此，本文可以证明：相较于市委书记，市长的流动对区域的经济建设、教育发展所发挥的直接作用更大。

本文为系统研究我国教育支出问题提供了全新的视角。我们发现内陆地区的市长交流是缓解当地教育支出比重过低的有效手段。当然，本文只是分析了“官员交流”对地区教育支出的影响，其具体影响力大小和如何找出影响地区教育支出的决定因素，将是下一步研究的课题。

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